我国社会救助的财政问题与对策探析，本文主要内容关键词为：探析论文,对策论文,社会救助论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1003—145［2008］05—0046—06
一、社会救助制度的财政安排
社会救助作为国家和社会对公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，按照法定的程序提供款物接济和服务，以保障其生活得到基本保障的制度和政策，常被视为政府的当然责任或义务，无论是资金的筹集、使用还是监管，公共财政始终在社会救助领域居于不可替代的主导地位，是公共财政活动的基本领域。在实际工作中，我国初步形成了各项救助制度的财政性安排。
1、提供救助资金。社会救助制度的实施首先要有稳定的资金基础。由政府实施社会救助制度的单向性、无偿性所决定，在世界许多国家的财政总支出中，包含救助性制度安排的社会保障支出都占有相当的比重，政府财政一直是社会救助工作的财力基础，集中在相关的政府预算科目中体现。从我国社会救助资金来源看，中央财政、地方财政尤其是市县级财政是社会救助资金的来源主渠道，20世纪90年代以后，各级政府在社会救助制度中的财政投入总量逐年提高，为各项救助制度建设提供了重要的财力支撑。
2、财政分级负担。在我国多级政府宪政框架之下，确立了以公共财政制度为基础的社会救助制度分级负担的财政安排。一是中央财政和地方财政分担。如作为较早制度化的城市低保制度，条例规定所需资金由地方人民政府列入财政预算，从1999年开始，中央财政开始为地方提供资金补助，并重点向中西部经济欠发达地区和民族地区倾斜。目前从资金总量上看，中央财政已占较大份额。二是地方财政分级负担。参照中央与省级政府划分支出责任的做法，在已经建立社会救助制度体系框架的多数地方，也结合本地实际按照某种标准对救助制度所需财政资金在省、市、县、乡（镇）政府间划分。如有些地方出台的省级农村最低生活保障制度就规定，所需财政资金按照政府行政级次分担。
3、财政转移支付。由于中国分税制改革是在不触动地方既得利益的基础上主要对中央与省级财政关系架构作出的调整，收入划分不尽合理，财力向上集中明显，从而造成中央和省级财政收入相对份额提高，县乡财政普遍困难，地区间的政府财力均衡化程度较低。因此，中央财政和省级财政在实现辖区公共服务均等化的过程中负有重要责任。反映到社会救助制度的财政体制安排上，从中央、省、市三级形成了一种梯次转移支付的工作架构，集中体现为，中央财政要向省级财政转移部分财力，省级财政要向市县级转移部分财力以弥补财政支付能力不足地方实施相关社会救助制度的需要。
二、当前社会救助体系中的公共财政问题分析
（一）社会救助体系中的公共财政责任问题
从需求与供给的动态均衡分析来看，我国政府公共财政在扩展和深化财政职责，不断满足社会救助性公共产品的需求上，还存在以下问题：
1、公共财政对社会救助的保障范围有待进一步拓展。中国作为人口众多的发展中国家，在经济社会不断发展的同时，至今尚未彻底摆脱贫困的困扰，中国的分配制度、经济制度转型、农村人口的城市化等阶段性因素在一定程度上也带来了大量的贫困人口。这些贫困人口尚未全部纳入各项救助制度框架，还有相当部分困难群众处于政府救助范围之外，处在制度性救助的边缘。最重要的是，社会救助资源在全国范围内配置失衡的状况没有根本改变，公共财政的阳光还没有普照到农村的贫困人口身上，农村普遍缺乏制度化、稳定化的社会救助。此外，从需求内容看，社会救助制度是应当包括基本生活在内，涵盖救助对象的医疗、教育、住房、司法、心理等诸多方面的综合性救助体系。目前，政府对这张网络的建设还处在初级阶段，在城乡间、区域间的发展还很不平衡，政出多门、衔接不畅、救助不足的问题较为突出。尽管制约社会救助制度发展的因素是多元的，但最根本的是政府预算安排的资金相对不足，财政支出结构的公共性不够。
