国际银行监管改革对我国银行业的影响，本文主要内容关键词为：银行业论文,我国论文,银行论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中文分类号：F831 文献标识码：A
这场席卷全球的金融危机凸显了现行金融监管框架的缺陷，为改进金融监管提供了重要契机。巴塞尔委员会作为银行监管国际标准的制定机构，正在对银行监管制度进行全方位改革。2009年2月和9月，巴塞尔委员会先后公布了银行监管改革的总体战略和框架性文件，2009年12月发布了《增强银行体系稳健性》和《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》(征求意见稿)，标志着全球主要经济体就银行监管改革达成重要共识。按照G20领导人匹兹堡峰会的声明，2012年底各成员国开始实施新的银行监管制度。总体来看，国际银行监管改革主要呈现出四方面趋势：微观监管与宏观审慎统筹兼顾、资本监管和流动性监管同等重要、银行监管的“质”与“量”同步提升、银行内部约束与外部监管有机结合。虽然我国银行体系经受住了本轮金融危机的考验，表现出较强的抗风险能力，但这并不表明我国银行监管完美无瑕。认真总结国际银行监管改革的经验和良好做法，对于提升我国银行监管的有效性、更好地发挥银行体系为实体经济对冲风险和配置资源的核心功能具有重要意义。
一、微观监管与宏观审慎统筹兼顾
长期以来，银行监管当局主要关注单个银行的稳健性，防止和避免单家银行因经营不善和过度承担风险而倒闭，通过增强单家银行的抗风险能力实现银行体系稳定。侧重于微观层面的监管基于这样一个基本假设：任何单家银行作为市场中的个体，其行为不足以影响宏观经济，资产价格、市场或信用状况以及经济活动不受其决策影响。微观监管并非不承认系统性风险的存在，但认为系统性风险是外生的，因而风险评估主要针对单家银行面临的个体风险。例如，对信用风险的资本要求基于单笔贷款的违约和损失风险，未充分考虑银行同时回收/处置贷款对信贷运行的影响；衡量资产的流动性时，未考虑多家银行同时出售该资产导致的流动性急剧萎缩的情形。这场危机表明，危机的爆发和放大不仅仅是因为单家银行过度承担风险和管理不慎的结果，更重要的是宏观层面的失衡以及金融机构之间各种形式风险传递的结果；单家银行稳定只是银行体系稳定的必要条件，而不是充分条件。因此，银行监管不能只见树木，不见森林，必须具有宏观视野，应同时关注个体风险和系统性风险。宏观审慎监管认为系统性风险是由单个金融机构的行为累积引起的，是金融体系内生的，是金融机构“集体行动”的结果。虽然微观监管和宏观监管存在理论上的分界线，但在监管实践中并非泾渭分明，而是相互渗透、有机统一。本轮银行监管制度改革对个体风险和系统性风险都给予足够的重视。主要表现在以下几个方面。
第一，扩大资本覆盖风险的范围，提高系统性风险较大业务的资本要求。一方面增强单个银行吸收损失的能力，另一方面遏制银行盲目参与高风险业务的动机，降低系统性风险。例如，对交易账户市场风险引入了压力风险价值和新增风险资本要求，充分覆盖市场危机时期交易业务的损失；区分普通资产证券化和再资产证券化风险暴露，显著提高再资产证券化风险暴露的风险权重，反映潜在的系统性风险；大幅度提高场外衍生品交易对手信用风险的监管资本要求，推动场外交易转入场内交易，降低风险传染性。
第二，强化系统重要性大型金融机构的监管标准，降低“太大不能倒”带来的道德风险。从个体角度分析，大型金融机构的资产规模庞大，资产组合多元化，信用风险较小，因此大型金融机构获得优惠的风险权重，资本要求较低。这场危机表明，由于大型金融机构的规模巨大、关联性高、业务复杂以及可替代性差，大型金融机构的倒闭和失败直接引发严重的系统性风险。为充分捕捉大型金融机构潜在的系统性风险，巴塞尔委员会建议将大型金融机构资产相关性提高25％，增加对大型金融机构债权的风险资本要求；巴塞尔委员会提出的广义优质流动性资产包括了高评级的公司债券，但未考虑金融机构债券，因为危机期间金融机构流动性风险的相关性大幅度上升。金融稳定理事会正在研究降低系统重要性金融机构道德风险的一揽子监管安排，包括增加严格的资本、流动性、大额风险暴露要求，限制其规模、业务范围和复杂性等事前措施，以及完善危机处置框架、降低风险传染性等事后安排。
