福建省税收流失及其治理，本文主要内容关键词为：福建省论文,税收论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
税收是政府财政取得收入的最主要来源，是政府为满足公共需要而向社会提供的公共产品生产的费用。税收的流失不仅意味着财政收入的减少，公共产品供给的不足，而且意味着降低社会资源配置的效率，影响社会和经济的公平。因此，世界各国无不采取各种措施防止税收的流失，对税收流失行为进行惩处。我国自1994年以来加大了税收流失治理的力度，并取得了一定的成效。本文拟就福建省税收流失的状况作出分析，对税收流失的治理提出对策和建议。
一、税收流失的界定及其经济影响
（一）税收流失的界定
所谓税收流失，是指在现行税收法律制度下，本应征收而没有征收或没有及时征收，流失在企业和个人手中的税款。对此，我们还应注意以下几点：
（1）税收流失与税收支出的差别。 税收支出是政府在某时期出于某种发展战略的考虑，在现行税法中规定的有关税收优惠的特别条款。它是政府主动放弃一部分税收，以减轻纳税人的负担，支持其发展，同纳税人在现行税法下逃避税收负担的行为的区别是明显的。但也要看到，一些地方政府或税务局在现行税法权限之外自行出台的一些税收优惠，虽也是政府主动对一部分税收的放弃，但却是现行税法所不允许的，从而也属税收流失。（2）根据税收流失这样的界定， 有的同志把税收流失的类型概括为漏税、让税、欠税、骗税、偷税、抗税、避税和节税等8种，（注：见张中秀主编的《避税与反避税全书》， 企业管理出版社，1995年版，第28—29页。）我们认为，是不确切的。首先看让税。让税实际上就是政府的税收支出。上面说过，现行税法下的税收支出是不能当作税收流失的，而一些地方政府和税务机关越权让税就是越权实行税收支出，是一种税收的流失。与合法的税收支出相比，越权让税实际上是一种漏税，是地方政府和税务机关的主动漏税，把它归入漏税更为适宜，只不过与其他漏税相比，它是国家税收实实在在的流失，再也难以补回来了。其次看节税，节税是指纳税人在充分尊重税法的前提下，合法地进行规避，其实质是税收筹划，不能当作税收流失的类型。它与避税的区别在于节税过程中不得违背税收立法本意，而避税是纳税人违背税收立法本意，利用征税方信息不灵，通过资金转移、费用转移、成本转移、利润转移等手段躲避纳税义务，以达到少纳税和不纳税的目的，因而是一种税收流失。再次看欠税。欠税是指税款已到期，纳税人不能按时将税款如期解缴的行为。按理说，若企业交滞纳金，并在一定时期内能归还欠税，则这种暂时欠的税款是能收回来的，不能算作流失，只有那些死欠和缓征但不交滞纳金的才能算作流失。此外，对企业来说，并不排除企业出于税收筹划的考虑，故意欠税但交滞纳金的行为。最后看漏税，在新的税收征管法中，取消了漏税这一税收流失的形式。但我们调查发现，税收征管实践中，确实存在纳税人不懂税法，不清楚自己究竟申报哪些税种等而非故意地少报、漏报税款等漏税行为。更何况还有越权让税导致的主动漏税，以及极个别税务官员循私舞弊故意漏税于纳税人的行为。因此，税收流失应含有漏税这一类型。所以，我们认为税收流失包含漏税、欠税、骗税、偷税、抗税、避税等6种类型， 而不应把让税、节税当作税收流失类型。
（二）税收流失的经济影响
税收具有聚财和调控两大功能，税收流失的直接后果就是减少财政收入，减弱税收对宏观经济的“内在稳定器”作用，使“相机抉择”的税收导向传导机制失灵或部分失灵，影响税收宏观调控的效果。与此同时，它还将对效率、公平和税制产生不良影响。首先，税收流失将导致社会资源配置效率的低下。这表现在两个方面：一是税收的流失使同类企业或同类产品的税收成本不同，引起市场价格信号失真、优胜劣汰的市场竞争机制遭到破坏，因而社会资源未能有效配置；二是税收流失问题上征纳双方并非构成“零和博奕”。纳税人为了逃避税收负担必须付出成本；如要浪费一些社会资源去聘请专家顾问等，征税方为了防止税收流失必须增加征管成本，要多消耗一些社会资源。这都使得社会资源无效配置，是社会福利的净损失。其次，税收的流失将导致纳税人之间税负不公，影响公平竞争，降低纳税人依法纳税的积极性。不仅如此，税收流失还使得社会财富分配不公，贫富差距扩大，不利于社会稳定。最后，如果对税收流失行为打击不力，制止不严，会严重削弱税收的法律地位，软化税法刚性，影响税收权威，对税收制度造成严重的损害。
