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中图分类号：C912.3文献标志码：A文章编号：1000-8594(2008)06-0028-04
党的十七大报告中指出：“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。”[1]27“建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明，坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”[1]28这是对我国长期以来社会建设和管理实践的科学总结，符合我国现阶段社会建设和管理的实际情况，为推进社会管理体制创新指明了正确的方向，这是我们党执政理念的重大创新和发展。党的十七大以来，地方党委政府遵循党中央的部署，在加快经济建设和社会发展的同时，积极改进和完善党的领导方式和执政方式，对提高党的执政能力特别是对民主执政、加强社会主义民主政治建设进行了积极有益的探索。这种探索对构建和谐的民主执政基础、全面推进社会主义现代化建设进程具有重大的战略意义。
一、公众参与的社会基础渐已形成
我国传统的政府行政管理理念，是一种高度集权的计划经济理念，政府无所不管，无所不能，政府的正确性是不容怀疑的、至高无上的，社会必须受制于这一中心，民众必须服从政府的管理。在这种管理理念的支配下，政府与公众的主次、轻重关系被颠倒了。从历史的发展看，我国几次大的社会变革都没有很好地解决政府与公众的关系。原因之一是或过于倚重政府的力量，或过分地夸大了民众的力量，从1949年以后的历次两极徘徊“一放就乱，一乱就统，一统就死”(中央与地方关系方面)以及“精简—膨胀—再精简—再膨胀”(政府机构改革方面)的恶性循环，可以清楚地看到在这个问题上存在的误区。因此，要彻底摆脱两难境地，必须从政府管理理念上实现思维转向，采用“国家与社会的二元观”代替“国家与社会的一元观”。因为两难症结形成的根源在于我国社会一直以来就没有形成一个独立的、自治的、结构性的公民领域。要加快推进和谐社会建设的历史进程，摆脱历史上的恶性循环，走出两难境地，就必须在理论上和实践上解决国家与社会、政府与公民的关系问题。这是一个当前社会发展不可回避的艰巨课题。要从传统的集权管理理念向民主行政管理理念转变，不仅需要制度上的配合，更重要的是从文化和观念上着手，从提高民众的民主观念和整体素质着手，构建一个公民参与型的民主行政的治理政府。
1.公众参与的理论界定
公众参与是公众通过合法的途径和方式，以政策主体和政策客体的双重身份直接或间接参与和影响公共政策过程，表达自身利益要求和意愿的一般公民政治行为。公众参与由公众与参与两个概念组成。就参与来讲，是指对某个事物决策的介入、咨询。就参与本身来讲，它仅是指对进行某项决策的涉入，而不是决策本身。
这里的公众系指一个或更多的自然人或法人。世界银行对公众参与中的公众定义包括以下几方面：一是直接受影响的人群：预期要获得收益的人、承担风险的团体、利益相关团体，他们大多位于项目范围或位于项目的影响范围内。二是受影响团体的公共代表：国家和省政府的代表、地方官员、传统的当局人员、地方机构、私有行业代表。三是其他感兴趣的团体。上述概念的表述虽各不相同，但一般来说，都包含以下几个要素：(1)目的性；(2)民主性；(3)广泛性；(4)参与性。因此可以概括为：公众参与是公众为了维护自身利益和社会利益而自愿地通过各种合法方式参与社会管理的行为。
公众参与是社会政策的基石，是一种公众民主表达意愿的形式。美国政治学学者科恩认为：“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程。”[2]15民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策，是公众表达和实现自身利益的最直接、最有效的政治参与形式，体现着公民与政策体系关系的民主性质。
2.公众参与的社会条件已渐构成
我国当前正处在全面建设小康社会的伟大历史时期，也是重大的社会转型期，政治民主化、经济市场化和社会法治化的进程加快以及社会利益格局的重新分化与调整，猛烈地冲击着公众的传统观念和行为方式，增强了公众的民主参与意识，所有这一切都为公众参与奠定了坚实的社会基础。
