WTO条约解释体制述评与探析，本文主要内容关键词为：述评论文,探析论文,条约论文,体制论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F117 文献标识码：A 文章编号：1008-4088(2004)04-0042-04
WTO是由一系列条约、协定构成的条约群，是一部庞大的贸易法典，其各组成部分之间、各条款之间的内部关系及外部关系错综复杂；而且由于各种主客观原因，WTO条约中存在许多条款模糊、模棱两可等不完善之处，因此，作为WTO的任何一个成员方，自己的权利到底是什么？义务是什么？在发生争端时，到底争议措施与WTO规则相符还是不符？争议双方经常为此针锋相对、各执一词。这些问题的答案，在很大程度上取决于对所有成员方面对的同一条约的解释。不同的解释将会有不同的结果。因此，条约解释问题对于我们正确理解WTO规则、充分行使WTO规则赋予的权利和利益、正确履行WTO规定的义务是至关重要的。可见，条约解释问题在WTO体制中具有特殊的重要性。综观WTO协定，关于WTO条约的解释，既有立法解释，又有司法解释，本文试图对其解释体制作一探讨。
一、WTO立法解释
（一）WTO立法解释的法律依据
《WTO协定》第9条“决策”之第1项规定，WTO应继续实行GATTl947所遵循的经协商一致作出决定的做法。除非另有规定，否则，如无法经协商一致作出决定，则争议的事项应通过投票决定。在部长级会议和总理事会会议上，WTO每一成员拥有一票。该条第2项还规定，部长级会议和总理事会拥有通过对WTO协定和多边贸易协定所作解释的排他性权力。对附件1中一多边贸易协定的解释，部长级会议和总理事会应根据监督该协定实施情况的理事会的建议行使其权力。通过一项解释的决定应由成员的3/4多数作出，同时规定该款不得以损害第10条中有关修订规定的方式适用。
《WTO协定》第9.2条规定的上述解释，就是条约本身明确规定的特定多数(3/4)的成员方对条约条款所通过的解释，这种解释显然属于有权解释的范畴；与其他解释相比，它是部长级会议和总理事会通过的，而部长级会议和总理事会相当于WTO的立法、决策机构，因此，我们可将这种解释称为“立法解释”。[1](P52)
（二）WTO立法解释的特征
从上述约文规定看，对WTO条约的立法解释具有如下特征：
1、WTO条约立法解释的主体为部长级会议和总理事会。这种权力为部长级会议和总理事会所专有，是排他性的，其他任何国际组织或机构（如国际法院）都不享有对WTO条约的立法解释权；由于是排他性的，因而这种解释的效力也是最高的，它高于争端解决机构通过专家组、上诉机构在争端解决实践中对WTO条约所作出的解释，更高于某成员方从其自身利益出发可能作出的单方解释。
2、在立法解释的程序上，对《WTO协定》附件1中某一多边贸易协定的解释，应根据监督该协定实施情况的理事会的建议行使，亦即必须先有理事会的解释建议，然后才会有部长级会议和总理事会通过或采纳立法解释的决议行动。[2](P57)或许正是在这个意义上，《WTO协定》第9.2条才规定部长级会议和总理事会的权力是“通过（或采纳）”解释。而对于诸边贸易协定的解释程序，则按该诸边贸易协定的规定执行。
3、通过一项立法解释的条件是必须取得所有成员方（而不仅仅是参加投票的成员方）的3/4多数通过。据此，过去GATT中由主席在没有任何缔约方反对的情况下作出解释声明的程序就不再充分了，除非当时至少有3/4的成员参加会议。这一通过的条件是相当严格的，因为即使是关键的会议，也经常有约1/4的成员方不出席会议。按此条规定，要通过一项立法解释相当困难。当然，既然是“解释”，它一旦获得法定比例的成员方通过就正式有效，而不再需要由每个成员方另行批准了。
