方案多、分歧大联合国改革必须处理好的十大关系——一场充满激烈争论甚至尖锐斗争的改革，本文主要内容关键词为：十大论文,分歧论文,尖锐论文,激烈论文,联合国改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
安南的改革方案
自1992年第47届联大通过了联合国改革的决议以来，联合国的改革小组和许多国家政府以及政府间国际组织（如欧盟、不结盟运动、非统组织等）和非政府间组织（如全球治理委员会、美国联合国协会、传统基金会、福特基金会、瑞典的哈马舍尔德基金会等）提出了各种改革方案，不下数十种，其中大多数方案是西方国家提出的。1997年1月，安南秘书长走马上任后，在当年7月16日提出了一个题为“革新联合国：改革方案”的报告。
正如安南秘书长本人所说，这是联合国成立以来历史上“最大胆的一次改革”，也是内容“最广泛”和意义“最深远”的一次改革。方案中提出的改革建议和措施几乎涉及除安理会以外的联合国所有领域、部门和机构，故称之为“一揽子改革方案”。其中最主要的有以下几个方面：
——建立新的领导和管理结构，加强领导，包括设立一位能协调联合国跨部门工作，并在秘书长不在时代行其职的常务副秘书长；把秘书处下设12个部门合并为5个，分别主管和平与安全事务、发展合作、经济与社会事务、人道主义事务、行政管理和会议事务和人权；成立一个类似内阁的高级管理小组，领导改革进程；在秘书长办公室内成立战略规划小组，分析、确定新出现的全球性问题和发展趋势。
——加强联合国在维持和平行动方面的快速反应能力；扩大人权活动，改革和改组人权秘书处，把人权高级专员的任务提高到成为“全面监督人权事务中心”；设立裁军和军备管制部，加强对大规模杀伤性武器和常规武器的管制；将托管理事会改成一个论坛，对全球环境和海洋、大气层和外层空间行使集体托管权。
——把联合国行政开支控制在每年13亿美元的额度内，实现财政预算零增长，把节省的钱（预计到2002年可达2亿美元）用于资助发展，称之为“发展红利”；建立一笔最高额为10亿美元的“循环贷款基金”，以确保财务清偿能力。
——削减人员，提高效率，减少浪费，准备把联合国目前将近一万名工作人员再减少1000人，并在今后10年内通过逐步退休的方式再减少一半工作人员；减少文牍主义，把联合国的文书工作减少40%；压缩会议，把每年长达三个月的秋季联合国大会缩短3周等。
——加强非政府组织等非国家行为者在联合国活动中的作用，在联合国所有实质性部门设一名非政府组织联络干事，以便保持联合国与所谓“民间社会”的经常性联系。
安南提出的这个“一揽子改革方案”，可以说是集各种方案之大成，主要是反映了西方特别是美国的观点和要求，如把重点放在精简机构、加强联合国在人权事务、防止大规模杀伤性武器的扩散和维持和平行动方面的作用等。因此，克林顿1997年9月22日在联大的发言中特别表示“欢迎联合国秘书长为在联合国系统内加强人权的作用而作出的努力”，称安南的改革方案“是为未来制订的一项恰当的计划，美国将大力支持他的领导”，并呼吁“本届大会通过秘书长的改革计划”。但是，不少国家表示了不同程度的保留。印度总理古杰拉尔说：“我们不认为改革仅仅是削减联合国的预算。我们认为改革应有助于联合国得到进一步的加强，有助于提高联合国对绝大多数成员国认为是优先考虑的问题作出卓有成效反映的能力。”巴基斯坦总理谢里夫强调，改革不应为少数国家的狭隘的战略和政治利益和行政管理特权效劳。甚至英国外交大臣库克在发言中也强调，改革方案中任何建议不应“只是迎合某一国家的需要”。广大发展中国家认为，改革的重点应放在强调加强联合国在促进发展方面的作用，而不是一味地为了压缩精简机构和节省开支。当年非统组织主席、津巴布韦总统穆加贝指出：“把联合国变成一个纯粹的政治机构的任何企图将会排斥联合国在发展中的作用。”发展中国家还担心，该方案强调加强人权事务和防止武器扩散将为某些大国进一步干涉和压制发展中国家大开方便之门。
两种对立的改革观