2、公共财政对社会救助的资金保障不平衡。由于公共财政安排的财政资金相对不足，各项社会救助的标准各地差别较大，不同救助项目上财政资金保障的程度也有所不同。从现行的社会救助标准来看，各地确立的救助标准差别较大，总体情况是东部经济发达省份标准较高，西部经济欠发达省份较低；城市救助标准高于农村救助标准；在一省（区、市）内部标准也各不相同。以城市低保制度为例，2006年11月，全国平均月保障标准为175.35元，此标准以上的有：青海、重庆、山东、西藏、广东、江苏、浙江、天津、北京、上海，上海标准最高为320元。其他省份均低于平均水平，黑龙江省最低为123元。最高与最低两省的救助标准相差197元。救助标准的差距要明显超出因为经济发展水平、基本生活之间的地域性差距。类似的差距也存在于政府安排的其他社会救助上，虽然资金来源主要是财政渠道，但缺乏预算规定，临时性、随机性还很普遍。此外，在城乡之间，已建立农村低保制度的地区，普遍存在城市低保标准高于农村低保标准，救助标准之间的差距与城乡经济发展水平、居民生活成本的差距不相匹配。
（二）社会救助体系中的公共财政投入问题
第一，与城乡居民的基本生活水平相比，社会救助标准与维持救助对象的基本生活需要还有很大差距。国家统计局采用科学的方法建立了衡量城乡贫困水平的基本指标，即贫困线。从低保标准看，政府的救助标准往往低于实际贫困线，政府在农村的救助标准更是处于农村贫困线以下。进入1990年代以来，按照人均年收入668元的贫困线标准，中国农村有2600万人属于绝对贫困人口，还有将近5000万刚刚脱贫的低收入人口，而按照世界银行的测算，中国城乡贫困人口总量则在2亿人左右。但是，同期城市低保制度的平均救助标准一直在150元左右，表3显示的主要社会救济平均标准尽管与国家划定的月贫困标准相差不大，有些甚至还有超出，但是剔除了经济发达地区的较高标准对全国水平的边际贡献，以及综合考虑实际生活成本的变化情况，实际的救助标准还明显达不到贫困线标准，与城乡居民的人均可支配收入和人均纯收入的差距则更大。由于贫困对象的实际补差数额一般要低于政府救助的标准线，已获救助困难人群仍然处在生活困境之中。
第二，与政府在社会保障领域的投入相比，社会救助所占的公共财政资金比重较低。社会救助制度处在社会保障体系的底端，以保障绝对困难群众基本生活需要为制度目标。中国社会客观贫困状况决定了当前及今后中国的社会保障制度应该倾向于保障最低生活层次的制度建设，应优先在满足救助城乡贫困对象基本生活的需要。但是，长期以来，中国社会保障制度建设的一个突出问题是，尽管政府加大了在社会保障领域内的投入，而在社会救助层面，政府的财政投入与社会救助制度所承担的制度目标仍不匹配。有关数据表明，从1998年到2005年，我国财政对社会保障的投入逐年增加，财政社会保障经费年支出由598亿元增长到3600亿元左右，年均增长29.4％；社会保障支出占财政总支出的比重也从5.5％增长到11％。而同期社会救助方面如表1所示，尽管总量不断增加，但在财政支出中的比例还没有得到同步提高，尤其是在社会保障经费中所占的比重偏低。总体上看，现阶段中国社会保障制度应定位于保基本、救助型、广覆盖，应优先确保社会救助制度所需资金，但目前的投入明显与中国社会保障制度建设的重点不相符合。中国社会救助在政府整体社会保障事业中还处于资金份额相对较低的水平，这限制了社会救助发挥对最低生活的制度兜底效应。
第三，公共财政对社会救助的资金投入与经济总量和政府财力之间缺乏稳定的内在增长关联。经济意义上的特殊社会成员的“贫困”是处于任何经济发展阶段的国家所遇到的普遍性社会问题，但不同的经济发展阶段，对“贫困”进行衡量和界定则具有不同的标准，居民基本生活的需求也会随经济的总体发展而不断提高。一般来说，以解决绝对贫困、维持基本生活为制度目标的社会救助制度应建立起随经济发展和政府可支配财力的增长而自然提高的救助标准，以确保救助对象生活适时得到保障。我国政府对社会救助的资金投入，尽管总体上处在高于GDP和政府财政支出增长率的位置运行，但在总量格局中所占的比重不高，只占GDP总量的0.2％—0.5％，占全部财政支出的1％—2％左右的水平，而从实际救助人口来看，目前纳入社会救助制度的民政对象达6950万人，其中城市低保对象2270万人、农村低保对象3451万人，农村五保对象525.7万人，救助孤儿57.4万人，还有其他农村特困救助对象107万人，整个救助规模占到我国总人口的5％，总量超过0.5亿人。这些贫困群体的生活应当与国民经济总量和财力规模同向增长，但中国随国民经济和政府财力增长而增长的财政投入机制尚未完全形成，政府财政对社会救助的投入与总量指标的关联性不明显。