4、立法解释不得以损害有关条约修订规定的方式使用。《WTO协定》第10条是关于WTO协定修订程序和方式的具体规定。对于不同协定或协定的不同条款或含有不同性质内容的修订有不同的程序和条件钓要求。比如，该条第2项规定，对于《WTO协定》第9条（决策）、GATTl994第1条（最惠国待遇）、第2条（减让表）、GATS第2条（最惠国待遇）第1款、《TRIPS协定》第4条（最惠国待遇）的修订，必须经所有成员方接受方可生效。这是因为这些都是事关WTO的根本原则和成员方的根本利益的条款，所以其修订应有最严格的条件要求。根据关于立法解释的上述规定，条约的立法解释不得损害或规避有关条约修订规定的适用；也就是说，部长级会议和总理事会应善意地行使解释权，不得滥用解释权，不得以立法解释为名损害成员方在条约修订方面的权力。比如，不得以3/4成员方通过立法解释的方式来达到修订上述须经成员方全体接受方能修订的条款的目的。当然，尽管如此，在实践中，对于条约的解释与修订之间的界限，并不总是容易区分的，有时甚至是模糊的。
（三）未决问题
《WTO协定》关于立法解释的上述规定仍有一些不够明确的问题。
一个很现实的问题是，由于通过立法解释仅需要法定多数，不同意该解释的少数成员方是否也受该解释的约束？它能否在争端解决中主张该解释未经其同意因而对其不适用？产生这种疑虑的主要原因是因为从国际条约法角度看，一个国际法主体通常不应受未经其同意的条约义务的约束。但笔者认为，按《WTO协定》规定的程序通过的立法解释应对所有成员方（包括通过时不同意的少数成员方）有约束力。理由是：
其一，尽管对于某个具体的立法解释少数成员方可能不赞成，但《WTO协定》是经全体成员方一致同意的，因而对其中关于通过立法解释的规则也是经全体成员方事先同意的；也就是说，所有成员方都已同意在法定多数同意的情况下有效地通过一项立法解释，这应当理解为所有成员方都已事先同意以少数服从法定多数的方式通过立法解释。据此，根据有约必守、诚实信用的原则，少数成员方理应承认法定多数通过的立法解释的有效性和约束力。
其二，尽管成员方通常不应受未经其同意的条约义务的约束，但对WTO条款的解释应理解为只是对原有条约条款和义务的阐释和澄清，它不同于条约的修订，因而不应理解为是对条约义务的变更或增加；由于被解释的条款本身是所有成员方事先已同意的，因而这种解释在法律上不应理解为会课以少数成员方以未经其同意的义务。
其三，如果允许不同意的少数成员方不受某一立法解释的约束，而同意该解释的多数成员方受其约束，则势必导致条约适用上的不统一，造成条约适用上的混乱，这将直接危及WTO多边贸易体制的统一和稳定。
因此，不同意的少数成员方不能以其未同意某一立法解释而主张不受其约束。
另一个问题是，对于WTO协定未作规定的“空缺”问题，能否通过寻求立法解释而予以明确？有学者主张，“尽管部长级会议和总理事会通过的解释决议必然具有重大的权威性，但它的权威性也必然低于实际的修订。”并认为对这样的问题通过让成员方行使修订权的方式去解决更加合适。[2](P57)但笔者认为，这种观点值得商榷。
实际上，从《WTO协定》第9.2条和第10条的规定看，立法解释的权威性未必都低于修订。如前所述，立法解释需有3/4成员方同意方能通过，而修订虽有部分核心条款的修订需全体成员一致通过，但也有部分条款的修订仅需要2/3成员接受，就对接受的成员方生效或对所有成员方生效。3/4的成员通过的立法解释显然要比2/3成员接受的修订更具权威性。此外，既然是协定的“空缺”，本身没有某方面的规定，何来修订之说呢？事实上，既然协定未作规定，更稳妥的方法是，一般应视为成员方未能就此协商谈判达成协定，因此，应通过全体成员方多边协商谈判的方式达成对原有协定的补充协定或制定新的协定，而不应提倡通过寻求立法解释的方式任意填补空白，因为各成员方的权力是平等的，在条约未规范的事项上，将3/4成员的意志强加给另外1/4成员并没有国际法上的依据。当然，要确定某个问题到底是WTO协定未作规定还是仅仅由于条款含糊不明、经过解释就能解决，有时是有困难的，而且目前也没有一个独立的裁判机构采认定。[2](P57)
二、WTO的司法解释
《WTO协定》第9.2条只是规定通过立法解释的权力排他性地属于部长级会议和总理事会，并不是说对WTO协定的所有解释权都归这二个机构。