安南的改革方案虽然在第52届联大获得了通过，但几年来真正付诸实施的还仅限于秘书长职权范围之内的秘书处的机构改革，而涉及《宪章》的修改和安理会扩大等重大问题的改革至今仍处于讨论过程中，尚未取得一致意见，进展甚微。这是因为改革联合国现行机制虽是时代的要求，也是国际社会的共同呼声，但是，“联合国的（现行）结构反映数十年来会员国赋予它的任务，在一些情况下是深刻的政治分歧遗留下来的结果”。改革关系到联合国全体会员国的权益乃至未来世界格局和秩序的根本问题，因此，在联合国内以及各国政治家和学者中对如何改革、改革的目的和目标以及改革的深度和广度等问题，始终存在着两种不同的观点。正是这种深刻的分歧使改革的进程十分艰难和缓慢。
在改革的目的方面，美国等一些西方发达国家主张通过改革使联合国能为他们在全世界推行西方价值观和民主制度服务，也就是要把改革纳入建立美国领导下的或者西方大国主宰下的世界新秩序的轨道。广大发展中国家则希望通过改革摆脱霸权主义和强权政治，使联合国能够真正按照《宪章》的宗旨和原则，为建立一个“和平、平等、公正、合理”的国际新秩序服务。
几年来，争论的焦点集中在安理会扩大的原则和担任常任理事国的条件两大问题上。广大发展中国家主张安理会的扩大必须遵循两项原则：一是国家不分大小、强弱，一律平等，反对只接纳一两个经济发达的大国作为常任理事国，而把发展中国家排除在外，指出决不能把安理会变成“富国俱乐部”；二是接纳新成员要按地域均衡分配。
另一个问题是挑选常任理事国的条件和标准。虽然大家都认为《宪章》第23条第1款中的有关规定仍然有效，但实际上分歧很大。发达国家强调能否对维护国际和平与安全作出贡献，地理分配并非是要考虑的唯一标准；而发展中国家则认为不应过分强调经济和军事实力。那些想争当常任理事国的国家都尽量提出有利于自己的条件和标准，例如，日本强调“担任常任理事国应首先考虑该国在政治、经济和其他方面是否具有全球性的份量”，一再声称它“不能只是给联合国支付大笔会费，而在安理会内没有发言权”。近年来，日本还威胁说，如果再不能成为安理会常任理事国，它将削减所缴的会费。印度和尼日利亚则强调人口资源和未来经济潜力的重要性。由美国前国务卿万斯担任主席和16位国际著名政治家和前联合国高级官员组成的卡内基预防严重冲突委员会(The Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict)于1997年12月发表的一份最后报告提出：“作为常任理事国的标准应该是根据国家领土面积、人口、国内生产总值和国际参与的程度（如参加维持和平行动的指数）等确定。”该委员会还建议取消《宪章》中关于非常任理事国在两年任期满后“不得即行连选”的规定，以便满足一些大国希望连续担任非常任理事国的愿望。该委员会的成员之一、前巴基斯坦副总参谋长阿嘎·汗主张按照地区轮换的概念来解决安理会常任理事国席位的安排问题。在西方国家主要是美国同意接纳三个发展中国家成为安理会常任理事国后，分歧又转到安理会扩大的规模和时间等问题上。
扩大安理会的多种方案
现在关于安理会扩大的方案主要有以下几种：
1、“24国方案”。这个方案是由前任联合国大会主席、马来西亚资深外交官拉扎利提出的，故称“拉扎利方案”，其主要内容是：将安理会成员国由目前的15个增加到24个，其中常任理事国增加5个，非常任理事国增加4个。新常任理事国从经济发达国家中挑选2个，即德国和日本，其余3个分别由亚非拉三个地区推选产生，但三个由发展中国家产生的新常任理事国不一定享有否决权。新增加的4个非常任理事国由亚非拉和中东欧地区各推选一个。许多国家认为这个方案不可行，特别是对新增加的常任理事国分等级的做法有不同意见。
2、“25国方案”。这一方案主要由中东欧国家提出，即将安理会成员国增加到25个，其中常任和非常任理事国各增加5个，在5个新常任理事国中2个由发达国家担任，另外3个分别由亚非拉三大洲各出一个。他们强调，在5个非常任理事国中必须有一个席位给中东欧地区。
3、“26国方案”。这个方案是由埃及代表不结盟运动提出的，主张非洲至少要占有两个常任理事国席位，由非洲国家轮流担任，同时要求新增加的常任和非常任理事国必须与现有的常任和非常任理事国享有同等权利，包括否决权。这一方案得到广大非洲国家以及非洲统一组织和伊斯兰会议组织的赞同和支持。
