我国自然旅游资源产权制度的建构——兼谈对湘西州的启示，本文主要内容关键词为：湘西论文,旅游资源论文,产权制度论文,启示论文,自然论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自然旅游资源又称为舒适性自然资源，指为人们提供旅游服务的森林、河流、湖泊、草原等自然生态系统[1]。这种自然生态系统既形成水光山色、江河湖泊、阳光海滩、奇石异洞、流泉飞瀑等自然景观，又形成旅游气候、生物资源等自然环境，依照自然规律天然形成，可供人类旅游休闲享用，具有极高的经济价值、美学价值和生态价值。尽管过去20多年来我国旅游业发展成绩斐然，但一味地追求经济效益而忽视旅游业的文化、社会和环境功能，带来了生态破坏、环境污染、自然景观与文物古迹破坏等诸多问题。本文认为，这些问题是源于当前我国自然旅游资源产权制度存在诸多缺陷，因此对自然旅游资源产权制度的研究具有重要的理论意义和实践价值。
1 选择合理的自然旅游资源产权模式
1.1 政府治理模式
所谓政府治理模式，即指国家拥有自然旅游资源的所有权，由国务院即中央政府代为行使，地方政府拥有管理权和经营权，即行政主导型的旅游战略治理模式。实践中，一般有政府直接经营与管理模式、政府委托下属事业单位经营与管理模式和政企混合模式3种模式[2]。
这种产权模式的主要内容是：全部旅游资源归国家所有，禁止进行市场交易；政府以自然旅游资源所有者的代理人身份代表国家行使所有权，成为自然旅游资源唯一的供给者和分配者；政府代表国家对自然旅游资源行使经营权和管理权，开发、经营和利用自然旅游资源而带来的收益纳入政府财政，自然旅游资源的保护、经营、管理和开发全部经费由政府承担。可见，这种产权模式下的政府集自然旅游资源的占有权、支配权、经营权、使用权、收益权于一身。此种模式最大的缺点是：由于政府是自然旅游资源产权的初始界定者，几乎垄断了所有的自然旅游资源。此种垄断导致自然旅游资源配置极不合理，严重阻碍自然旅游资源利用效率的提高。同时，由于全民所有制下的所有者主体缺位，导致作为所有者的代理人——政府缺少开发、利用和保护自然旅游资源的内在激励，自然旅游资源开发和经营中的无序、低效甚至破坏现象严重。
1.2 企业治理模式
所谓企业治理模式，即指国家拥有自然旅游资源的所有权由国务院代为行使，地方政府拥有管理权，由企业通过竞拍等方式获得特许经营权或以租借等方式而实际享有自然旅游资源经营权的治理模式。
此种治理模式的优点是实现了所有权、管理权和经营权的“三权分立”，改变了地方政府事实上的“独裁”治理模式，避免了权力寻租与腐败，在引入私有资本的同时也引进了先进的旅游产业经营和管理理念与模式，最大化地提升了该产业的经济效益，为整个自然旅游资源的规模化、产业化和国际化奠定了坚实的基础。但此种产权模式最大的缺点是：如果政府管理权失灵，将很难实现对整个自然旅游资源的有效利用。如黄山股份有限公司过分追求经济效益而导致“游客过载”；张家界为追求利益最大化而违反旅游资源开发战略规划，违规建设“百龙电梯”，以及在“景区内建设酒店”的行为等。这对自然旅游资源造成了巨大影响，有的甚至是永久性的破坏[3]，降低了自然旅游资源的整体价值。因此，在放开经营权时政府务必强化管理权的行使，只有使自然旅游资源得到保护，才能更好地开发和利用自然旅游资源。
1.3 社区居民自主治理模式
所谓社区居民自主治理模式，即指国家或社区集体拥有山林、河流等自然旅游资源的所有权，社区居民(村民)拥有土地承包经营权等用益物权和房屋等建筑物的所有权，社区居民自主管理，自主经营，自负盈亏，地方政府进行政策扶持与指导，并与旅行社等企业进行一定合作的旅游治理模式。
以安徽宏村为例，其旅游开发与管理经历了政府开发阶段(1985-1995年)、村办旅游阶段(1996年)、外来公司经营阶段(1997年到现在)3个阶段。尽管当地的旅游业发展成就显著，县乡两级政府和旅游企业受益颇丰，但当地居民获益较少。由于游客过载导致宏村的自然旅游资源受到了严重破坏，村民与政府、企业与游客纠纷不断，对抗严重[4]。此种产权模式的最大优点是可激发当地居民对自然旅游资源的保护热情，降低政府的管理与保护的行政成本；其缺点是无法获得足够的资金支持，缺乏经营管理理念与人才，无法做大做强。
