宏观调控与结构调整双重目标下的结构性减税，本文主要内容关键词为：结构性论文,结构调整论文,宏观调控论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
结构性减税作为一项政策是2008年12月召开的中央经济工作会议正式提出的，2009-2012年各年的政府工作报告均明确要实施或继续实施结构性减税政策。作为2008年延续至今的一项政策措施，理论界和政府部门对结构性减税已有非常多的探讨，但目前有一种倾向，是将这一时期所有的税制变动和调整都视为结构性减税政策的组成部分。那么，究竟什么是“结构性减税”？结构性减税是以应对危机为目标的相机抉择宏观调控政策的一部分还是中国中长期税制改革的基本目标或战略？这些问题的追问对理解中国当前宏观调控和结构调整的关系，从而明确未来中国税收政策和税制改革的目标与路径具有重要意义。
一、减税与减税政策
通常理解的减税，是指通过税制调整降低特定税种的法定税负。按照这一定义，有以下几个问题需要注意：
首先，减税是针对某个或某几个税种而言的，其目标既可以是降低特定纳税人的税负，也可以是降低特定的应税交易或行为的税负。也就是说，减税是对税种而言的，而不一定是针对纳税人的总体税负。如果一个国家一定时期降低了增值税的法定税率而同时提高了企业所得税的法定税率，纳税人的总体税负上升。在这种情况下，我们可以说这个国家实施了增值税减税。
其次，减税是指法定税负，或者说名义税负的下降，对于依法足额纳税的纳税人而言，减税会导致特定税种实际税负的降低。但对于未依法足额纳税，实际税负低于名义税负的纳税人而言，减税后的名义税负可能会高于原来的实际税负。名义税负降低的同时，如果税务部门加强征管或纳税人遵从程度提高，某些纳税人的实际税负还有可能上升。
最后，狭义的减税仅指降低税收实体法规定的应纳税额，但广义的税负还包括纳税人为履行纳税义务付出的遵从成本。如果通过延长纳税期限、优化纳税服务、及时足额退税等措施降低了纳税人的遵从成本，在广义上也可以称为减税。
综上所述，减税是指所有降低法定税负的税制调整，与提高法定税负的税制调整(即增税)对应。纳税人法定税负的变动是一定时期内所有减税和增税措施综合作用的结果。
减税不是减税政策。作为宏观政策工具的减税政策强调的是一定时期所有减税和增税措施的综合作用对经济总量和结构的影响。减税政策并不排斥增税措施，也并不要求所有纳税人的税负都下降，只要减税和增税的综合作用导致一定时期微观主体(纳税人)总体法定税负的下降就可以称为减税政策。
减税政策既可以是应对经济周期的相机抉择的宏观调控政策的一部分，也可以是促进经济结构调整的中长期政策的组成部分，或者说是一个国家一定时期税制改革的中长期战略。从西方国家减税政策的实践来看，既有基于总需求管理的应对经济危机的大规模临时性减税政策，也有如20世纪80年代以供给学派为指导的作为结构调整战略一部分的中长期永久性减税政策。
需要注意的是，作为应对经济危机的宏观调控政策，减税政策具有相机抉择的特征，对政策的实效性要求较高，其着眼点是对总需求的调节，因此通常采取对主体税种实施较大规模的、具有时限的临时性减税措施。为了弥补大规模减税带来的财政赤字，控制债务规模，减税政策往往同时包含对经济总量影响较小的辅助税种的增税措施。
作为服务于中长期经济结构调整目标的减税政策，其着眼点是通过减税促进经济结构的调整，从而实现包括经济长期增长在内的经济社会持续发展。促进结构调整的减税政策同样可以包括增税措施，但最终的政策效果应当是微观主体(纳税人)总体法定税负的下降。需要说明的是，与相机抉择的宏观调控政策不同，促进结构调整的减税政策，在微观主体法定税负下降的同时可能实现宏观税负水平的上升。这是因为经济增长会导致税基总量和结构的变化，法定税负的下降有利于征管效率和税收遵从度的提高，这些因素都可能导致税收收入规模和比重的增长。
二、结构性减税的政策定位
结构性减税与积极的财政政策一样，是一个具有浓厚中国特色的表述。一般认为，结构性减税是“有增有减，结构性调整”的一种税制改革方案，是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平。与结构性减税相对应的是全面的大规模减税和在税负总水平不变的前提下有增有减的结构性调整。