第三，建立反周期资本监管框架，缓解银行体系的亲周期效应。经济周期转换是银行体系所面临的最重要系统性风险。反周期资本监管的框架设计基于这样一个事实：信用风险产生于信贷快速扩张时期，但显现于经济衰退时期；但按照现行的资本监管方法，经济上行期资本要求下降，经济衰退期资本要求却上升，扩大了经济周期的波动幅度。为降低银行体系与实体经济之间的这种正反馈效应，巴塞尔委员会决定建立反周期资本监管框架，并已经达成了原则性共识，包括四个方面：一是缓解最低资本要求的过度周期性波动；二是建立前瞻性的贷款损失准备制度；三是通过扩大留存资本推动银行建立超额资本；四是建立与银行信贷过度扩张挂钩的反周期超额资本要求。笔者认为，反周期资本监管框架的主要目标不是调节短期信贷运行，而是在资本监管制度中嵌入反周期因子，平滑信贷供给的长期波动，维护银行体系长期信贷供给能力，从而降低经济周期性波动幅度。
宏观审慎监管扩宽银行监管的视野，同时对监管当局提出了新挑战。近年来，我国银行监管当局在探索微观监管和宏观审慎监管相结合的制度安排和技术手段方面进行了一些尝试：一是审慎推进银行业金融创新，商业银行开展衍生品等复杂业务必须做到“了解客户、了解业务、了解交易对手”，防止盲目参与高风险业务；开展资产证券化业务，必须关注基础资产的质量，且不允许发展合成型资产证券化和再资产证券化，控制系统性风险。二是有序推进商业银行综合经营，对大型银行进入保险、信托等非银行金融领域提出非常严格的准入标准，并建立有效的防火墙安排，防止不同性质的风险传染。虽然国内大型商业银行的资产规模庞大，但业务相对简单，跨市场和跨行业风险并不突出。三是尝试性地采用动态资本、动态拨备实施反周期监管。根据宏观经济形势和信贷运行的变化趋势，2009年将拨备覆盖率从100％分阶段提高到150％，在8％最低资本要求基础上，对中小银行和大型银行分别增加2％和3％的逆周期资本要求，总资本充足率分别为10％和11％，确保银行在盈利充沛时期建立充分的资源储备，以应对经济下行期可能增加的损失。四是严格控制信贷资金进入高波动性的资本市场和房地产市场，抑制过度投机，防止跨市场风险传染。今后一段时期，监管部门将坚持事前预防性监管和事后补偿性监管相结合，完善微观监管工具，并关注系统性风险，建立更加规范、更加科学的宏观审慎监管安排，包括建立前瞻性的贷款损失拨备、杠杆率监管、反周期超额资本、动态抵押率等监管规则，改进反周期监管方法和技术；引入商业银行实施跨业经营的后评价制度，建立退出机制，防止跨行业风险传染，实现宏观审慎监管与微观审慎监管的有效对接和有机配合。
二、资本监管和流动性监管同等重要
流动性和资本是银行应对外部冲击的两道防线，两者相互补充，共同维护银行持续经营。流动性管理目标是及时支付到期债务和满足合理的资产增长需求；资本管理任务是保证银行具备足够的吸收损失能力，防止银行倒闭，保护存款人利益。在巴塞尔委员会框架下，资本监管长期扮演重要角色，1988年资本协议和新资本协议已成为公认的资本监管国际标准；而流动性监管却没有受到足够的重视，至今尚未建立流动性监管国际标准。本次金融危机表明，随着金融市场相互融合，资产的可交易性提高，流动性风险向清偿力风险转化的速度明显加快；没有流动性的银行不可能长久，缺乏清偿力的银行也不可能拥有流动性；流动性与资本都是维护银行持续经营的必要条件，必须同时加强监管。