4、“20-21国方案”。这个方案是由美国等国家提出并得到英国、欧盟许多国家和北欧国家的同意。其主要内容是将安理会成员国增加到20个或21个。所增国家均为常任理事国，但不一定享有否决权，否决权问题留待以后再讨论解决。在新增加的5个常任理事国中有两个必须来自经济发达国家，即日本和德国，其余3个可由亚非拉三大地区自行推选。若非洲地区还要求增加一个，也可同意，但总数不得超过21个。按这个方案，大多数发展中国家和中小国家担任非常任理事国的机会并未增加，因此也颇有异议。2000年4月，美国常驻联合国大使霍尔布鲁克在联合国安理会改革工作小组会议上又出人意料地宣布，美国已决定在安理会扩大的规模问题上作出新的让步，同意将安理会成员扩大至21国以上，但没有明确说明其上限。分析家认为，美国此举主要是为了换取一些国家对美国要求降低联合国会费的同情和支持。
上述诸方案反映了各会员国或地区集团各自不同的利益考虑，因此，在讨论和磋商中各持己见，针锋相对，迄今未能就其中任何一个方案达成妥协或一致。因此，不结盟运动又提出了一个方案：如会员国不能就扩大安理会常任理事国问题达成一致，可暂时把这个问题搁置起来，先解决增加非常任理事国的问题。这一方案得到意大利、巴基斯坦、墨西哥等国的支持，但遭到急于成为安理会常任理事国的德国和日本以及支持它们的美国等国的反对。
五大国对安理会扩大问题的态度各不相同，但有一个共同点，那就是都要保持自己在安理会的地位不变并主张新增常任理事国不一定享有否决权。美国一方面希望德国和日本尽早成为常任理事国，既可增强西方发达国家在安理会内的实力，又可减轻它在联合国的财政负担；另一方面，又担心发展中国家增加在安理会中的影响力，也担心德、日将来利用常任理事国的地位不买它的账，这就是美国方案中提出新增常任理事国“不一定享有否决权”的根本原因。英、法两国虽然公开支持德国成为常任理事国，但内心也并不很愿意，因为德国一旦成为常任理事国，必然削弱它们两国在安理会和整个联合国内的影响力。俄罗斯强调，“改革后的安理会的组成应保持平衡，在接纳工业化国家的同时，必须接纳具有重大影响并执行独立外交政策的发展中国家。”中国支持联合国改革和安理会扩大，但强调必须在充分协商和得到广泛同意的基础上进行，并应遵循地域均衡分配原则，反对仓促行事。
日、德两国早在1994年就申请争当安理会常任理事国。近年来，近年来，两国在联合国内外加紧游说，争取支持。2000年7月14日，日本政府给162个国家发信，要求他们在9月间召开的联合国千年首脑会议发表讲话时提及联合国改革并表示支持日本成为安理会常任理事国，可见日本争当常任理事国的迫切心情。按照日、德两国的经济实力，担任常任理事国是没有疑问的。但安理会不是一个经济发展机构，它肩负着维持世界和平与安全的重任，因此，就常任理事国而言应主要看其能否担任维护和平与安全的责任。20世纪内，日、德两国在两次世界大战中给人类带来了无穷灾难。虽然它们早已成为联合国的会员国，但它们在21世纪的政治发展方向尚难确定。日本迄今依然拒绝承认侵略罪行，而且近年来民族主义和右翼势力不断上升，并大肆扩张军事实力，不能不使东亚国家特别是那些饱受日本侵略的国家深为担忧，因而对日本成为安理会常任理事国持反对或保留态度是理所当然的。德国虽然对二战认罪较彻底，但它毕竟是两次世界大战的主要策动者，特别是这次施罗德领导的德国又积极参与北约对南斯拉夫的侵略性轰炸，这是二战结束以来德国第一次出兵到国外参战，已引起西欧其他一些国家的担忧，连德国前总理施密特对德国参与北约空袭南斯拉夫也提出了批评。因此，曾在二战中是德国盟国的意大利也带头反对和设法阻止德国成为安理会常任理事国，它先是提出反对增加常任理事国，接着又提出以欧盟名义担任常任理事国，1998年联大期间它又策动28个中小国家提出了一个共同提案，规定任何有关安理会扩大的措施必须获得联合国2/3会员国的通过方可实施，其目的是显而易见的。该提案已于1999年1月23日在第53届联大获得通过，成为一项正式决议。迄今还没有一种方案能被2/3的会员国所接受。
