依法治国纵横谈，本文主要内容关键词为：依法治国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：
1996年2月8日，江泽民总书记在中央领导同志法制讲座上指出：依法治国是邓小平建设有中国特色的社会主义理论的重要组成部分，是我党和政府管理国家和社会事务的重要方针。
1996年3月5日，李鹏总理在八届全国人大四次会议上所作的跨世纪宏伟纲领的报告中昭示：依法治国，建设社会主义法制国家是实现国家长治久安的重要保证。
可见，依法治国是党与国家的安邦立国之道。为更好地贯彻执行这一治国方略，深入学习理解依法治国理论，做好舆论导向，中国法学会和人民日报理论部于5月6日联合召开了“依法治国，建设社会主义法制国家座谈会”，会议由中国法学会会长邹瑜同志主持，会上，不少著名法学家竞相发言，各抒己见。这样的座谈会还将陆续进行。现将首次会上的部分发言摘要发表，以飨读者。
安民立政，以法为先
依法治国，是人类社会发展、进步的必然规律，更是我国当前社会主义建设的现实要求。古今中外的历史均已证明，国家的长治久安、治乱与否，与法制的状况息息相关。建国以来我们在社会主义建设过程中正反两方面的经验教训，也充分证明依法治国的重要性。在现代社会条件下，科学技术迅猛发展，经济生活日趋复杂，社会各方面也越来越走向多元化。在这种纷繁复杂的社会条件下，要维持国民经济的高速发展，保持社会秩序的安定与有序，保证全体社会成员的基本权利和正常生活，非“实行和坚持依法治国”，建设成具有良好法律秩序的社会主义法制国家，别无他途。同时，在当今世界，国际竞争日趋激烈，国家经济发展的机遇稍纵即逝。因此，无论从哪个角度看，我们都应该把“依法治国，建设社会主义法制国家”的问题作为关系到国家发展、民族兴盛的重大、紧迫课题来对待。
“依法治国”意味着必须把宪法与法律作为国家和社会生活运转的基本准则，任何国家机关和组织，任何团体和个人，都必须在宪法与法律的范围内进行活动。一般而言，“依法治国”包含有立法、司法、执法、守法几个层面的内容和要求。其一，完善的立法是依法治国的首要条件，因为只有制定出和建立起一套健全的、高效率的且符合人民利益要求的“良法美制”，才能达到合理规范社会、促进社会进步的目的；其二，国家司法机关和国家行政机关的严格执法是“依法治国”的关键问题。“建设社会主义法制国家”不仅要求“有法可依”，更须做到“有法必依，执法必严，违法必究”。后者在当前显得尤为重要和急迫；其三，全体社会成员的自觉守法，是实现“依法治国”的基本保证。无论立法、司法、执法或守法层次，最根本的还有赖于全民的法律意识的提高。只有在全民对“依法治国”有了清楚的认识，优良的立法、严格的执法和自觉的守法才有可能实现。近十几年来，我国的立法、司法工作虽然有了长足进步，社会主义法制建设成就喜人，但是离“依法治国”的要求仍有一定的距离。
“依法治国”是一项巨大的社会变革工程，当前面临的最重要的任务是全党思想观念的转变和全民法律意识的提高。众所周知，中国是一个具有数千年封建传统的国度。由于历史的原因，还有相当一部分人，甚至包括某些身居要职的领导干部，对宪法与法律仍有片面甚至错误的看法，对“依法治国”的思想还缺乏正确的认识，依法行使国家权力的观念尚未形成普遍共识，还存在着从感情上排斥“司法机关独立行使权力”、“无罪推定”等法治社会的基本要求等问题，这样，在实际工作中，就会出现置国家法律于不顾的滥用权力的现象。在社会上，许多人对法律还很陌生，抱着“事不关己，高高挂起”的冷漠态度，不仅缺乏遵守法律和监督法律实施的自觉性，而且对如何运用法律手段保护自己的合法权益也所知甚少。凡此种种，无疑都会妨碍法律的正确制定、实施和遵守，实现“依法治国”建设社会主义法制国家的战略目标也就不能不遇到困难和障碍。
经过十几年的努力，我国的改革开放已取得了举世瞩目的成就。现在，国家政治形势安定，经济高速发展，人民生活水平也有了很大的提高，实行“依法治国”已经有了良好的政治、经济基础。当务之急，在于转变思想观念，凝集全民对于“依法治国”的共识，提高全民的法律意识和法律素质。我们相信，经过全国人民的不懈努力，中国定将作为一个繁荣、富强、高效、有序的社会主义民主法制国家而屹立于世界的东方。
依法治国是改进和加强党的领导的需要
江泽民总书记讲：“依法治国是社会进步、社会文明的一个重要标志，是我们建设社会主义现代化国家的必然要求。”这段话含义极其丰富。我以为其中也包含这样的意思，即依法治国也是在新时期加强和改善党的领导、提高执政党的领导水平的必然要求。