从资本监管的角度来看，本次危机表明现行资本监管制度存在一些重要缺陷：(1)资本覆盖风险的范围狭窄，未能有效捕捉银行面临的一些新型风险和交叉风险。(2)资本工具的创新降低了资本工具吸收损失的能力，虽然结构化资本工具有助于提高资本充足率，但对实际清偿能力的影响有限。(3)大规模的监管套利弱化了资本充足率对银行资产扩张的约束效应，导致银行体系杠杆率不断提高，危机期间银行体系的快速去杠杆化放大了危机的负面影响。(4)大型银行的资本充足率监管标准未能充分反映潜在的系统性风险；资本充足率的周期性变化扩大了经济周期波动的幅度。(5)现行8％的监管资本要求过低，导致资本无法覆盖危机造成的实际损失。为有效修补这些缺陷，巴塞尔委员会决定全面改革现行资本监管制度，建立更加审慎的资本监管框架，包括：一是增强新资本协议的风险捕捉能力，包括第一支柱下大幅度提高交易业务、资产证券化以及交易对手信用风险资本要求，以及第二支柱框架下强化对集中度风险、流动性风险、声誉风险以及各类表外业务的风险评估。二是改进资本定义，提升资本工具吸收风险的能力，包括简化资本结构、严格资本扣除项目，确立普通股(含留存收益)的主导地位、取消三级资本等。三是引入基于余额的杠杆率监管标准，控制银行资产规模的过度扩张，降低去杠杆化过程的负面影响，为控制模型风险和计量错误提供额外的保护，弥补风险资本比例的不足。四是探索建立反周期资本监管要求和对大型复杂银行的附加资本要求，促进宏观审慎监管目标的实现。五是巴塞尔委员会正在进行全面定量研究，测算资本监管改革建议的累积影响，并考虑各国处置银行危机的财务成本、压力测试等因素，将于2010年底确定新的资本监管标准，未来总资本要求将明显高于8％是确定无疑的。
近年来，我国监管当局高度重视商业银行资本监管，银行业资本充足率持续提高，平均资本充足率由2003年底的-2.98％上升到2008年底的12％。在2009年贷款高速扩张的大背景下，银行业资本充足率仍维持在较高水平，2009年9月底为11.4％，远高于8％的最低要求；与此同时，监管资本质量也优于国际同业，核心资本净额占总资本的比例超过了80％。强健的资本基础提高了国内银行吸收损失的能力，并为支持国内经济复苏奠定了重要基础。但是，国内资本监管仍面临严峻的挑战：一是为支持经济增长银行需保持较高的信贷增速，将消耗大量的资本；二是随着业务的多元化，其他风险日渐突出，银行必须增提资本覆盖这些风险；三是受制于国内资本市场容量有限以及法律法规的不配套，商业银行筹集资本渠道单一，维持现有的资本充足率水平已属不易，持续地满足更加严格的资本监管国际标准绝非易事。因此，监管部门和商业银行必须有清醒的认识，未雨绸缪，统筹考虑规模和结构、速度和质量、内部资本积累和外部资本筹集的关系，确保资本能够充分覆盖风险，并为持续发展奠定基础。
从流动性的角度来看，危机暴露出欧美大型银行过度依赖批发型融资来源的内在脆弱性。危机爆发的前几年，全球金融市场较低的利率水平以及金融交易技术的创新，增强了资本市场活力，银行融资流动性和资产流动性同时扩大，对金融市场流动性的依赖性增强。市场流动性的本质是信心，信心以及缺乏信心同样可以传染。流动性似乎最充裕时，市场流动性变化引发的脆弱性也最严重。危机初期市场流动性出现脆弱信号时，一些金融机构不能继续从市场上获取流动性，被迫变卖资产，反过来强化了市场流动性的不足，并压低了资产价格，导致资产减计；为保持资本充足率，更多金融机构参与资产倾销，导致市场流动性急剧萎缩，最终酿成流动性和清偿力双重危机。为纠正商业银行流动性管理的粗放和低效，降低对短期高波动性的市场流动性的依赖，2008年9月，巴塞尔委员会发布了《流动性风险管理和监管的稳健原则》，明确了流动性风险管理的稳健框架和要素，包括董事会和高级管理层的监督、政策和风险偏好的制定、流动性风险管理工具、稳健的多层次的应急融资预案，保留充足的优质流动性资产以满足紧急流动性需求等。