在安理会改革的时间问题上也存在尖锐分歧。美国认为应该尽快作出决定，不能无休止地争论和拖延下去。德国也要求尽快通过决议，主张通过大会投票，以出席国和投票国的简单多数通过决议，尽快确定安理会改革的“框架方案”。德国的这一主张得到美国和巴西的支持，但遭到中国、俄罗斯、印尼、马来西亚、埃及、阿尔及利亚等国的反对。他们认为，安理会改革涉及各国重大利益，不能急于求成，必须由全体会员国进行充分和广泛的讨论，并尽可能争取协商一致。
基于上述情况，安理会改革一时还难以解决，在21世纪头几年恐怕也不太可能有重大突破，但终究不能拖得太久，预计在21世纪第一个十年内可望获得解决，因为到那时各国特别是大国在新世纪上半叶内的地位和发展趋势可能趋向明朗，大国之间力量对比及其相互关系的发展趋势也更加清楚了。
改革必须处理好的十大关系
从过去十年内就联合国改革问题辩论的情况看，任何一个方案要被接受必须处理好以下十大关系，也就是十对矛盾，必须搞好任何一对矛盾之间的平衡关系，否则，都很难被接受，或者可能产生严重的后果。
1、维护国家主权与侵蚀国家主权的关系
自从威斯特伐利亚条约签订以来，国家主权一直是加强国际体系的基本的法律和意识形态上的原则。联合国是一个由主权国家组成的国际组织，它既不是一个世界政府，也不是人民议会。国家权力和中坚分子要保持他们所控制的国家的主权，这是可以理解的，他们的公民中极大多数人也希望这样。没有任何一个不能维护或以某种方式加强国家主权的改革方案有望被接受。改革必须与大多数国家的主权利益相一致时，才能被接受。
但是，与此同时，在现代世界里，国家实际的主权在许多领域内已经被侵蚀。其中某些侵蚀已被有些国家自觉自愿地接受，最突出的例子就是欧洲联盟，其次是各种各样的国际条约使国家受到共同的法律准则和程序的约束。
另一方面，有些侵蚀对当事国来说是不自愿的，例如，由于人道主义的压制导致国际社会干预其通常属于内政范围的事务。如在伊拉克和海地发生的情况。
还有一些兼不自愿和无意识两种情况。如有的国家把他们控制国家预算和汇率的能力的相当一部分转给了国际银行和货币投机者，或失去管理跨国污染流入和自然资源恶化的能力。人道主义灾难和内战造成大量难民可能使邻国难以置身事件之外。有的国家政府管理机制已经瘫痪，好像索马里那样，这就意味着那里已经没有能够行使实际国家主权的政府，但在国际法上和名义上这样的国家仍拥有主权。在这种情况下，联合国在经过集体讨论并作出决定的前提下可发挥帮助这样的国家加强或重建民事管理机制的作用，使其能行使国家主权，包括管理经济，限制污染，恢复公共秩序和司法体系。但在处理这种情况时，国际组织必须在代替其会员国行使主权和帮助恢复主权之间保持平衡。对于那些“失败国家”，联合国必须尝试着帮助重建其国家的行政、政治、司法和经济机制，使它能够重新行使法律赋予的主权，但是它要广泛地尊重人权和根据国际组织与当地权力机构达成某种协议和国际共识接受某种监督。这种暂时自愿或不自愿地交出形式上的主权是为了以后重新获得真正的主权。这里最根本的一条界限是联合国必须不能被看作是篡夺国家主权的新殖民主义者，而是帮助其最终恢复主权的国际组织。
2、南北关系
在联合国189个会员国中南方发展中国家约占五分之三。因此，联合国的任何改革措施不能只考虑少数发达国家特别是大国的利益和意见，必须同时考虑发展中国家的利益和意见。只有正确处理好两者的关系，改革才能顺利进行。在扩大安理会成员国包括增加常任理事国的问题上，不能像美国等少数西方大国主张的那样，只允许德、日两国成为常任理事国，而不考虑给予发展中国家应有的席位。同样，在发展领域，尽管世界整体经济发展迅速，但南北差距却在不断扩大。有关统计资料表明，40年前，全世界最富的人口和最穷的人口人均收入是30∶1，而现在已上升到74∶1，而且广大发展中国家在国际经济贸易和金融机构中基本上没有什么发言权。联合国决不能让这种情况继续下去。因此，在改革经社理事会和联合国系统中的经济贸易和金融组织时，应该考虑发展中国家的利益和意见，提高他们的参与程度和发言权，调整好南北关系。只有这样才能有利于逐步缩小它们之间的差距，促进共同发展和繁荣。对于新世纪的联合国来说，关键是如何建立一个能够反映南方声音的新体制。