（三）社会救助体系中的公共财政体制问题
第一，政府间社会救助的财政负担划分不够规范。我国目前的社会救助项目较多，尽管总体上都是以公共财政作为财力主渠道，但是具体到每一个救助项目，不同级次的政府所承担的支出份额差别很大，总体上政府间社会救助的财政负担划分的规范化程度较低。在有中央、地方以及地方间财政分级负担的救助项目上，由于中央和地方以及地方各级政府财政间规范化的财政分担原则、测算方法、分担比例没有数量化的制度蓝本，社会救助支出划分更多是不同级次政府之间的博弈，而通过谈判所确立起来的财政分担关系，由于缺乏科学和法定的比例设定，相关责任主体的支出稳定性不强，主要是来自下一级财政的支出压力诉求迫使上级财政不断调适转移支付的份额，而接受转移支付的一级财政又往往会以此来缩减本级支出。因此，从总体上看，各级财政责任的具体划分缺乏一套科学的测算标准和富有操作性的政策规定，处在原则界定之下的“幕后交易”，其法定化、规范化程度亟待提高。
第二，社会救助的财政转移支付不够规范。财政转移支付是分税制国家用于均衡地方公共财政支出能力的常用财政工具。在社会救助领域，当部分财力困难的地区难以提供财力支持时，中央政府和上一级地方政府要适当给予资助性专款。从我国社会救助的实践看，在分级分税财政体制下，主要在中央、省、市之间建立并实行了梯次转移支付制度。近些年，就总量而言，财政转移支付的力度比较大，对弥补有些地方的救助资金缺口起到了重要作用，但实践中也存在一些问题。一是转移支付缺乏一套严格和规范的制度设计和执行标准。一般而言，政府间财政转移支付（纵向）的存在主要是基于不同层级政府出现的财力与事责的非对称性，需要综合测算转移支付接受方的财政收入能力和财政支出需要，按照“因素法”进行科学测算。目前，在社会救助领域，从中央到地方还普遍缺乏一套规范化的转移支付制度设计和执行标准。其一，中央财政的转移支付不全面、结构不合理，特别是在农村社会救助制度项目上，中央财政没有作出合理和适量的财力转移，农村需要更大的中央财力补助。其二，现行的转移支付办法比较粗放，过度重视区域性经济发展不平衡，偏重对中西部地区的财力转移，在全国范围内，中央财政还没有综合财政收入水平和标准支出情况建立起以“因素法”为原则的财政转移支付的制度安排。在省级财政层次，尽管有些省份已开始探索按照公式法、因素法，选择“低保对象人数”、“财政补差水平”和“财政承受能力”等指标综合测算低保资金财政转移支付分配基数和权重，但规范化的做法还不具有普遍性。二是转移支付的流程环节较多，资金衔接不够通畅。就城市低保的转移支付来看，实际工作中形成了中央财政补助省级财政，省级财政在得到中央补助之后配套部分资金再补助地市财政，最后市级财政向县（区）财政转移支付的三环节流程链。由于各级政府在预算报送同级人大批准问题上，存在时间上的不一致，加之资金拨付环节较多，来自上级财政的低保补助资金拨付与实际资金发放不能同步进行，普遍地造成地方财政疲于调度和垫付，尤其是在财政较为困难地区，因财政资金调度不及或等待上级转移支付的资金到位，出现救济资金不能按时发放、足额发放的现象时有发生。
三、财政视角下社会救助制度的完善思路
（一）进一步深化我国财政支出改革，加大公共财政对社会救助制度的投入规模
在投入方面，应该按照为各项社会救助制度高效能运行提供财力保障的原则，明确各级政府的投入责任，使财政对社会救助的公共投入总量随经济发展、政府财政收支的增长和社会救助标准的提高而同步增长。
1、进一步推进政府公共财政支出改革。改革和优化政府财政的支出范围和结构是公共服务型政府正确处理经济市场化与财政公共化关系、有效发挥财政职能的重要内容。由于计划经济体制的惯性延续，在经济市场化程度日益提高、市场机制逐渐主导生产领域资源配置的情况下，我国政府财政的公共化程度不够充分，各级财政支出在不同程度上受到经济增长单一指标的影响，财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出，对财政“越位”和“缺位”的调整和改革任务还很艰巨。由于一定时期的财政资金总量是既定的，财政的市场性“越位”必然带来财政的公共性“缺位”。加大社会救助的政府财政投入，政府必须要切实推进财政公共支出改革，就是要按照政府与市场的合理分工，坚持有进有退的原则，将生产性投入所占用的财政资金合理转向社会公共需要领域，突出财政在社会保障等方面的投入增长快于财政收入的增长速度，提高财政支出的公共性。同时，压缩财政用于行政管理经费规模，提高社会救助支出比重和用于公益性、公共性项目的资金投入份额。