《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》首次在全球范围内提出了两个流动性监管量化标准：一是流动性覆盖率，衡量短期压力情景下的单个银行应对流动性中断的能力；二是净稳定融资比率，度量中长期内银行可供使用的稳定资金来源能否支持其资产业务发展，推动银行使用稳定资金来源为其业务融资；并且建议监管当局采用合同期限错配、融资集中度等监控工具，识别和分析银行流动性风险发展趋势。巴塞尔委员会和全球金融体系委员会正在合作开发系统性流动性风险的监控工具，将于今年形成具体政策建议。
我国监管当局长期使用传统的、简单的监管指标，如存贷款比例、核心负债依存度、流动性比例、累积期限缺口等，对银行流动性风险实施严格监管，近期又引进了货币错配程度、加权平均负债期限等预警指标和现金流分析、压力测试、流动性应急计划等工具改进流动性监控。现行流动性监管工具总体上是有效的，符合国内银行以存贷款为主的经营模式。然而，监管部门必须高度重视国内银行流动性的变化趋势：一是中长期贷款增加过多导致存贷款期限不匹配；二是短期市场波动和政策调整流动性的影响，特别是对中小银行的影响；三是长期内储蓄率下降对银行融资模式的影响。下一步，银监会将深入参与流动性监管国际标准制定的过程，研究建立符合国内实际的流动性覆盖率、净稳定融资比率等监管指标，并对国内银行流动性风险管理的有效性进行全面评估。
三、银行监管的“质”与“量”同步提升
随着定量指标和工具在银行监管的普遍运用，监管部门更多关注定量指标本身是否达到监管标准及其变化，但却经常忽略了定量指标所代表的实际风险度和银行应对风险的能力。相同的资本充足率水平但不同的资本结构体现了不同的清偿能力、不同的公司治理安排、不同财务成本以及不同的收益要求；即便某银行的流动性比例较高，若其流动性主要来源于批发型融资，该银行应对流动性突然中断的能力并不强于其他银行；运用风险价值的前提是交易业务价格波动的历史可以重演，由于银行所使用的数据的历史长度不同，计量结果是否能够充分反映交易业务的潜在损失仍有待讨论。本轮危机表明，监管工具的质量和数量都非常重要，监管制度改革应有助于同步提升质量和数量，不能顾此失彼。
金融危机暴露出资本质量上存在三个方面的缺陷：一是资本工具损失吸收能力有限。虽然商业银行名义资本充足率很高，但相当一部分是债务资本工具，这些工具只能在特定条件下承担损失，不能充分吸收危机期间的巨额损失，绝大多数损失最终转嫁给纳税人。二是债务资本工具计入监管资本的上限受制于普通股的规模，当普通股用于冲销损失时，债务资本工具的数量成比例下降，导致资本充足率以更大的幅度下滑，抑制了银行体系信贷供给，放大了对实体经济的负面影响。三是由于法律框架、监管规定、会计和税收政策的差异，全球范围内监管资本工具的透明度和可比性降低，一定程度上不利于公平竞争。在流动性管理方面的不足主要表现为扩大了流动性资产的范围，将普通公司债券、资产支持型债券、银行间回购交易和借贷等可交易资产都认可为合格的流动性资产，但危机期间相当一部分交易工具丧失市场流动性；同时低估了批发型负债的流失率，未能充分反映流动性需求。在交易业务的风险价值计量方面，银行使用的数据历史周期较短，未考虑历史上交易业务价格高波动的情形；部分交易工具的历史很短，且是为满足特定需求订制的，风险价值难以充分捕捉其风险。