3、实际可能性与愿望之间的关系
这也就是处理好应该做什么和能够做什么之间的关系。哪些方面是会员国或多或少准备被接受的，哪些方面是通过其他国家的推动或议会和民间社会的推动能够顺利进行的。例如，联合国需要在利用现有资源的情况下提高其效率，需要其会员国按时全部交付他们分担的会费和维和费用，也需要修改分摊办法等。但是，它必须承认，执行强制性维和行动和缔造和平行动，支持发展项目，维护人权等方面所需的费用已大大超出会员国愿意支付的数额。有些改革建议中提出通过征收由各国政府支付的全球公共事业税和个人支付的国际航空旅行税等，以解决联合国的经费问题，但这样做是非常困难的。这项改革建议遭到极大多数国家的反对。因此，近年来，联合国内一再强调，执行维和必须量力而行。其他领域里的活动，也必须如此。
4、特殊性与普遍性的关系
例如，在人权领域，一方面要尊重各国的历史、经济社会发展水平和文化价值观，包括对执行人权不同领域的优先次序和不同的人权概念；另一方面又宣布已被广泛接受的普遍人权的原则和一些包含着这些人权原则的协定。尽管有了得到各国批准的《世界人权宣言》以及各种人权公约、议定书和协定，仍然需要尊重文化和政治的多样性，平衡一国内部和国家之间的个人权利和集体权利的关系，这是关系到国家间和国家内和平的核心。从根本上说，维护人权依然是属于主权国家管辖范围的内政。又如，少数民族要保护，但不能支持民族分离主义，制造民族冲突，造成国家和地区的不稳定。
5、公民的政治权利与经济权利之间的关系
发达国家与发展中国家特别是发展中的穷国对这个问题有不同的看法和关注重点。广大发展中国家都普遍主张把满足基本的经济权利放在首位，公民权利和政治权利这些对它们来说还毕竟是第二位的，对一些最不发达国家来说，那简直是奢侈品。许多发展中国家认为只有在他们获得了基本生存权利之后才能考虑公民政治权利的问题。而大多数富裕的国家则把公民政治权利放在首位。在改革方案中必须考虑到这两类国家不同的处境和主张，决不能把后者的主张强加给前者。
6、强制性与中立之间的关系
由于存在着霸权主义和强权政治以及西方大国利用人权或维和行动干预他国内政的事实，许多国家对于联合国或国际组织采取的保护基本人权或维持和平的行动始终保持警惕，因为这与国家主权密切相关。但是，联合国对确属的大规模侵犯人权和内战又不能置之不顾。因此，在联合国传统的维持和平与安全的行动领域，主要是靠遵循中立和不干涉内政的原则来保持平衡。可是，2000年千年首脑会议前夕，安南秘书长授权组织的一个联合国和平行动专家小组提出了一项改革维和行动的报告，修改了中立原则，主张必须“对受害者和加害者区别对待”，提出“公正不等于中立或平等对待所有各方”。许多国家对此建议持保留意见。
7、权力（效率）和合法性（或公正）之间的关系
在全球政治舞台上，联合国的重大活动必须获得批准，通常是要有最强大国家的积极参加和支持。虽然世界银行和国际货币组织具有自己的经济司法制度，但它们不能违背那些提供主要资金的国家的愿望。由于有否决权，安理会不能从事任何违背一个常任理事国的愿望的活动，没有这些大国在财政和军事上的承诺，安理会不可能采取任何行动。它们以某种方式参与是必需的。有了这种权力才可以进行谈判和采取行动。然而，当这些大国根据它们的国家利益认定某些行动没有价值时，联合国的权力无法发挥作用。没有足够的权力，任何行动都不可能是有效的。
但另一方面，权力不能脱离平等和合法的概念而长时间地以原始方式行使。尽管安理会代表联合国的权力，需要维持法律程序和为了能够及时有效地采取行动而保持小的规模，若没有大国特别是工业富国协调一致，安理会行使其权力的合法性依然会受到质疑。从长远来看，安理会的组成必须改变，也许必须扩大。它必须反映对联合国健康财政和维和行动至关重要的国家的经济实力。日本和德国现在是联合国财政的主要贡献者。但如果只允许两个国家成为常任理事国而不考虑增加来自发展中国家的常任理事国席位，这种情况在联合国大多数国家的眼里很难被认为是合法的。再如否决权问题，拥有否决权的常任理事国越多，在国际社会需要采取行动时，安理会就越难以及时采取有效的行动。一个没有效率的安理会同样也不能保持它的合法性。因此，极大多数国家认为取消否决权的主张是不可取的。目前有不少国家建议对否决权的使用规定某种限制，如限于使用在可能威胁到大国重大利益的军事行动领域之内，但这个问题需要深入讨论，不能仓促行事。