首先应当明确，结构性减税是减税政策的一种类型，其目标应当是实现微观主体(纳税人)总体法定税负的下降。结构性减税与大规模减税的区别并不是“有增有减，以减为主”，因为从西方国家减税政策的实践看，减税通常伴随着辅助性的增税措施。减税的对象是特定税种，因为减税总是通过特定税种的调整实现的。大规模减税政策中的“大规模”不是指涉及减税的税种数量的多少，大规模减税往往是通过对一个或几个主体税种法定税负的调整实现的。
概括来说，结构性减税与大规模减税有3个基本区别：一是享受减税政策的纳税人的数量，结构性减税是针对特定群体的，大规模减税则覆盖大部分纳税人；二是减税的力度，大规模减税的“大规模”是指减税的力度，结构性减税则强调对特定群体，并且有增有减，减税的力度要小于大规模减税；三是政策目标，结构性减税是为达到特定目标，更多地强调税收对经济结构调整的作用。
然而，自2008年12月中央经济工作会议正式提出“结构性减税”政策以来，结构性减税是作为积极财政政策的一部分存在的。在2009年政府工作报告中，“实行结构性减税和推进税费改革”与“大幅度增加政府支出”和“优化财政支出结构”并列，是实施积极财政政策的三大措施之一。2010-2012年的政府工作报告一直保持了类似的表述。而积极的财政政策与稳健的财政政策对应，是相机抉择的宏观调控政策，强调的是应对经济的周期性波动而非中长期的结构调整。
因此，具有中国特色的结构性减税政策实际上肩负着双重目标：一方面在积极的财政政策框架下，结构性减税要立足于减轻企业和居民的税收负担，扩大总需求以应对经济增长放缓，也就是要起到“稳增长”的作用；另一方面，区别于大规模减税，结构性减税的重点是要促进经济结构的调整，即发挥“调结构”的作用。
根据政策作用重点的不同，2009年以来出台的税收政策可以分为3个基本类型：
一是侧重于“稳增长”的减税政策。如暂停征收储蓄存款利息个人所得税，对金融机构农户小额贷款的利息收入免征营业税并在计算应纳税所得额时按90%计入收入总额，排气量1.6升及以下的乘用车的车辆购置税减按5%(2009年1月20日至12月31日)和7.5%(2010年1月1日至12月31日)的税率征收，对小型微型企业所得税和相关行政事业性收费的减免等。这些措施尽管也有很强的针对性，但大多具有临时性的特征，并不是税制的永久性调整。
二是侧重于“调结构”的税制改革措施，既有减税，也有增税。如增值税转型改革在全国范围的推开、营业税改征增值税改革的试点、资源税从量计征改为从价计征以及对房地产相关税收政策的调整等。其中，除房地产相关税收政策的调整具有一定的时效性外，增值税转型和“扩围”改革都属于中长期税制改革的既定任务，只不过选择在这一时期出台。这些具有减税性质的措施，较好地兼顾了“稳增长”和“调结构”两个目标。而某些增税措施，如资源税、消费税的改革实际上与积极的财政政策并无直接关联，而是服务于建立资源节约型、环境友好型社会，促进需求结构调整等长期战略目标的配套措施。
三是为了适应变化的经济社会环境和应对特殊情况而出台的必要的税制调整，与“稳增长”和“调结构”两个目标都没有直接的关联。如对地方政府债券利息所得比照国债利息免征企业所得税、2009年1月1日至2013年12月31日对汶川地震灾区农村信用社继续免征企业所得税等措施。这些税制调整更多的是税制的正常变动，并不构成结构性减税政策。
作为需要兼顾双重目标的结构性减税政策，当“稳增长”与“调结构”这两个目标比较协调可以兼顾的时候，有针对性地降低特定群体的税负既可以扩大总需求也可以促进结构调整，可谓一举两得。但当两个目标在特定情况下无法兼顾时，如经济下滑的趋势明显、“稳增长”更为迫切的时候，侧重于结构调整的税制改革措施可能就无法满足以扩大总需求为目标的宏观调控政策的要求。当前，经济增速放缓要求将“稳增长”放在更为重要的位置上，针对特定群体、特定税种力度较小的减税措施可能无法承担扩大总需求的任务，而营业税改征增值税等减税力度较大的税制改革则由于区域试点和行业试点等原因缺乏时效性，难以产生立竿见影的效果。在这种情况下，应考虑出台具有时效性且对总需求有显著影响的临时性减税措施，如在一定期限内下调增值税税率，这就不是结构性减税，而是单纯以“稳增长”为目标的大规模减税政策。因此，如果宏观经济形势的变化要求强调减税政策短期内对总需求的调节作用，结构性减税就应当适时调整为大规模减税。这也是相机抉择的宏观调控政策的要求。