(1)政治民主化促进了公众民主参与意识的成熟，为公众参与的发展提供了政治前提条件。民主政治是培养公众民主参与意识的基础。在我国民主政治的发展过程中，民主公开的价值取向，深刻地影响公众的价值观和行为方式，使公众能够依据民主理念和民主价值观从事民主活动。同时政治的民主化过程也促进了公众的民主参与意识的成熟，这就使得公众对政治民主的社会期望值大大提高，也更加清楚地认识到自身的权利，希望通过政治参与来维护社会利益分配的公平与公正，表达自己的意志愿望和对社会发展的要求，从而促进了公众参与的发展。
(2)经济市场化促进了公众利益意识的觉醒，为推动公众政策参与的发展提供了动力条件。社会主义市场经济体制的确立和发展，完全改变了我国过去计划经济条件下“利益一元化”、“利益无差别”的格局，导致社会经济结构和利益结构的多元化，从而使我国公众参与的经济基础发生了深刻的变化。经济和社会各项事业的发展都取得了巨大成就。经济的快速发展，促进了人们利益意识的觉醒，为了获得更多的利益，人们开始通过合法的途径追求合法的利益，他们要求参与和自身利益关系密切相关的公共政策，要求政务公开，并通过各种途径力争党委政府在政策制定中能够反映、兼顾他们的利益，这为公众参与提供了最现实、最可靠的动力。
(3)社会法治化促进了公众法律意识的增强，为公众参与提供了法律保障。法治化的社会形态能够为公众参与提供合法的地位和途径，能够使公众通过法律渠道参与政策的制定和管理过程，从而有利于维护自身的合法权益。改革开放30年来，以法治国、以德治国的贯彻落实，使我们的政治生活进一步法治化、制度化，也使公众参与法律意识的基础不断巩固和扎实。近年来在经济社会发展的同时，各地党委和政府进一步推进社会主义民主政治的法治化、规范化和制度化，公民的法治意识不断增强，为公众参与奠定了法律基础。
公众参与是民主执政、依法执政的重要内容。通过公众参与的形式，可以使相关信息在党委政府、社会公众之间充分交流，使公众有机会、有条件了解各种决策的背景，并参与到相关决策中来，使党委政府与公众之间摩擦减少，融合增多，增进和谐。增加党委政府决策的透明度和说服力，使各种相关决策更加符合社会实际，更能体现民意、民心，真正实现权为民所用，情为民所系，利为民所谋。
二、公众参与的表现形式及存在的问题
地方党委政府在民主执政中的公众参与方面进行了积极大胆的探索与实践，取得了一定的进展。具体表现在以下几个方面：
一是全面推进政务公开。经济比较发达的地区，贯彻党的依法治国战略，全面落实《行政许可法》，深化行政体制改革，在政府信息公开方面迈的步子比较大。他们以公开为原则，明确规定除了涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密以及禁止公开的其他政府信息外，都要逐步全面公开，使公众和企业平等地获悉和利用政府政策、信息等资源。通过多种媒体，如政府公报、网站、新闻发布会、专访、电视讲话等多种形式及时传递政府工作信息，回答市民提问。
二是建立健全民主决策机制。十七大报告在“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”的基础上，进一步提出：“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”[1]29
地方党委政府按照这一要求，大力加强决策的公开性、透明性、公众参与性。如决策论证制度和专家咨询制度，重大决策公示、听证制度，举行政府例会列席、旁听制度，完善人民建议制度等。特别是在对公民意见做出负责任的反应方面，在实践中取得了很好的成效。如市长热线实行24小时值班制度，方便市民反映问题；一些政府职能部门实行首问负责制或首办负责制，实行服务承诺制度等。
三是基层民主制度建设不断完善。按照十七大报告的要求，城乡基层政权机关、企事业单位和基层民主自治组织民主建设进展迅速，正积极、健康向前推进。特别是村民自治，在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个方面都取得了显著成绩。主要表现在：选举的法制化和规范化程度普遍提高；选举办法不断改进，程序化和科学化水平继续提升；参选率高，当选者在多方面体现出进步性等。
地方党委政府在民主执政公众参与方面进行了大量积极有效的探索工作，并且取得了显著的效果，公众参与得到了越来越多的人特别是领导干部的接受和支持，形成了前所未有的全新格局。同时我们还必须清醒地看到，当前公众参与的总体水平还处在初始阶段，在不少环节中还存在着这样那样的问题，具体表现在：
1.部分领导干部的认识不到位