1.4 “政府+企业+社区居民”综合治理模式
所谓“政府+企业+社区居民”综合治理模式，即指以企业治理模式为基础，在明晰产权的同时强化企业的自主经营权和政府的管理权，明确政府宏观调控的地位，强调其在战略指导与监督方面的作用。旅游区内的居民(村民)以其集体所拥有的河流、湖泊和山林等自然资源的所有权或居民(村民)的土地承包经营权等用益物权、房屋等不动产所有权作为出资，成为公司(企业)的股东，既可参与自然旅游资源的利益分配，又可参与企业发展的决策，同时又能对企业的运营进行监督，确保对自然旅游资源的合理开发利用。该模式还具有另外两种优势：①协调立法冲突。《风景名胜区管理条例》规定一切自然旅游资源均为国家所有，而《宪法》和《物权法》规定了部分自然资源为村民集体所有，因此导致立法上的冲突，其原因是产权混乱导致的利益冲突，由此产生的不利后果显而易见。而“政府+企业+社区居民”综合治理模式无疑实现了资源与利益的共享，有利于对自然旅游资源的充分开发利用，促进旅游产业的良性发展。②减少纠纷，促进社会和谐。从相反方向认识，采取行政征收的方式将集体土地转化为国有土地，即将社区居民(村民)排除在治理模式之外，造成“失地农民现象”，不但使当地居民没有享受到自然旅游资源开发带来的经济效益，还使他们丧失了经济来源，埋下了社会不稳定的“种子”，违背了建设和谐社会的宗旨。采取“政府+企业+社区居民”综合治理模式，不但促进了社会的和谐，还节约了用于征收等的资金和其他社会经济的成本，可谓一举多得。
2 健全有效的自然旅游资源产权交易制度
2.1 产权交易市场
产权交易市场的功能：一个规范的自然旅游资源产权的交易市场最基本的功能有：①对交易客体即自然旅游资源进行有效、全面、公平和公正的评价，充分体现其应有的价值；②对进入市场的交易主体进行有效的资格审查和客观评价。对产权的出让主体(政府)而言，对产权的出让程度与范围、对法规与政策的制定情况，以及对各级政府和各资源管理部门的协调能力等都能通过产权市场进行有效评估。同时，产权的受让主体(企业)对自然旅游资源的保护与开发和经营能力也能通过产权市场进行恰当评估。反之，如果没有一个规范的自然旅游资源产权交易市场，必然导致自然旅游资源的交易信息不对称、评估机制失调、价值失衡、权力寻租与腐败等不良后果。
产权交易市场模式的选择：当前中国的产权交易市场有4类模式：①以上海为代表的会员制封闭型模式；②以四川、天津为代表的会员制开放型模式；③以武汉、深圳为代表的公司制模式；④以厦门“产权转让馆”为代表的临时性开放型模式。公司制开放型模式和会员制封闭型模式为国际通行的产权交易模式，也是中国产权市场发展的标准范式。仅就自然旅游资源产权交易的目的和价值取向，宜采取会员制的封闭模式，以避免场外交易。这充分体现了产权交易的市场性即交易价格、范围和地点等均取决于产权市场(如产权交易所)。同时，也体现了建立在以产权交易所为媒介与平台的自然旅游资源产权的交易市场，可有效地防止市场失灵与政府失灵，充分发挥市场的高效配置功能和政府的宏观调控职能。
产权交易市场的形态：通常认为，产权交易市场有公司形态(企业法人)和会员制形态(事业法人)[5]两种。与其他种类的产权市场不同，自然旅游资源产权进入产权交易市场有其特殊性，将其分为出让市场(“公权”市场)和流转市场(“私权”市场)两种市场形态。在出让市场，企业如何在一个有形的市场里(产权交易所)从政府手中获得自然旅游资源经营权，而在流转市场，获得自然旅游资源经营权的企业如何将其进行流转，以实现自然旅游资源的最优配置。但目前出让市场(“公权”市场)仍处于“公共所有+政府管制”的计划供给模式，以产权交易所为平台的交易市场仍不是主流；对流转市场(“私权”市场)，由于“私权”流转受制于有限的范围内，企业间的自然旅游资源产权流转仍不普遍。因此，在出让市场，政府可根据自身宏观调控的需要采取承包、租赁、拍卖或股份合作等多元方式供给自然旅游资源经营权；在流转市场，政府在保障自然旅游资源社会、生态、经济多重目标协调的前提下，可允许自然旅游资源经营权自由流通，以促进自然旅游资源优化配置。