除强化资本充足率监管标准以及建立流动性量化标准外，本轮银行监管制度改革还高度关注质量要素。在资本质量方面，改进现行的资本定义，明确普通股(含留存收益)应在监管资本中占绝对主导地位(predominance)，建立了普通股占风险加权资产的比例、普通股占核心资本的比例两个最低监管要求；规定全球统一的、严格的资本扣除项目，包括无形资产、净递延税收资产、投资于本银行和其他银行的股票、贷款损失准备金缺口等八个项目，并明确所有扣除项目都必须在普通股层面进行。在流动性方面，为确保银行在特定压力情景下持有的优质流动性资产足以覆盖短期资金净流出，优质流动性资产应满足一系列要求，包括信用风险和市场风险低、易于定价、与高风险资产的低关联性、市场交易活跃、市场集中度低等特征；巴塞尔委员会建议采用狭义和广义两个口径的优质流动性资产定义，狭义口径仅包括现金，以及存放在央行的超额储备、国债以及央行票据等现金等价物；广义口径还包括高评级的公司债券和担保债券。为确保监管资本要求能充分覆盖交易业务的损失，巴塞尔委员会正在对交易业务进行全面审查，包括银行账户和交易账户划分标准的合理性、危机期间各类交易业务的实际损失、风险价值模型的表现以及对不同交易业务的适用性，将建立更加稳健的交易业务监管框架。
我国银行监管当局长期重视“质量”方面的监管，取得了明显的成效。国内银行的核心资本中没有任何形式的结构化资本工具，仅包括普通股和留存收益，并且资本扣除规定也较为严格，目前附属资本占总资本的比例不足20％。为进一步提高资本吸收损失能力，近期银监会将长期次级债券占核心资本的比例的上限从50％下调到25％，对商业银行发行次级债券提出更加严格的条件，并全额扣除银行之间相互持有的长期次级债券。在流动性方面，由于实行严格的分业经营，国内银行的资金主要来源于基础庞大的零售存款，负债稳定性较强；流动性资产中相当一部分是现金、国债和央行票据，公司债券和其他交易性资产占比较低。在交易业务管理方面，国内银行交易业务规模较小，现阶段使用标准法计提资本，风险价值模型的问题在国内并不突出。虽然短期内我国在改革和执行“质量”监管标准方面处于相对有利的地位，但长期影响不容忽视，监管部门应研究银行体系补充高质量资本的长效机制；运用压力测试和流动性应急预案的手段优化流动性监管，探索提高资产流动性的途径，强化资产负债期限匹配；改进交易业务监管规则，在充分覆盖风险的前提下，审慎推进交易业务创新。
四、银行自我约束与外部监管有机结合
本次金融危机充分显示了商业银行的公司治理失败和自我约束机制失效带来的巨大社会成本。虽然单纯强化外部监管能够在一定程度上校正市场失灵，但是如果监管不触及银行风险治理的根本性缺陷，很难真正祛除诱发危机的根源。随着银行业务范围的扩张、经营模式的转变，对银行风险治理提出了更高的要求，并且为银行监管套利提供了更大的空间。银行监管必须从结果向过程延伸、由被动反映风险向主动预警风险转变，推动银行改善公司治理，强化自我约束。为此，新一轮银行监管改革，一方面要强化资本和流动性的硬性约束，增强银行体系应对危机的物质基础；另一方面要着重从公司治理、薪酬机制和并表风险管理三方面完善监管标准，提升银行风险管控能力。
第一，提高商业银行公司治理标准。2009年7月沃克工作组发表的《英国银行及其他金融机构公司治理报告》认为，金融机构所有者结构存在缺陷，所有者对银行行为的管控弱化，导致风险失控的局面；完善董事会的功能，强化非执行董事的职责是改进银行公司治理的重要方面。巴塞尔委员会的行业调查结果表明，国际大银行公司治理存在的主要问题包括：董事会和高级管理层缺乏对风险状况的全面了解、激励机制不当、信息不对称、内部沟通不畅和缺乏市场约束。目前，巴塞尔委员会正在对2006年发布的《加强银行公司治理》进行全面修订，涉及董事会职责、风险管理、透明度、了解银行集团业务运营结构四个方面，将于2010年9月发布最终修订稿。
从国内情况来看，商业银行公司化改革时间不长，公司治理还不完善，既有西方银行普遍存在的缺陷，也有国内银行业的特殊性，尚未形成确保银行长期稳健发展的有效制衡机制。近年来，我国监管当局先后发布了一系列加强银行公司治理的文件，推动商业银行逐步健全公司治理的组织架构和运作机制，强调董事会、首席风险官、内审部门和监事在风险管理中的作用，建立了对董事会、监事会和高级管理层履职情况进行监管评估的程序。银监会将跟踪国际上公司治理改革的最新进展，并考虑国内银行特殊的产权结构，完善公司治理监管指引，持续加强公司治理有效性评估，发挥公司治理在银行发展战略和风险管控中的核心功能。