WTO中的争端解决机制是乌拉圭回合取得的最重要成果。正如曾任WTO总干事的鲁杰罗先生所指出的：“如果不提及争端解决机制，任何对WTO成就的评价都是不完整的。从许多方面讲，争端解决机制是多边贸易体制的中心支柱，是WTO对全球经济稳定作出的最独特的贡献。”[3]WTO争端解决机制在有效解决成员方之间的贸易争端、推动贸易自由化进程方面所起的积极作用和取得的积极成果已被世人所公认。
WTO根据DSU规定设立争端解决机构，并由其负责管理成员方之间争端的解决。争端解决机构具体通过设立的专家组和上诉机构作出报告以协助其提出建议或作出裁决，并按DSU规定的期限和方式（倒协商一致）通过报告。专家组和上诉机构在审理争端案件过程中，需要将WTO规则适用于被指控的争议措施，毫无疑问，该适用规则的过程离不开对WTO规则的解释。
DSU第3.2条规定，各成员方认识到WTO争端解决体制服务于保护各成员方在涵盖协定项下的权利和义务，并按照国际公法解释的习惯规则“澄清”这些协定的现有规定。这里的“澄清”的文义是指消除协定中复杂的、含糊不清之处，以使规则复杂之处显得明晰，含糊之处变得清楚，以便可以准确地适用于争端的解决。以上文义结合该条“按照国际公法解释的习惯规则”的要求，可以看出，这里的“澄清”确定无疑地指的就是对涵盖协定的解释。因此，DSU赋予了争端解决机构对WTO协定规则的解释权，当然这种解释权具体又通过其设立的专家组和上诉机构在解决争端时行使。
部长级会议、总理事会和争端解决机构都是WTO体制框架内的机构。部长级会议、总理事会负责决策制定程序的运作，而争端解决机构负责争端解决程序的运作。《WTO协定》第4.3条规定：“总理事会应酌情召开会议，履行DSU规定的争端解决机构的职责，……”可见二者是由相同成员组成的“二块牌子”或两个机构。但该款同时规定，争端解决机构可以有自己的主席，并应制定其认为履行这些职责所必需的议事规则，这就表明了其职责的特殊性。
对于上述机构之间的关系，基本上可以理解为，这实际上是在WTO体系内对相关权力进行了横向分配，把立法权、决策权赋予了部长级会议和总理事会，把司法权赋予了争端解决机构。争端解决机构负责管理争端解决事宜，有权设立专家组、通过专家组和上诉机构报告、监督裁决和建议的执行以及授权中止涵盖协定项下的减让和其他义务。它实质上相当于WTO体系内的司法机构。因此，它在争端解决中对WTO协定规则所作的解释（具体由专家组和上诉机构在争端解决报告中作出），我们称之为“司法解释”。
对于争端解决机构的司法解释权，并不是毫无限制的。DSU第3.2条规定，争端解决机构的建议和裁决不能增加或减少涵盖协定所规定的权利和义务。之所以这样规定，是因为WTO一揽子协定反映了成员方之间经过讨价还价、充分谈判而达成的权利义务的一种平衡，成员方之间如果要增减、变更有关协定的权利义务，要调整现有平衡并建立新的平衡，必须经过成员方之间的重新谈判来实现。争端解决机构的职责是管理和解决现有协定下的权利义务争端，而无权通过建议和裁决增加或减少涵盖协定下的权利义务。争端解决机构的建议都是根据专家组或上诉机构的报告几乎自动地作出的，而专家组或上诉机构的报告是基于它们对WTO协定的解释而作出的，这就要求专家组或上诉机构为处理争端而适用相关协定并对协定作解释时，要持谨慎态度，特别必须注意在涵盖协定规定的权利义务范围内解释，而不能通过解释擅自增加或减少协定所规定的权利义务。
三、WTO立法解释与司法解释的关系
由部长级会议、总理事会作出的立法解释和争端解决机构在争端解决中作出的司法解释，均属于WTO体制内的条约解释范围，解释针对的对象都是WTO协定规则，二种解释的目的都是为了让现有规则更加清晰、明白、完整，便于理解和适用。但由于这二种解释的主体性质不同，部长级会议、总理事会代表的是全体成员，相当于WTO中的立法决策机构，而争端解决机构代表的是WTO司法机构，由此决定了二种解释之间存在明显的区别。