2.2 产权交易方式
主要有：①转让。协议转让即在交易主体单一、明确时适用，自然旅游资源产权交易双方直接就交易价格与交易内容进行协商与洽谈，当存在多个受让主体时则适用竞拍转让。比较而言，竞拍转让可最大限度地激发价格机制。竞拍转让成为较普遍的产权交易形式，但以产权交易所为平台的产权交易市场的交易仍不是主流。②出租。出租是指把自然旅游资源以其物化载体——土地的使用权出租给企业，一般分为整体出租和部分出租。整体出租即在政府统一规划下，企业拥有较长年限的垄断性租赁权，包含先期的开发建设和后期的经营活动，此时企业不仅获得了经营权，还获得了部分管理权，这也是建设部多次明令禁止的主要原因；而部分出租则是指把数个旅游设施的营运权出租给多数主体。③赠与和继承。赠与是指企业无偿获得自然旅游资源产权，一般是当地政府无力开发以及吸引企业时采用，至今已被明令禁止。但是将获得产权的企业股权(份)赠与社区居民，实现“政府+企业+社区居民”综合产权治理模式确是不错的选择。继承主要指对拥有自然旅游资源产权企业的股权(份)的继承。
3 建立完备的自然旅游资源产权保障制度
3.1 产权主体的明确
主要有：①国家(国有所有权主体)。我国国家所有的自然旅游资源产权仍停留在简单的法律规定和单一的抽象强调与理解之上，“所有者缺乏明确的人格化，造成产权关系不明确，由此导致国家产权的虚置”[6]。经常是地方政府作为管理部门，事实上决定了产权交易等法律行为。因此，很多学者认为应采取“美国国家公园”即中央垂直的调控模式与管理体系，由内政部下设国家公园管理局，其下设3个平行机构即国际事务部、业务分管处和地方公园管理局[7]。总之，国家的立法活动和政策制定必须以保护自然旅游资源为前提，以充分合理开发利用为首要目标。②社区(村)集体(集体所有权主体)。社区(村)集体以其对自然(旅游)资源的所有权和居民(村民)的土地承包经营权等，用益物权参与到自然旅游资源的治理模式中，即“政府+企业+社区居民”综合治理模式，其法理、法律依据和重大的社会价值不再赘述。社区及其居民有获得自然旅游资源产权收益和一定的监督权利。③政府(管理权主体)。由于自然旅游资源的行政区划原因，大多数重要的规划、风景名胜区的监督管理、经营权转让均由地方政府统筹操作，一般自然旅游资源管理工作由政府所设置的景区管理部门负责。景区管理部门对景区内自然旅游资源行使统一规划和管理，体现在对资源、市场和环境的管理，并审批各项旅游开发经营项目；对企业的经营行为和项目实施情况进行监督，确保景区内自然旅游资源得到合理的开发利用。④企业(经营权主体)。企业通过对自然旅游资源产权与资本的结合，形成自然旅游资源产品，并通过产品的销售实现经济效益，同时促进生态环境效益和社会效益的增长。企业的经营权体现为以经营决策权为主，包含项目选择权、项目收益权和门票调整的请求权等。
3.2 产权内容的确定
自然旅游资源所有权主要强调主体对客体的控制，即权利的归属，是主体之于客体的关系，是产权的静态表现，一般理解为占有、使用、收益和处分，单一或多个权利主体依据所有权获得收益。自然旅游资源管理权是所有权所派生出的产权，是主体之于客体的关系，是产权的动态表现，属非营利的权力性质。此种权力以保护自然旅游资源为首要内容，其次才是自然旅游资源的有效利用与收益。权力内容为对景区的日常行政管理，以及对经营权主体对自然旅游资源的利用方式、方法的管理与监督等。自然旅游资源经营权主要强调对自然旅游资源的有效利用，是权利主体对自然旅游资源的行为权利，是主体之于客体的关系，也是产权的动态表现，经营权主体在产权交易所通过产权交易获得产权即经营权，其权利内容为自主、自由经营自然旅游资源产权而获得收益。