首先，实行“依法治国”有利于克服在特定历史条件下形成的以党代政的倾向。
党是人民群众和国家政权的领导力量，但它并不凌驾于人民与国家之上。党没有向人民群众实行恩赐、包办代替和强迫命令的权力。共产党作为执政党，不是代替人民执政，而是领导人民组成国家，通过国家机关，实现人民当家作主。共产党由自己的性质和指导思想所决定，一贯反对以党代政、包办代替的作法。但在战争年代激烈斗争的形势中党政职能往往不可能分得那么清楚。“许多事情为图省便，党在那里直接作了，把政权机关搁置一边。”没能充分发挥政权机关和群众团体的职能，也不利于实行党的正确领导，特别在新的历史时期，实行党政职能的分工，势在必行。
而实行依法治国就意味着，中国共产党作为执政党对国家和社会生活的领导，主要在于领导人民，通过国家机关制定适合社会发展和人民意愿的法律、法规，又领导人民监督、保证国家机关公职人员、社会团体、各政党和人民群众，坚决依已制定的、现行的法律法规所体现的人民意志办事。党的政策和主张，要来自人民群众，并要通过国家机关和各级人民代表大会，进一步集思广益，取得人民群众的支持、检验和补充，转化为人民的共同意志，并上升为法律、法规，取得人人必须遵守的形式，同时党也必须在宪法和法律的范围内活动。这样，依法治国，就其实质来看恰恰就成了实现中国共产党相信人民群众，依靠人民群众，服务人民群众，领导人民，实现人民当家作主的最佳方式。
其次，依法治国也是提高执政党的领导水平的正确措施。多年的经验证明，要提高党的领导水平就必须克服以党代政，不使党的领导陷入日常的行政事务。“有所不为，方能有所为”，如果使党的领导陷入行政事务或某类国家机关的具体工作，实际上必然会削弱党对国家重大方针政策的关注和指导，放松政治领导。
实行依法治国，不仅可以使党摆脱国家具体工作的缠身，集中精力抓大事。一方面可以推荐自己的优秀干部，通过法定程序当选为国家干部，担任国家职务，特别是重要领导职务；另方面又可以充分利用法律与法治的优点，领导人民，把一些带有普遍性的，非通过国家干预不可的社会关系、利益关系调整好，为国家机关工作人员规定办事的原则、标准和职责，利用法制制约和保证国家权力的正确行使，防止权力的滥用，而不是简单地就事论事，零打碎敲。实行依法治国，把党的注意力集中在领导人员的选用和领导人民建立并坚决维护适合于建设有中国特色社会主义的社会关系和社会秩序上，必然就能提高党的领导水平，使改革开放和社会主义现代化事业，纳入法治轨道，保证社会持续稳定的发展。
再次，依法治国对在新时期加强党自身的建设也有重大的意义。党自身的建设不能脱离开整个社会物质文明、精神文明和民主法制建设的状况而孤立进行。实行依法治国不仅能保障、促进社会主义市场经济，社会主义民主政治和社会主义精神文明的建设，而且也是防止国家干部滥用权力，反腐倡廉，保证他们特别是领导干部廉洁自律、奉公守法的重要措施。实行依法治国，利用法制的机制必然有利于查清和惩治党和国家机关干部中的腐化堕落分子，保持干部队伍的纯洁性，也必然有利于贯彻党纪、政纪，克服官僚主义、命令主义，培养干部廉政、勤政的作风，使他们不致从人民的公仆变成人民的主人。
可见依法治国对改进和加强中国共产党的领导确有十分重要的意义。
依法治国的关键是依法行政
依法治国能否取得成效，主要取决于依法行政。李鹏总理两次题词都把依法治国和依法行政相连，不是没有原因的。
依法治国要求各国家机关都严格依法（包括宪法）行使其权力，依法处理国家事务，治理国家。世界各国都一样，国家机关中对经济和社会发展影响最大，与公民关系最密切且休戚相关，因而权力最大、机构最多、人数最众的，是行政机关。自然，行政机关能否依法办事，对公民的榜样作用也最强。国家所颁布的法律、法规，百分之八十都须行政机关执行。因此，行政机关能否依法行政，将从总体上决定我国能否依法治国，建立社会主义法治国家。
从实践看，依法治国的重点和难点也在于行政机关。行政权力行使的特点之一是首长负责制，是命令和服从。同时，行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须强调办事速度，强调行政效率，并给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权。行政方式上的这些特殊性，使人们习惯于按个人的意志行事，忽视依照法律规定行使权力。与其他国家机关相比，行政机关在依法行使职权方面，自然会增加些不利因素。因此，很多国家都制定了行政程序法，力图为行政机关行使职权时提供基本的行为规则，使行政机关与法院一样，都受程序约束，以保障依法行政。