2、为总量测算和结构优化探索科学的手段。总量测算是基于被救助对象数量与救助标准等因素对所需财政资金规模进行的计算，结构优化是合理分配社会救助资金于不同救助制度的系统方案。只有把这两项基础性工作做好，才能为社会救助纳入财政预算日程提供决策性依据。首先，总量测算方面，应以全面解决困难群体吃、穿、住、医、学等基本生活困难为目标，按照不同的困难群体、救助需求，制订科学合理的救助标准，将符合标准的救助对象全部纳入救助制度保障网络，并实现救助对象的动态化管理，切实做到应保尽保。救助标准的确定应确保与物价指数、居民生活成本变化相一致，综合考虑救助对象差异性、改革因素对贫困的影响，降低财政承受能力在制定救助标准上的权重。通过制订科学的标准确定合理的救助规模，进而对政府财政预算作出精确的数据测算。在优化结构方面，应尽快研究公共财政加大对农村社会救助制度的投入力度，合理配置用于不同社会救助制度上的财政资金规模，逐步扭转片面注重生活性救助，弱化发展性救助的误区，变单一救助为复合式救助。
（二）合理划分不同级次政府事权范围，形成各级政府合理的财政分担机制
1、中央与地方事权的框架性划分。从对政府事权和财权支出范围划分的国际比较看，许多发达国家如德国、美国、加拿大等通过长期的改革与实践，不但已经成功地实施了各级政府间的事权划分，且大多以法律法规的形式加以规范。特别是对各级政府间可能出现的事权与支出范围交叉、错位等问题，更是法律规范的重点。一些发展中国家，如印度、阿根廷、巴西等国家也是如此。这为我国提供了很好的借鉴。中国是一个发展中国家，在构建公共财政体制框架中，中央与地方的事权划分应结合中国单一制国家结构的国情和特点来进行，并逐步实现规范化和法治化。据此，一是应从有利于建立中央对地方有效调控的角度出发，尽可能调动地方发展经济、提供公共服务的积极性；二是依据公共需要与公共产品的层次性理论分别界定各级政府的事权。根据上述原则，建立一个有权威的、能对社会发展进程实施有效领导的中央政府，应该把属于全国性和跨省级行政区域的事务，划归由中央政府的事权范围，把属于本行政区域的地方性事务，交由地方管理。对于各级政府的共有事权，尤其是社会救助领域内的共有事权，应按照项目分级管理和费用分级负担的原则进行合理划分。在相应的支出责任上，必须明确划分中央财政的固有支出与地方政府的固有支出；必须依法确定中央与地方政府间共同事务的费用分摊的计算方法、原则和比例。长远来看，我国社会救助领域的事权划分如表5。在表5列示的事权架构下，中央政府要切实承担全国范围内社会救助有关标准、制度框架、法律规范等的制订责任，并承担按照最低标准在全国范围内均衡化财政能力的职责。地方政府则在中央政府的法律框架下制定地方性法规，具体负责本辖区内的社会救助职责。
2、逐步实现中央与地方权责的法治化。科学划分救助事权，应该从宪法上明确中央与地方事务的管理范围和相应的权限。要按照“加快建设服务政府、责任政府、法治政府”的要求，逐步使中央与地方职责权限由宪法或法律明确规定，并受宪法和法律保障。首先，要明确宪法和法律的有关规定。由于目前我国中央与地方事权划分缺乏宪法的明确规定，中央与地方对社会救助职责的划分与调整，缺乏宪法约束和严格、具体的宪法依据。因此，应适时修改宪法，明确各类地方政权组织，包括一般地方国家机关、民族自治地方的自治机关和特别行政区对地方事务包括社会救助事务的管理范围和相应的职权和职责。其次，加强中央与地方关系的法律调整。总体上看，中央与地方关系调整的方式带有较浓厚的人治色彩，特别是中央与地方财权、财力的调整，往往缺乏严格的法律程序。总结各国经验和教训，中央与地方事权和财权、财力能否正确划定，对于任何体制国家来说都是一个至关重要的问题。因此，制定《中央与地方权责原则规定》，将中央与地方的社会救助权责纳入其中，以法律的形式正确处理中央与地方关系，使中央与地方各自按照法定的权力履行法定的责任并实现相互监督，不妨作为国家理顺政府间权责关系的一个思路加以考虑。再次，抓紧研究制定中央与地方在社会救助领域的分工和职责的法律规定，并调整和规范中央与地方收支关系，制定《财政转移支付法》，以依法推行健全的与事权相匹配的财税体制。应当指出，合理划分和依法规范中央与地方政府职能权限，最终要以政治体制改革为远景目标。为了维护法制统一、保障宪法实施和健全民主制度，应通过完善宪法、法律，建立更加完善的违宪审查机制，依法建立科学合理的地方利益表达与平衡机制，扩大公民直接参政和地方对中央立法、重大决策的参与。