部分领导干部仍然存有官本位的思想，不相信群众的智慧，不尊重公民应有的政治权利，仅把公众当做是政策被动的接受者，当做是管理的客体，认为公众理应对政府所有的政策绝对地接受和服从，因为政策就是为他们制定的。也有部分领导干部害怕公众参与过多会影响政策的及时制定和社会的稳定，不敢更为广泛、更为积极地推进公众参与的进一步拓展，致使公众参与中的有些环节流于形式，或被当做某些领导的恩惠或权宜之计，严重阻碍了公众参与机制的正常运行和积极作用的发挥。
2.公众参与的领域开放度不够
主要表现在：公众参与的范围较为狭窄，目前公众参与主要集中在城市规划、环保和物价等几个领域，在行业分配政策和相关重大社会问题的决策方面，诸如医疗、教育等方面，公众参与的力度还远远不足。参与机制不健全，对于公众参与缺乏相应的有力的制度保证，仅有的少数制度也由于原则性太强而缺乏程序性和可操作性。公众参与的效果不理想，从实践来看，有时公众的意愿并没有得到有效的尊重，给人以形式主义的感觉。
3.公众参与的主动性较低
有些公众对参与与自身利益不是密切相关的决策活动热情较低，缺乏主动性，还有些公众对参与表现或者过于冷漠，或者过于激情，带有明显的盲目性。有些人是在从众心理的支配下参与进来的，而不是真正把参与决策当做是自己管理社会事务的权利来看待。
目前公众参与主要体现在有限的新闻舆论干预、群众来信、来访等方面。利用媒体报道的新闻敏感性，由此所形成的舆论气氛，推波助澜，才引起政府有关部门的重视，但公众参与城市规划、参与政府决策，不能仅仅靠有限的媒体效应，实际上，这种“走投无路—求助媒体—媒体曝光—获得关注—寻求解决”的模式是畸形的，甚至公众往往因为政策的实施造成自身利益的受损而走投无路时，才不得不采取群体的“非制度性参与”方式，即突破现存制度规范的行为，在社会正常参与渠道之外发生一些不规范的参与活动。
造成上述问题的原因是多方面的，公众的参与程度也是受着多种因素的影响和制约的，从全国的情况来看，主要有以下几个方面：
第一，经济发展水平不平衡。
一个国家或地区经济发展水平的高低，决定着公众意识的高低，决定着人们对政治和社会事务的关心程度。经济发展水平越高，人们的政治参与水平就相应越高。市场经济所具有的多元性、自由性、平等性等特征本身就是造就现代参与型公民的良好环境。随着政府职能的进一步转变，“小政府、大社会”日益成为政府改革价值取向的目标，广泛的公众参与已成为大势所趋。从全国来看，公众参与政治热情最高涨的活动主要集中在市场经济最发达的北京、深圳、上海等地，应该说不是偶然的现象。从有些地区的情况来看，虽然近几年国民经济有了快速甚至说是突飞猛进的发展，但同经济发达地区的差距仍然很大。特别是市场经济发展所必需的统一、自由以及完善的体制，都远远没有建立起来，这就使得我们的公众参与仍处于一种相对较低水平的根本原因。
第二，相关体制、机制之间的制衡。
公众参与状况如何，在很大程度上受制于现实政治体制改革的进程。从我国目前来看，社会主义制度的阶级本质决定了我国的政治机制对广大人民群众参与社会政治经济生活的影响必然是积极的，但问题是计划经济时期一些有效的政治体制在目前社会经济发生重大变革后在很大程度上已流于形式，但这种流于形式的体制还运行在我们的政治社会生活当中。这也是制约全国很多地区公众参与机制创新的一个深层次问题：本身科学规范且符合中国国情特色的机制与长期在实际社会活动运行中的不合理不规范的机制之间的矛盾碰撞，使得人们在社会活动中难以抉择。
第三，传统思维方式的影响。
人们的思想和意识、认识以及由此产生的行为，从深层次上看，往往受制于他们的价值观念和思维方式。从我国的情况来看，几千年的封建社会既给我们带来了璀璨的文化，同时也将封建政治文化深深地烙在人们的心里。封建传统文化是与君臣理念、个人崇拜、权威崇拜、高度集权、专制作风、轻视法制、轻视民主和形形色色的官僚主义作风联系在一起的。不仅在政府官员心中，即使在普通民众心中，这些思想也是根深蒂固的，它深深地影响着当前中国人的政治行为，成为公众参与的思想桎梏。
三、积极培育和扩大公众参与的领域
在一定意义上，公众参与的程度和成效，反映了一个国家和地区社会经济和文化开放的水平，也是衡量党的执政能力向科学执政、民主执政、依法执政转变的重要标志。因此，推进和完善公众参与对于维护公民合法权益，保障党和政府政策体系稳定，构建民主和谐的执政基础具有重要的现实意义。
1.构造参与型政治文化，增强公众参与意识