第二，建立薪酬机制的监管机制。危机表明，商业银行薪酬激励机制严重扭曲，主要体现在三个方面：一是薪酬治理存在利益冲突，薪酬政策很大程度上体现高管层的意图；二是薪酬水平取决于当期业务收入和利润，未反映银行实际承担的风险；三是薪酬发放的时间跨度与风险存续期严重不一致，形成事实上的单向激励。扭曲的薪酬机制严重违背了银行“经营风险”的本质特征，诱发了银行家的贪婪动机，过度追求自身利益，最终形成银行家拿钱、政府和纳税人承担风险的局面。2009年4月和9月金融稳定理事会先后发布了《薪酬制度的稳健原则》和《执行〈薪酬制度的稳健原则〉的标准》，确立了薪酬与风险直接匹配的基本原则，并提出了薪酬结构、发放时间和发放方式的量化标准。最近，巴塞尔委员会公布了《薪酬机制评估方法论》，将薪酬机制纳入日常监管的范围。英国政府提出对年收入超过25000英镑的金融从业人员的雇主征收奖金税；美国政府也明确要求大型金融机构削减奖金规模。
虽然与欧美国家相比，国内银行从业人员薪酬的绝对水平不高，但是明显高于国内平均工资水平，银行内部也存在级差过大的现象。客观地说，国内银行的薪酬机制一定程度上存在短期化、单向性、与风险约束脱节的问题。近两年随着国内银行效益改善，部分银行成功上市，董事和高管层的薪酬大幅度提升，甚至出现了亿万富翁，容易诱发道德风险和短期行为。为此，银监会即将发布《商业银行薪酬机制监管指引》，引导商业银行建立薪酬激励与风险约束的平衡机制，真正树立长期可持续的薪酬理念。
第三，强化并表风险管理能力。本轮危机中大型商业银行遭受了重创的主要原因之一就是缺乏并表风险管理能力。银行通过表外投资渠道、结构化投资工具和子公司参与复杂衍生交易，资产负债期限严重错配，杠杆率很高，潜在风险很大。由于这些机构都是单独法律实体，发起银行没有法定义务承担表外实体的损失，因而，银行集团疏于对表外实体的风险管理，包括未对表外机构制定风险限额、不同表外机构的授信标准不统一、缺乏强大的信息系统导致无法在集团层面识别对特定交易对手、产品、行业的风险集中度，最终酿成巨额损失。2009年7月，巴塞尔委员会发布的《新资本协议第二支柱补充指引》要求商业银行建立集团层面的风险治理框架，包括董事会和高管层应有能力并切实履行集团层面风险监控职责，将所有表外机构和子公司纳入集团统一的风险政策、限额和控制体系，建立覆盖全集团的具有识别、汇总和实施功能的管理信息系统，准确反映各个层面的集中度风险等。
总体而言，国内大型银行的并表风险管理尚存在明显缺陷，随着更加广泛地参与非银行金融业务，并在境外收购或设立子公司，并表风险管理及监管对银行和监管部门都提出了新挑战。下一阶段，大型银行要通过实施新资本协议，全面改造风险治理、政策流程、工具方法和IT系统，为实施并表风险管理奠定基础。银监会将拓宽信息收集渠道，加强与境内外监管当局的沟通和配合，改进风险评估工具，提升对银行集团层面的风险评估能力。
金融危机昭示着新一轮加强监管周期的到来，中国经济的崛起使得中国监管当局有机会直接参与和见证了国际银行监管改革的全过程，更深入地理解金融危机对银行体系结构、银行经营模式以及银行监管的重大影响。危机期间我国银行业的表现使得我们能够较为从容地面对日趋严厉的监管环境，深刻检讨和汲取金融危机的教训，准确把握国际银行监管发展趋势，对于日益国际化的中国银行业体系具有非同寻常的重要意义。
标签：资本充足率论文; 银行论文; 银行监管论文; 系统性风险论文; 银行风险论文; 资产流动性论文; 巴塞尔协议论文; 交易风险论文; 银行资本论文; 银行资产论文; 流动性风险论文; 交易银行论文; 金融论文; 薪酬结构论文; 风险资产论文; 长期资本论文; 金融机构论文; 经济论文; 薪酬委员会论文; 流动性论文;