8、《联合国宪章》的严肃性和可塑性
《联合国宪章》已被公认是现代国际法的基础，具有高度的严肃性，若要对其进行修改，必须得到联合国三分之二会员国，包括安理会五常任理事国的批准。2000年联合国千年首脑会议宣言又重申《宪章》的宗旨和原则是“永恒的和普遍适用的”。但同时，如同其他国际组织的章程一样，《联合国宪章》也具有一定的可塑性，在许多条款之间存在着互相制约的关系。例如，《宪章》第一章第二条第七款明文规定禁止干涉“在本质上属于任何国家内管辖之事件”，但该款又规定“此项原则不妨碍第七章（对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法）内执行办法之适用”。这就既维护了不干涉原则，又为制止侵略、维护国际和平与安全提供了法律依据。但是，这种相互制约关系既给《宪章》的实施提供了灵活性，也增加了实践中的矛盾，常常使会员国之间对这一条款作出不同的理解和解释。《宪章》的可塑性还表现在可扩展性。如联合国维持和平行动在《宪章》没有明确规定，但联合国在实践中建立了介乎第六章（争端之和平解决）和第七章之间的维和机制，哈马舍尔德秘书长把它称之为《宪章》的6.5章，但并没有修改或增加《宪章》本身的条款。
因此，在讨论联合国改革时，一方面为了适应新的和尚未能预见到力量对比现实和挑战需要扩大（如安理会）和改革联合国的某些结构和职能，另一方面又要保持宪章的基础。
9、宗旨不变与多样性之间的关系
联合国受到的共同批评之一是它的各单位和各专门机构之间缺乏协调。它们在诸如萨尔瓦多的缔造和平行动中和在非洲的人道主义救济中常常追求不同的目标。其结果是浪费了有限的资源，这还算是最好的结果，最坏的结果是造成整个行动的失败。这种状况是不能容忍的。
但是，有些不同目标和主张也有其价值。例如，在经济发展领域内，联合国还没有一种关于经济发展协调一致的统一理论。例如，由世界银行主管的经济模式并不比联合国开发署的模式更具吸引力。我们也从来没有期望提供发展基金的富国和接受发展援助项目的穷国之间能达成一致意见。加利秘书长的独立工作组提出的关于成立新的经济理事会的建议中要求“把联合国各专门机构和国际机构和项目计划署及处理经济问题的办公室结合在一起，……促进联合国各会员国的财政、金融和贸易政策之间的协调和谐，鼓励在技术、资源、减轻债务和建立商品市场等方面开展国际合作。”这项建议包含着内在的不可避免的紧张关系，有些结合和协调是必要的，但有许多是不必要的，特别是在由主权国家组成的世界范围内有些结合和协调是不可能的。唯一的答复是在平衡效率和合法性之间的关系时，从政治上来平衡目标的协调一致和多样性之间的关系。
10、国家利益与全球利益之间的关系
每一个国际组织都程度不同地履行两种功能，即：国际秩序的工具和会员国国家政策的工具。“一方面，国际机构追随一定的国际目标，并以国际秩序的名义而工作；另一方面，会员国带着同原来一样的利益加入这些机构。”联合国也基本上是这种情况。各主权国家总是根据自己的切身利益、权利和利害关系而不是根据整个集体的共同利益来确定自己的立场。对联合国的管理和联合国对国际事务的处理是一个政治过程，其中各种利益都在施加影响，同时也有抵制。联合国的结构保证了过多的拥有事实上的而不是法律上的否决权的行为者。因此，任何改革建议必须要有使大家（至少是绝大多数会员国）都满意的内容，同时也必然会有一些激怒几乎所有人的内容。这里的蹊跷就是在一揽子方案中处理平衡各种利益。任何单一的改革建议都不可能被考虑。如不经过长时间的谈判和公众的激烈辩论，也不可能提出大规模的一揽子改革计划。改革和革新联合国的任务核心是一项艰巨的实实在在的政治任务。
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