3、优化财政分担机制设计，使地方政府实施社会救助有充足的财力。逐渐淡化人为因素在确定救助资金各级财政比例分担的权重，加重对影响财政支出的客观因素的权重。近期内可从三方面着手：一是中央政府尽快制订全国社会救助体系框架内的各项具体制度的最低救助标准。这是中央财政有效实施对省级财政转移支付并形成合理的财政分担机制的前提。具体标准的设定可以根据经济和财政指标将全国划分为几个片区，分别制定相应的救助标准，并使其具有可操作性。对于财政负担能力低的省份通过规范的转移支付熨平不同区域间基本救助服务的财力差距。二是完善省以下政府财政的分担机制。参照中央与省级政府的财政分担办法，省级政府在中央划定的救助标准下，根据市县具体经济总量、财政收支以及救助规模等指标，合理确定本省范围的救助标准，并形成合理的省以下财政分担机制。三是建立政府间救助责任问责制。应尽快将救助责任财政分级负担的落实情况纳入衡量政府公共服务水平考核的指标范围，加强上级对下级审计和监察力度以及下级对上级的监督和反映工作。
（三）规范政府间财政转移支付制度，壮大社会救助资金实力
1、应逐步建立以因素法确定的财政转移支付办法。现行的转移支付办法留有部分旧体制的利益格局，对地区均等化的作用发挥不够。计算办法和因素选取也不够科学和规范，一些应该考虑的因素没有考虑。从社会救助实践看，可以将收入法和支出法相结合进行完善。就是在确定转移支付数额时，收入上要通盘考虑该地国内生产总值、财政收入的总量指标和人均指标；在确定支出时，综合估量救助对象规模、救助内容、救助标准等因素，准确测算救助资金数量，合理确定政府间转移支付的决策依据、决策程序。同时，所选择因素应该是下一级政府无法直接控制的客观变量，减少和避免地方政府的扭曲行为、对数据的操纵以及各级政府间的讨价还价。需特别指出的是，做好这项工作必须要做好基础统计数据的普查工作。没有完整可靠的数据，社会救助的转移支付就难以做到科学合理。
2、转移支付模式的创新。财政转移支付模式有纵向模式、横向模式和纵横结合模式，我国现行的是纵向模式。在纵向转移支付上，应从基层政府是目前中国财力最为困难的政府的现实出发，建议中央财政可以考虑越过省一级，直接安排面向社会救助实施终端的县区一级政府的转移支付，进一步缩短转移支付环节，提高转移支付效率。同时，还应该探索横向转移支付作为辅助的转移支付模式。现实中，东部经济发达地区对西部开展的对口支援，可以视为横向的转移支付。由于社会救助制度中的有些救助项目（如流浪乞讨救助）具有一定的省际外溢性，因此，在坚持纵向转移支付为主的同时，还应该探索地区之间的横向转移支付作为辅助模式。
（四）加强对政府救助资金的预算管理
预算制度是现代公共财政加强支出管理的常用手段，是公共财政的重要方面。在政府的现行预算支出科目中，按类别划分，社会救助属于“抚恤和社会福利救济费”大类的内容，该大类下设5个款级科目：抚恤事业费、离退休人员经费、社会救济福利费、救灾支出和其他支出。这种列示方法逻辑关系较为混乱，各项目之间既交叉又重复，而且与现行社会保障内容不一致。从加强预算管理的角度看，应该实现社会保障科目的合理归并，在社会救助层次上，应该形成主要包括最低生活保障、城镇社会救济、农村社会救济、自然灾害救助、残疾人事业费等在内的款级预算科目。同时还要按照救助人口规模、工作条件等情况，合理安排社会救助行政管理费科目，解决社会救助经办机构工作经费不足的难题。此外，还应加强和规范财政对社会救助福利彩票公益金的管理。
收稿日期：2008－03－29
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