事实上，我国长期以来对行政机关行使行政权力也很少从依法行政的角度提出要求；而是把“依法”看成仅仅是司法机关的事。我们一直把公、检、法称为执法机关，只有执行刑事法律才是执法，才必须以事实为根据，以法律为准绳，而并不把行政机关也看成是执法机关。产生这种偏颇有其历史原因，这里不作探索。把行政机关列为执法机关，称为行政执法，是改革开放以后，特别是行政诉讼法颁行以后的事。但至今仍有人只把部分行政机关称为执法机关，而将相当一部分行政机关排除在外。当然，这并不是说在此以前就不存在行政执法，而是说，人们尚未将实际存在的作出行政执法行为的行政机关，从法律的角度来认识和要求，恢复其执法机关的地位。认识上的这种偏颇，自然也将增加依法行政的难度。
随着我国民主与法制建设的发展，人们逐步认识到，行政机关是权力机关的执行机关。权力机关的意志主要通过其所制定的法律表达出来，因此，执行机关也就是执法机关，行政机关必须依法行政。行政诉讼法把法院对行政机关具体行政行为的审查称为“合法性审查”，也就是把行政机关看成是执法机关，要求其作出具体行政行为必须合法。合法的条件是：证据确凿，即以事实为根据；适用法律法规正确，即以法律为准绳；并且必须符合法定程序。这就与司法机关在性质上并无二致。由此提出依法行政，反映了人们对行政机关法律性质的认识逐步深化。
但是，这样说并不意味着实践问题的完全解决。庞大的行政执法队伍，在法律意识方面的水平和修养极为参差不齐；要使所有的行政领导都树立起在作出重大决策和决定以前都问一问是否符合法律的规定和要求；使广大行政机关工作人员明白作出任何一项涉及公民权益的规定和具体行为都必须有法律依据等等，决不是一件轻易的事。更何况许多行政行为与金钱利益直接关联。也许这需要一整个历史时期，有赖于各项制度的完善和强有力的法制教育。最近颁布的行政处罚法，较好地体现了依法治国、依法行政的思想，是依法行政的重要依据，应当深入进行宣传。
从依法治国到依法治家
坚持依法治国，就是要使国家的政治生活、经济生活和社会生活纳入法制化的轨道。而人们的婚姻家庭生活是社会生活的一部分，它的兴衰关系到社会的安定、民族的兴旺和两个文明的建设。正如人们常说的“家和万事兴”、“一家不和，四邻不安”，这都说明家庭与社会有着极为密切的联系。家庭的稳定是社会稳定的基础，欲治其国，先治其家。所以，依法治家也必然成为依法治国的重要内容之一。
婚姻家庭历来受到社会的关注。建国之初，当时百废待兴，法制建设刚刚起步，而婚姻法就是我们国家制定的第一部法律。1980年，在国家进入改革开放新时期之际，第二部婚姻法也应运而生。从 1980 年到1996年这十五年多的时间里，国家各方面发生了巨大的变化，婚姻家庭领域也出现了新的风貌和不少新的问题。有爱情的自由婚姻日益增多，民主和睦的幸福家庭不断涌现，这是可喜的现象。但是出现的新问题也令人不安和忧虑。诸如：非婚性关系（试婚）、婚外性关系（通奸、姘居、重婚）有所泛滥；离婚率逐年上升，1995年离婚数已突破百万件；遗弃、虐待家庭成员，特别是遗弃、虐待老人的案件时有发生；拐卖妇女儿童的案件屡禁不止。所有这些已经严重地困扰着我们的家庭生活和社会生活。问题的严重性还在于，某些问题如婚外性关系已从隐蔽走向公开化，一些“知名”的大款们以拥有情妇或情夫为荣，甚至有些电视、电影、书刊等媒体也有意无意地美化第三者，推波助澜，起到了恶劣的“导向”作用。
做到依法治家，当务之急要解决以下两个问题：一是进一步完善婚姻家庭立法。现行婚姻法颁布实施以来，起到了积极作用，但是，由于时代的局限，现行婚姻法的内容显得过于笼统和原则，存在若干立法上的空白和薄弱环节。同时，改革开放以来出现的新问题，也急待新的法律来调整。婚姻法学界已建议把现行婚姻法修改为“婚姻家庭法”。这一建议已逐渐成为法学界、司法界、民政等部门许多同志的共识。二是加大执法力度。对那些危及婚姻家庭的违法犯罪和社会丑恶行为必须依法严肃查处。
当然，调整婚姻家庭关系只靠法是不够的，还需要大量的道德规范来调整。中国有尊老爱幼，父慈子孝等优良美德，我们要弘扬这种传统，建立和健全有中国特色的道德体系。但是，法律在调整家庭中的作用是不可低估的，应该提到应有的高度。