（一）部长级会议、总理事会所作出的立法解释从某种角度看具有“立法”性质，这种解释是排他性的，一经作出，即具有相当于条约文本的效力地位，任何解释者对与其相关的条款的理解必须与该等解释联系起来解读；而争端解决机构的解释作为司法解释，其不得与立法解释相抵触，相反，在适用特定规则解决争端时必须将该规则与既有的对该规则的立法解释一并解释、适用，故立法解释的效力位阶高于司法解释。
（二）立法解释不是直接针对某个争端个案作出的，它具有普遍规范的性质，必须在WTO框架内（包括争端解决）中普遍适用；而争端解决机构的司法解释是直接为解决具体争端、根据解决具体争端的需要而作出的，有鲜明的目的性和针对性，严格地从法律上说，它只具有个案性质。虽然专家组尤其是上诉机构经常会对某些规则的理解作一般宣示性的解释，而且在WTO争端解决中对于规则的解释遵循着事实上的先例原则，但总的说来，这种司法解释对今后的同类案件的效力和可适用性，至少还是有争议的问题。
（三）如前所述，部长级会议和总理事会通过立法解释有特定的程序前提（即相关监督理事会的建议）和成员绝大多数(3/4)通过的严格条件要求。事实上，要以“成员的3/4”多数通过作出一项立法解释决定往往有相当大的困难，[4](P356)而争端解决机构要在DSU规定的期限内解决争端，案件的审理又由专家组和上诉机构具体负责，专家组和上诉机构面对具体争端必须根据自己的理解对涉案的WTO规则作出解释，而且这种解释及据此作出的报告（上诉机构报告或未上诉的专家组报告）都可以按DSU规定的反向一致方式获得通过。因此，争端解决机构作出司法解释要比部长级会议、总理事会通过立法解释更容易、快速，这也是为解决争端所必然要求的。
（四）与上述相适应，由于立法解释从某种角度看具有“立法”性质，要求3/4成员多数通过，因此，这样的解释可以反映绝大多数成员的意志，因此并未对解释规则有特别的强调和要求；而争端解决机构司法解释几乎是日常处理争端都必须作出的，而且报告几乎是自动通过的，为了保证解释的正确、适当，DSU第3.2条要求争端解决机构在解释规则时必须“按照国际公法解释的习惯规则”进行，而不能任意解释；DSU第3.9条还规定该谅解的规定不损害各成员方通过《WTO协定》或一属诸边贸易协定的涵盖协定项下的决策方法，寻求对一涵盖协定规定的权威性解释的权利。据此，如果争端当事方对专家组或上诉机构的法律解释有不同意见，可以按规定的决策程序提交部长级会议、总理事会（或按诸边协定规定的其他方式）要求作出立法解释。这就在司法解释与立法解释之间建立了一种联通关系，也为争端当事方对争端解决报告的解释不服提供了救济渠道。
（五）二种解释所受的限制性要求不同。立法解释不得损害或规避《WTO协定》关于修订规定的适用，不得以解释为名修订条约，而对争端解决机构的司法解释强调的是不得导致增加或减少成员方涵盖协定项下的权利和义务的结果。
综上，WTO的条约解释体制可以简要概括为，部长级会议、总理事会拥有通过立法解释的权力，这是排他的权力；争端解决机构享有司法解释权，这是为解决争端而必然拥有的权力；立法解释高于司法解释，司法解释受制于立法解释，争端当事方对司法解释不服可通过寻求立法解释而得到救济。
由于受通过立法解释的严格条件和GATT协商一致议事决策传统习惯的影响，WTO中立法解释的情况鲜见，甚至迄今尚未发挥什么作用。相反，争端解决机构及其设立的专家组、上诉机构日常地处理着大量的争端，在每一份报告中，在作出每一次建议或裁决时，都包含着大量的、详尽的据以支持其结论的对相关WTO协定规则的解释，解释问题成为争端各方的争辩材料及专家组、上诉机构报告中的主要的和突出的问题。因此，尽管其法律效力低于立法解释，但其对于澄清和阐释WTO规则，对于丰富和发展WTO规则，起到了不可忽视的作用。因此，在WTO解释体制中，司法解释实际上发挥着比立法解释更大的作用。我们建议应更加关注争端解决过程中专家组和上诉机构对WTO规则的解释，随时跟踪和研究WTO司法解释的新动向，因为它将影响到我们对WTO义务的正确理解，还关系到我们在WTO下的义务的真正内涵。
收稿日期：2004-02-05
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