二、福建省税收流失的状况及其后果
对税收流失的状况作全面、准确的测算和分析是很困难的，作为对税收流失的一种挽回，日常税务稽查和每年度一次的税收大检查涉及的面比较广，一些案例也比较典型，从而能够为税收流失的状况提供一个大致的面貌。因此，本文主要立足于福建省国、地两税务局的日常稽查和税收大检查的情况来分析该省税收流失的状况。其中福州和厦门两市税收流失的状况在福建省来说较为典型，故又以这两市的材料作为分析的样本。下面我们分析一下福建省税收流失与查补的状况。
1.从福建的纳税情况看，违反税法比例较高，违纪面较广，税收流失较为严重，且增幅大。在1996年福建全省税收大检查中，共重点检查了100，476个企业和单位（重点检查面43.96%），违纪户数达53，023户，违纪比例高达52.77%，超过一半以上；违纪金额达15.38亿元，比1995年增长65.27%，增幅惊人。同时，查出违纪金额在50 万元以上的大案要案也明显增加。若以该次税收大检查的情况为标准进行测算，则福建省税收流失的金额将高达34.99亿元左右，占1996 年地方财政收入的29.8%，将近30%。若加上各种预算外和制度外收入对税基的侵蚀，以及一些地方政府和税务部门滥用税收优惠导致的税收流失，则福建省税收流失的金额就将更大了。
2.从福建各地区（或市）的纳税情况看，各地区税收违纪面参差不齐，但都在40%以上，平均每户违纪金额达1.04万元。在1996年福建全省税收大检查中，重点检查查出有问题户数占重点检查户数的比例高出全省平均水平52.77%的有福州、泉州、莆田、宁德、南平、龙岩等6个地市；该比例低于全省平均水平的有厦门、漳州和三明。其中该比例最高的是龙岩，高达79.43%，其次是南平，达62.10%。应该指出，省直征局所管征的企业纳税情况却较好，违纪比例最低，为38.46%。
若以有问题户数的平均查补税款的情况进行分析，则平均每户查补税款比全省平均数1.04万元高的有福州、厦门、宁德和直征局四个单位。其中直征局查补税款平均每户达16.96万元， 这可能与直征局所征管的企业大多是大型企业有关。而泉州市查补税款平均每户只有0.52万元，这可能与泉州的企业大多是小型私营企业、规模较小有关。
3.从各经济类型的纳税情况看，各种经济类型的企业都存在严重的违反税法问题。其中三资企业违反税法问题最为严重，但有好转的倾向；国有企业和集体企业的违纪问题日益增加，不是如人们所想象的好，且欠税情况也较多。在1996年福建省地税的税收大检查中，三资企业有问题户占重点检查户数的比例高达73.25%， 国有企业和集体企业该比例分别是55.56%和51.85%，也超出45.17%的平均水平。 但从外商投资企业较集中的福州、厦门两市情况看，随着对外资企业税收征管的加强，外资企业违纪比例正逐渐下降。由福州市国税局征管的外资企业中，日常稽查有问题户占检查户的比例已从1995年的50.44 %， 下降到1996年的49.45%，到1997年上半年进一步下降到39.11%；由厦门市国税局征管的外资企业中，该比例已从1994年下半年的74.07%， 下降到1996年的35.11%。当然， 这也不能排除外资企业偷漏税的手法更加高明和隐蔽，税务机关征管技术和手段跟不上的情况。