规范化的公众参与，必须以高度的公民自主意识和参与意识为前提，因而必须具备相应的积极参与的政治文化环境，为公众参与营造一种良好的社会氛围。政治文化最基本的功能就是指导主体的政治行为，它规定了人们的政治倾向，成为一种内化的政治行为规范，影响和支配人们对政治行为方式的选择。当前，我国社会正处于政治文化的创新构建时期，公众政治参与文化的多样性相互碰撞，必然产生多种参与行为。相当的公众对政治参与表现出缺乏理性审视，一方面表现得过于冷漠，对政治参与漠不关心，甚至只是随大流的从众行为，缺乏应有的政治关注；另一方面又表现得过于激情，政治参与在他们眼里只是一时的兴趣或义愤，不是对自己的权利和义务的认识，不是从国家和地区发展的大局考虑，而只是热情和冲动，一旦被不良势力利用，极易转化为破坏性的过激行为。因此，拓展公众参与路径，必须通过构造全新的参与型政治文化，增强公民的主体意识，引导公众进一步了解政策体系，信赖政策体系，支持政策体系，提高公众政策参与的理性程度，约束和制止非理性的情绪型参与。
2.提高政府民主执政意识，高度重视公众参与
加强党的执政能力建设是时代的呼唤、人民的要求。按照执政为民的要求，切实转变政府职能，增强政策的透明度和公众参与度。从问卷调查情况来看，在由党政机关工作人员、企事业从业人员作答的有效问卷中，认为关于在重大社会事务决策中非常需要引人公众参与的占54％；选择比较需要的占31％；选择一般的占13％；选择不太需要的占2％左右；选择不需要的一人。由此可看出，社会民众对公众参与的认同感非常高，要求非常强烈。这就要求我们地方党委和政府要紧密结合本地实际，高度重视民主执政中的公众参与，培育和创新公众参与机制，在政策制定和行政管理监督中充分发挥公众参与的作用。
3.加强公众参与的制度化建设
公共参与的制度化就是要把公众参与的过程纳入法定的规则体系中，用强制性的规则来规范公众的政策参与，实现公众参与的程序化、规范化。也就是说，公众参与必须而且能够在制度规范规定的范围内实现。这包含两层含义：其一，是把公众参与的合理要求以合法的、公众能够认同的法律规范确定下来；其二，是通过政治社会化把公众的参与行动纳入规范的、合法的轨道。制度化的公众参与对于提高政策体系的综合治理能力、补充政策体系能量、扩大政策体系的权力基础和政策资源的提取范围，增强政策体系的整合能力和政策体系的稳定性，推动公共政策决策的科学化、民主化具有重要的意义。因此，创建科学合理的政策参与制度规范是公众参与制度化的前提，这就必须把各地正在逐渐完善起来的公众参与机制尽快纳入制度化的轨道。即在尊重宪法和有关法律对公众政治权利规定的前提下，建立公众参与的法律规范和制度体系，用法律规范的形式把公众参与的内容、范围、方式予以确定，使公众参与经常化和秩序化。
4.设计科学规范的公众参与渠道
公众参与必须有规范、宽阔的渠道。一方面，为了推动公众有序地政治参与，可以通过党委和政府认可的方式去影响决策和进行监督。另一方面，更为重要的是，要发挥群众的创造力，允许普通公众通过自己的创造、法律许可的、更适合他们自己情况的表达方式方法来进行参与。要在现有的社会协商对话机制、舆论参与和监督制、民意测验制、听证制度等已经开展并日渐完善的渠道的基础上，进一步拓展符合各地实际乃至全国公众参与的有效形式，以更宽阔的渠道促进公众更多、更好地参与社会事务的管理。
5.建立健全公众参与的约束机制
当前，我国社会正处在改革、调整的关键时期，从历史的经验和社会经济发展规律来看，人均国民生产总值达到1000美元时，既是一个重要的发展战略机遇期，同时也是各种社会矛盾凸显期。整个社会处于“序间状态”，公众在“序间状态”下的参与，经常表现为无组织性、易变性、反常性和杂乱性。公众参与活动中，各利益群体和集团都会力图运用自己最充分的资源，采取各种策略力争实现自己的目标，因此往往会出现各种暴力和非暴力的、合法和非法的、强制和非强制的行动交织在一起的复杂局面。如果不加以正确的引导和约束，公众参与活动中，就容易出现非法参与、暴力参与的现象，转而又加剧了转型时期的“序间状态”，在根本上违背了扩大公众参与的宗旨。因此，在当前既要积极倡导合理的、制度化的公众参与，更需要抓紧时间来设计和制定公众参与的约束机制，使公众参与能够在一种有序的、合法的、制度化的状态下进行，以防止被别有用心的人所利用。只有既坚持积极推动，同时又坚持科学引导，公众参与机制才能得以不断创新和完善，才能在地方党委和政府制定各项政策方针中充分发挥其作用。
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