3.3 有效的产权契约
产权契约可有效约束产权交易关系，每一种产权交易关系都对应一个产权契约，产权交易关系越复杂，产权契约的形式与结构就越复杂，因此需要产权契约的规范与保障[8]。对自然旅游资源产权而言，权益的明晰、权利内容的明确、主体的确定，在缺少法律规范时都要有产权契约来实现。一般认为，产权的转让程度越低，交易频率越高以及交易手续越复杂则产权契约越复杂，因此产权契约规范交易的使命就越重要。
自然旅游资源产权的转让仅仅是完全的或部分的经营权，产权的转让程度较低，因此要对所有权、管理权和经营权的内容和范围进行规范与界定，多个权利主体间的利益分配和权利义务的配置均需要详细、审慎规定。自然旅游资源产权交易频率极低，但履约期限却较长，一般为30-50年，这就决定了不同于其他产权交易的特点，即初始契约要为未来契约的修改留有余地以及就修改本身进行制度性规范。交易手续的复杂表现在出让方要沟通协调中央与地方政府和各级主管部门的意见，特别是建设部与地方政府如就“景区整体租赁”或“经营权出让”的立法，这表现在先期接洽的规范、违约的补偿、纠纷的解决、救济机制的制定等。
4 湘西州自然旅游资源产权制度的改革与完善
4.1 合理选择产权模式
湘西土家族苗族自治州(简称“湘西州”)成立于1958年，辖吉首、凤凰、古丈、沪溪、花垣、保靖、永顺、龙山等1市7县，总面积15462
。湘西州地处边陲，坐拥浩瀚丰富的自然旅游资源，境内住有众多的少数民族居民(原住民)，具有悠久的历史文化传统即广博的人文旅游资源，但经济基础较薄弱，大部分居民空有“金山银水”却仍然贫困[9]。随着近年来旅游产业的发展，当地经济水平迅猛提高，但自然旅游资源的开发与经营却问题重重，首当其冲的是自然旅游资源产权制度的建构缺失。近年来自然旅游资源产权的治理模式一直杂糅着政府治理模式和企业治理模式，虽然这两种模式在相当长的时期内取得了显著的成效，但若要产业化、国际化、抢占旅游产业的制高点，使湘西州的自然旅游资源得到合理开发与利用，极大发挥地区资源禀赋的优势[10]，“政府+企业+社区居民”的综合产权治理模式无疑是最佳的选择。
4.2 建立健全产权交易制度
2010年12月6日，湖南省联合产权交易所挂牌成立了以湖南省产权交易所为主，整合全省13个市州的产权交易机构，集物权、债权、股权、自然资源产权、知识产权等交易服务为一体的专业化产权交易市场。目前虽然没有进行自然旅游资源产权交易的案例，但将湘西州的自然旅游资源产权置于湖南省联合产权交易所进行交易的条件与时机是成熟的。
4.3 完善产权保障体系
在“政府+企业+社区居民”综合治理模式之下，对湘西州境内的国家级自然旅游资源产权由中央政府代表国家享有所有权，对不同保护区、景区或地质公园等由建设部、湖南省政府会同其他资源管理部门通过协商组成自然旅游资源管理局，统一行使管理权，鼓励其独立自主行使经营权，社区居民以其用益物权获得出租或转让费用，或作为股权参与经营，获得利益分红。同时，企业雇佣社区居民既节约成本又可实现较好的社会效益。对省级及其以下的自然旅游资源产权，湘西州应做好长远的《旅游战略规划》，及时制订《湘西州自治州旅游发展条例》，并进一步详细规范。
5 结语
作为自然旅游资源管理体制中的核心——产权制度，激励和约束着相关利益主体的行为，决定着其管理和利用的绩效[11]。基于此，我国在开发利用自然旅游资源时应因地制宜合理选择产权的治理模式、健全产权交易制度和完善产权保障制度。我们认为，拥有众多丰富的自然旅游资源的湘西州应采取“政府+企业+社区居民”为主的自然旅游资源产权治理模式，以湖南联合产权交易所作为交易媒介。这样可发挥其优越的地理区位与少数民族的资源优势，在对自然旅游资源的开发与保护方面开拓出一片新的天地。
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