4.从各个税种的征管情况看，越是大的税种，其应查补的税款越多，在总查补税款中所占比例也越高。在福建省国税的《查补税金明细年报表》中，1996年度共查补税款80151.7万元，其中增值税最多，占73 .3%，而企业所得税占5.98%，外商投资企业和外国企业所得税占4.1%，消费税占2.1%。在福建省地税1996年税收大检查中， 营业税查补税款最多，占查补税款总额的36.85%， 而企业所得税和个人所得税分别占查补税款总额的17.26%和10.94%。值得注意的是，个人所得税查补的金额高达3741.34万元。
此外，从各个税种的流失来看，在福建省地税《1996年查补税金明细年报表》中，工商税收平均流失率在5.2%左右，其中营业税是4.2%，企业所得税是5.8%，个人所得税是5.4%，房产税是7.1%。 凭经验和感觉，个人所得税的流失率应该较高才对，而不只是5.4%。 这可能与个人所得税的税源调查难度较大，其应征额难以测算并低估有关。
税收的大量流失，影响着福建省社会资源的配置效率和社会的公平，不利于该省经济进一步持续快速、健康发展，已产生了许多问题。当前比较突出的问题是：
1.大量的税收流失部分地导致了福建省财政收入和税收收入占GDP比重的下降。该省财政收入占GDP的比重已从改革初期的23.8%， 下降到1996的8.3%，平均每年下降0.8个百分点。财政收入占GDP 的比重下降的原因是多方面的，但税收流失是财政收入未能与GDP 同步增长的一个重要原因。
2.涉外税收流失，特别外商投资企业逃避税已对福建省乃至全国对外开放和吸收外资的事业造成了危害。外商投资企业通过转移定价等逃避税手段，形成实盈虚亏的现象，给该省的对外开放事业造成负效应，给一些外商造成了我国投资环境差和来我国投资无利可图的印象，有损政府的声誉，影响其他外商来我国投资的决心，不利于吸收外资和先进技术。
3.大面积的税收流失明显影响税法的刚性，给纳税人产生了一种误导，认为偷漏税是一种正常现象，是赚钱的“良方”。这同时也促使企业不是把精力放在经营和生产上，而是想方设法去偷漏税，这不但影响社会资源配置的效率，也影响社会公平。此外，大量的税收流失还会导致腐败现象，特别是越权减免税收和大量政府非预算收入导致的税收流失，容易引起一些政府官员的贪污腐败。
三、福建省税收流失的成因分析
我们通过调查和分析，发现福建省税收流失的原因是错综复杂的，既有客观方面的原因，又有主观方面的原因，但概括起来，主要有以下几点：
第一，纳税人纳税意识薄弱或不强，不自觉或故意地进行偷、漏、避税，是福建省税收流失最主要的原因。在市场经济条件下，纳税人作为独立的市场利益主体，追求利益最大化是其本性，而尽可能地不缴税或少缴税，以减轻税收的负担是这种本性的一种体现。纳税人进行偷漏税的行为又可以分成三种情况：（1）纳税人对税法无知或了解不够， 不知道其经营活动或收入应该向政府纳税，或者知道要纳税，但不知道要纳哪些税、多少税，而导致漏税行为。这主要发生在一些个体和私营经济里；（2 ）纳税人本身对税法比较通晓也希望自己成为一个合格的纳税人，但在那些偷漏税的纳税人没有受到应有惩罚情况下，发觉由于税收成本不同导致自己处于竞争不利的地位，为了摆脱这种不利的地位，这种纳税人也开始走上偷漏税的邪道上。福建省一些国有企业和集体企业开始纳税情况良好，随后也走上偷漏税道路就属这种情况；（3 ）纳税人想方设法利用税法漏洞和行贿税务官员进行偷漏税，以减轻税收负担。大部分有问题的三资企业和私营企业都属这种情况。这种偷漏税行为对该省税收征管水平和税务官员的思想素质是一种考验，且在处罚不严的情况下，具有普遍性的趋势。