三、服务于经济结构调整的结构性减税
实际上，现阶段人们对结构性减税的认识，往往并不刻意强调其时效性，也不太区分宏观调控和结构调整双重目标的关系。在论及结构性减税“有增有减”的特征时，也通常将服务于中长期结构调整的税制改革措施视为结构性减税的组成部分，如资源税、环境税、消费税的增税措施。至少在逻辑上，目前结构性减税政策是作为积极的财政政策的组成部分提出的，如果未来财政政策调整为“稳健”，结构性减税政策还适用吗？或者说，从中长期结构调整的角度分析，结构性减税是否也应作为一项中长期政策目标。
笔者认为，结构性减税政策本身更多地侧重于结构调整而不是扩大总需求，因此更适合作为结构调整而不是宏观调控的工具使用，而由于中国经济结构调整的长期性，结构性减税政策也应作为中长期税制改革的目标存在。
首先，随着中国经济社会发展进入新的历史时期，通过经济结构调整实现经济转型的压力越来越大。简要地说，经济结构调整的任务可以概括为6个方面：一是在需求结构上，要扩大内需，尤其是消费需求；二是调节收入分配，实际上，从经济转型的角度来看，收入分配差距的扩大与消费需求不足之间也存在着内在的关联，在边际消费倾向递减规律的作用下，收入分配向高收入阶层的倾斜导致越来越多的收入用于投资而不是消费；三是增强自主创新能力，促进产业结构调整；四是建设资源节约型、环境友好型社会，应对以气候变暖为代表的全球环境问题和经济社会发展面临的日益严重的环境资源约束；五是推进城镇化进程，城镇化的发展会产生对基础设施建设的投资需求，而通过人群集聚，有利于提高服务需求和消费倾向，这两个方面都可以有效拉动内需；六是应对人口的老龄化，随着“人口红利”的逐步丧失，中国在劳动力成本方面的优势难以长期维持，因此需要通过“自主创新”，推动产业结构优化和升级，同时，人口的老龄化也带来了未来社会保障筹资的巨大压力。
中国中长期的税制改革要服务于上述经济结构调整的任务，因此，也必然要进行相应的税制结构调整：未来应逐步降低间接税的比重，相应提高个人所得税等直接税的比重，从而增强税收调节收入分配和扩大消费的作用；需要建立有利于产业结构升级和促进资源节约、环境保护的税制体系，这里既包括有针对性的税收优惠措施，也包括改革资源税、开征环境税的增税措施；通过完善地方税体系促进城镇化发展和通过社会保障费改税等措施增强社会保障筹资能力。在这个意义上，结构性减税政策中的“有增有减”的结构性特征将更为明显。
其次，中长期税制改革仍要立足于“减税”，尽管在结构调整和经济转型的压力下，政府有必要保持适度稳定的收入增长，宏观税负水平未来也应有所提高，但减税政策强调的是大部分微观主体法定税负的下降，与税收收入规模的扩大和宏观税负水平的提高并不矛盾。近年福布斯杂志发布的“税负痛苦指数”中国排名第二，尽管其方法并不科学，但也说明中国的名义税负和边际税负过高。降低名义税负和边际税负不仅有利于长期的经济增长，是税收收入持续稳定增长的基础，同时也有利于降低纳税人偷逃税的动机，提高税收征管效率和纳税人遵从度，实现税负的公平分布。
具体来说，作为结构性减税的主要政策目标，应当是在降低增值税等一般流转税法定税负的同时，通过综合与分类相结合的个人所得税改革提高个人所得税收入的规模和比重，最终实现低收入阶层间接税和直接税负担都降低；中等收入阶层间接税负担降低、直接税负担提高，但总体税负下降；高收入阶层间接税负担降低、直接税负担提高，总体税负提高的税负分配格局。
最后，从中长期来看，结构性减税的范围不仅包括以“税”命名的政府收入，还应包括所有强制征收的各项基金和收费。因为，税收收入只是全口径财政收入的一部分，政府性基金、社会保险基金和一般预算中的非税收入中都包括具有“税”的性质的收入项目，典型的如教育费附加、地方教育费附加、水资源费、文化建设事业费、铁路建设基金等。这些项目同样是企业和居民负担的一部分，而且大多具有间接税的特征。因此，结构性减税应该是企业和居民总体法定税费负担的下降，不应仅局限为税收收入。实际上，从全口径财政收入的角度分析，中国当前的宏观税负已经较高，未来结构性减税的政策目标应当是在不提高企业和居民总体税费负担的前提下，通过税费综合改革降低纳税人总体的法定税费负担，同时适度提高税收收入占GDP的比重。
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