第二，有的税务官员追求自身效用最大化而导致税收的流失。绝大多数税务官员均能秉公依法治税，但也不能否认他们当中有的存在着追求自身效用最大化的动机和行为，以权谋私因而不可避免地要导致税收流失。这具体表现在四个方面：（1）税收征管员和纳税人相勾结， 直接缓征、少征或不征纳税人应该缴纳的税款；（2 ）拥有享受税收优惠认定权的税务官员滥用税收优惠，给予纳税人享受不该享受的税收优惠；（3）地方税务部门在当地政府的压力下， 越权审批税收减免期限和给当地政府扶持的企业欠税，甚至在该类企业违反税法时给予免受处罚，导致税收流失；（4）下级税务部门搞“蓄水池”，隐瞒税收收入， 导致税收流失。同时，下级税务部门在轻松完成税收任务的情况下，也容易出现有的税务官员贪污受贿或故意缓征税收的现象，导致税收流失。
第三，对违反税法行为处罚不严是纳税人胆敢蔑视税法，进行偷漏税，导致税收流失的重要原因之一。从福州和厦门两市税收检查中的罚款情况看，对违纪纳税人的罚款金额占应补税额的比例福州市国税1995年是6.3%，1996年是6.92%；福州市地税1997年上半年是6.99%； 厦门市国税1995是9.74%；厦门地税1996年是8.47%，罚款占应补税额的比例都低于10%。这对纳税人的税收流失行为根本起不了威慑和制止的作用。而滞纳金占应补税款的比例则更低了， 福州市国税1996 年是1 .97%，福州市地税1997年上半年是1.6%，厦门市国税1996年是1.35%，厦门市地税1997年上半年是1.3%，都低于2%的水平，且远远低于同期银行的利息率。显然，低于10%的处罚力度和低于2 %的滞纳金使得纳税人违反税法时所面临的风险成本与收益不相对称，形成一种违纪有利可图的怪现象。因此，处罚不严、不重，根本制止不了税收的流失，反而促进了税收流失行为的发生。
第四，现行税收法律制度不完善，留下许多税法漏洞，给纳税人逃避税收行为提供了机会。现行税法不完善主要表现在3个方面：（1）税负不公致使税收流失。虽然内外资企业所得税名义税率都是33%，但由于对外资企业的普遍优惠，造成内外资企业实际税负差别较大。这一方面刺激内资企业逃避税收，另一方面实际税率的“双轨制”诱使内资企业搞假合资来寻租，以求得超额利润。（2 ）一些税种的税法还不完善，给税收征管带来很大的困难。如虚开、伪造和非法出售增值税专用发票，个人所得税的纳税所得确定困难，以及骗取出口退税等等，都是由于税法的不完善而导致税收的流失。（3 ）现行税法对税收的具体征管未作明确的规定，也给税收征管带来困难，导致税收流失。比如在涉外税收征管的过程中，税法对关联企业商业利润分劈、商标、商誉等作价处理未作明确规定，也未有强制要求关联企业提供境外会计师事务所出具验证报告的条款，这些都给反避税工作带来困难，容易导致税收的流失。
第五，税务官员业务水平不高，信息不灵，税收征管手段和技术相对落后，也是导致税收流失的一个重要原因。税务官员的业务水平高低直接关系到税收征管水平。从福州市国税稽查机构人员看，在360 名稽查人员中，专科学历以下的占41%，具有经济师和会计师技术职称的仅占11.1%；从厦门市地税稽查机构人员看，在41名稽查人员中，专科学历以下的人数少些，仅占29.3%，但具有经济师和会计师技术职称的没有一个，全部是助理经济师、会计师和经济员、会计员。显然，税务稽查人员的业务水平不高，难以进行高效的税务稽查。而税收征管手段和技术相对落后更是明显。虽然在税务系统中已开始推行计算机税收管理，但真正能为稽查提供查帐导向的为数不多，况且还未能与银行、海关和企业进行联网，大大制约着征管手段和技术的提高。信息不灵也是一个突出的原因。在福建省，既没有国际间正常的税收情报交换制度，也没有国内省内健全的税收情报网络，没有动态的价格信息，这使得我省的税收稽查特别是增值税和跨国税收稽查困难重重，税收流失不可避免。
第六，预算外资金和体制外收入等政府非预算收入急剧膨胀，对税基进行冲击和侵蚀，间接地导致了税收的流失。据统计，福建省预算外资金已从1980年的3.2亿上升到1996年的164.8亿，增长了51.5倍；占地方财政收入的比重已从1980年的20%，上升到1996年的116%， 比当年财政收入高出22.7亿。虽然各年预算外资金计算的口径有所变动，但数额巨大的预算外收入对税收收入的冲击则是不争的事实。还有一些单位和部门通过摊派、集资、收费等形式获得的体制外收入，它同预算外收入一样也将对税基进行侵蚀，导致税收流失。政府非预算收入的存在，不但造成“弱税强费”，导致税收流失，而且引起行政事业经费和基建投资的不足，反过来又加剧了税外收费的程度和规模，进一步导致税收流失。
第七，整个社会经济还未形成一种依法治税的环境，也是导致税收流失的一个重要原因。不但有许多职工在企业出现偷逃税收时未能大胆地进行举报和揭露，而且有一些领导在企业逃避税收而受到处罚时出面为企业说情。这些都给税务稽查带来困难和负面影响。
四、福建省税收流失的治理对策
税收的大量流失，已影响福建省税收聚财和调控两大功能的充分发挥，妨碍了该省社会经济进一步的持续、快速、健康发展。为此，急需我们在明确税收流失原因的基础上，采取有力的措施，对税收流失进行有效地治理。当前，我们认为可以采用的治理对策主要有：
第一，加大税收宣传力度，提高全民的税收意识，在全省范围内形成一种依法缴税、依法治税、违法必究的税收环境。当前税收的宣传工作可以围绕这几个方面展开：（1 ）是宣传树立市场经济条件下新型的税收观念，即宣传人民的生活和企业的生产经营活动离不开政府的服务，市场和政府是相互融合，相互不可替代的，而税收就是政府为企业和居民提供公共服务的经费来源，税收是“取之于民，用之于民”的；（2 ）是宣传税法知识，在社会上形成一种学习税法的学习气氛，以便做到知法、守法；在杂志、报纸、电视上设置专栏和节目，宣传税法知识；（3）是宣传和表彰那些依法交税的企业和个人， 树立“依法纳税光荣”的形象；相反，对那些违反税法的企业和个人给予揭露和曝光，树立“不依法纳税可耻”的形象；（4）是宣传税务官员“文明治税， 依法治税”的光辉形象，同时对那些贪污腐败的税务官员进行惩处并在税务系统内给予宣传和警告。我们在调查过程中，发现厦门市地税在《厦门日报》、公交车上进行全方位的税收宣传，起到了很好的效果，值得在全省推广。
第二，加大对违法、违纪者的处罚力度，严格按照现行的法律、法规进行处理，切实纠正以补代罚，以罚代刑的现象，维护税法刚性。在西方各国，政府无不对违反税法者进行重罚，以致达到倾家荡产和破产的地步。而福建省低于10%的罚款和低于2 %的滞纳金远远达不到对违反税法者起威慑的作用。又如，在《中华人民共和国税收征收管理法》的第五章《法律责任》中有七条要求对逃避的税款处以五倍以下的罚款，但在具体操作中真正处以应补税款1倍以上罚款的却不多， 这从福建省国税局稽查分局1996年汇编的增值税案例中的处罚情况就可以看出这一点。为此，我们建议对一切违法违纪者处以重罚，罚款的金额应不低于其偷漏税的金额，滞纳金占应补税款的比例应是同期市场利率的5 倍以上。唯有如此重罚，才能够大大提高纳税人逃避税收的风险成本，使纳税人逃避税收的风险高于收益，从利益上限制纳税人逃避税收的动机和行为。此外，对那些情节严重构成犯罪的违法者要移交司法机关依法追究刑事责任，运用法律武器维护税法刚性。
第三，改革和完善税收征管模式，改进税收征管手段和方法，提高税收征管水平和效率，防止税收流失。当前要着重做好以下六件事：（1）尽快建立和完善纳税申报、 代理和稽查相互分离而又相互制约的“三位一体”的征管体制，提高税收征管的效率，为防止以权谋私，打击贪污腐败现象和及时解决征纳双方之间的矛盾等问题提供可靠的保障；（2）加速建立计算机网络，通过税务部门与银行、海关、 企业等部门的计算机联网，加强信息交流，防止偷、漏税，降低税收征管成本，提高征税效率；同时，尽快建立全国性的国际商情网络与信息情报中心。通过该中心广泛收集国际经贸税收有关资料，收集和跟踪国际市场主要商品价格、成本、行业利润率、贷款利率以及费用收取标准等信息资料，为反避税工作提供信息和依据；（3）把日常税收稽查、 重点稽查和年度财税大检查相结合起来，加大稽查力度。在新的税收征管模式下税务稽查成为工作的重心。为此，必须加强日常的税收稽查，对申报和代理进行监督检查，以防止纳税人纳税申报不实，税务代理机构帮忙纳税人偷漏税的现象。同时，在某一阶级对某些专项和行业进行重点检查，堵塞管征漏洞，查处一批大要案。此外，为了使稽查工作不给纳税人带来不必要的纳税成本，建议推广福州市国税的ABC检查方法， 该方法将纳税人依法纳税情况的好坏程度分为A、B、C三级，A级为纳税情况一贯良好，实行二年一检；B级为纳税情况一般的，实行一年一检；C级为屡有问题的，实行日常不定期的检查；（4 ）建立和健全税务稽查工作中选样、稽查和定罚三个环节相互分离又相互制约的稽查制度，也即三个环节由不同部门掌握，且互不干涉的制度。这样可以使稽查官员的权力受到有效的制约，避免类似专管员管户制度下的弊病，防止贪污腐化现象；（5）提高税务官员的业务水平。税务稽查是一个业务性、 技术性很强的工作，要求税务官员要有较高水平的业务技术。随着社会经济的发展，纳税人逃避税收的手段越来越隐蔽，技术也越来越高，迫切要求税务官员提高征管技术和水平，才能有效地制止各种税收流失行为；（6）完善群众举报制度， 提高群众对违法行为进行举报和揭露的积极性。福州市国税稽查局的许多稽查案件中就有很大一部分是由群众（主要是企业内部人）举报而发现并进行稽查的。当然，这一方面要对举报人进行保密，另一方面应该对举报人给予一定的物质奖励。
第四，建议国家税务总局进一步完善现行税收法律制度，减少税法漏洞，尽量杜绝或减少税收的流失。（1 ）要尽快统一内外资企业所得税，为内外资企业提供一个公平竞争的环境，从根本上杜绝假合资企业导致税收流失现象；（2）要调整涉外税收优惠政策， 建议把外商投资企业和外国企业享受所得税减免优惠从“获利年度起”的规定改为“从投产年度起”。然后根据不同行业制定不同的“投产试营期”，对于国家鼓励的行业期限可长些，对国家限制的行业期限可短些。这样，可以有效防止外资企业钻我国法律政策的空子，搞“零利润”或始终不盈利，逃避纳税义务；（3）要进一步完善增值税法和个人所得税法， 加强增值税和个人所得税的征管；（4）要借鉴国际上反避税的通行做法， 总结国内反避税的实践经验，颁布单行的反避税条例，以对关联企业的界定、转让定价的确认，调整转让定价的方法，举证责任等予以具体明确。（5 ）要改革当前税收任务层层下达的分配制度和单一以完成税收任务为标准的考核制度，采取“GDP 税收负担率”作为分配税收任务的方法，建立一套严密科学的税收收入执行及税收收入工作考核的指标体系，防止税务官员贪污受贿和地方税务部门隐瞒收入的现象。
第五，统一政府财政，清理和整顿预算外收入和体制外收入，逐步将其属于体现政府职能的部分纳入预算管理，有条件的可变收费和基金为地方税，这样可防止政府非预算收入对税基的侵蚀，导致税收流失。对于那些各行政事业单位凭借手中之行政权力，但不是为了履行政府职能的，而是为了充实自己的小金库，以进行不正当消费和投资的那部分收费，应坚决给予取消，以免对税基进行侵蚀，导致税收流失。而对于那些确属政府为履行其职能所必需的收费，应争取省一级政府拥有地方税收立法权，将部分具有强制性、固定性、无偿性和长年征收的收费和基金转化为地方税。
第六，尽快建立和健全社会主义市场经济体制，营造一种依法交税、依法纳税、依法治税、违法必究的税收环境。同时，加快政府职能的转变和国有企业的改革，防止出现地方政府为扶持国有企业逃避税收行为说情的现象，把对国有企业的扶持放在帮助企业转变经营机制上，而不是在为企业逃避税收进行说情和承担责任上，以维护税法的刚性。
标签：税收论文; 税收征管论文; 国内宏观论文; 企业税务论文; 纳税人论文; 宏观经济论文; 税法论文; 税务师论文; 福建省府论文;