抗日根据地政权建设中的重要地方制度：行政督察专员制度，本文主要内容关键词为：制度论文,专员论文,政权论文,行政论文,抗日根据地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D693.62 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-3815(2004)-02-0051-08
中共领导的抗日根据地实行的行政督察专员制度，是中共在国共合作抗日的前提下，在抗日根据地政权建设中推行的一项重要的地方制度改革。这一制度改革，对于健全抗日政权组织，完善政府组织体系，增强政权效能，争取抗战胜利，有着不可低估的意义；而且，对于解放战争时期的地方政权制度建设和中华人民共和国成立后的地方政权建设，都产生了深远的影响。然而，这一课题只有个别论文有所涉及（注：参见翁有为《南京国民政府行政督察专员制度探析》（《史学月刊》1997年第6期，第31页）；勒德行、翁有为《抗日根据地民主政府体制初探》（《抗日战争研究》1992年第1期）第174～175页。），迄今尚无系统的研究。鉴于此，本文拟对抗日根据地推行行政督察专员制度的缘起与经过、行政督察专员公署的组织及其演变、行政督察专员公署的辖区和职权、抗日根据地专员制度（以下行文中之“行政督察专员”一般情况下简称“专员”——笔者）的特点和作用等问题作一探讨。
一、抗日民主根据地专员公署的设立和发展
行政督察专员制度本是南京国民政府在20世纪30年代初创设的，其设置的动因之一是出于“围剿”南方诸省中共领导的工农红军和革命根据地的现实需要。抗日战争爆发后，随着第二次国共合作局面的形成，为适应全民族抗战的需要，中共对其领导的各革命根据地政权体制进行了全面改制，放弃了国共内战时期的苏维埃政权体制，承认南京国民政府的中央指导地位，从体制上改制为国民政府地方政府的政权形态。
正是在这一背景下，1937年9月6日，陕北苏维埃政府正式改制为陕甘宁边区政府。随之，边区政府对其所辖的各级政权进行了改制。在对县、区、乡进行改制的同时，在边区政府之下、县政府之上，根据国民政府地方政府的结构层级形式，设置了专员公署这一层级。从现在掌握的资料来看，陕甘宁边区政府至迟在1937年10月下旬已进行了专员区域的划分并设置了专员公署，因为在陕甘宁边区政府1937年10月24日发布的《陕甘宁边区政府通令第九号——为各专署增加人员及办公费》中说：“为加强分区对各县领导，自十一月份起各分区行政专员公署除原定的七人外，得增加工作人员二人（共九人），办公费（伙食津贴除外，包括了其他一切费用）每月自二十元〔增〕至三十元。”（注：陕西省档案馆、陕西省社会科学院编《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，档案出版社，1986年，第18页。值得注意的是，这时的专员称为“行政专员”，还未称为“行政督察专员”。）这里的“各分区”，即指“各专区”，边区政府为下月增加各专区专员公署的工作人员和经费而专门发一道通令，足以说明对这一政权层级建制的重视。边区政府随后在1938年2月15日发布的关于边区行政组织编制的《陕甘宁边区政府命令（第三号）》中，将专员公署的编制定为：专员兼县长1人；秘书2人；署员2人；特务员1人（专员的）；勤务兼通讯1人；伙夫1人；马夫1人、仓库主任1人。共10人（注：陕西省档案馆、陕西省社会科学院编《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，第52页。）。专署内没有再进行科层划分，其他人员显然都是为有利于专员的工作而设的。这时的专署带有初创时期的鲜明痕迹，不用说与边区政府设有民政厅、教育厅、财政厅、建设厅、粮食局、审计处、法院及政府招待所等各机构计有工作人员262人的规模无法相比，就是与县政府设有三科治事、16人的组织规模相比也显得有些太简单了（注：陕西省档案馆、陕西省社会科学院编《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，第42～53页。）。
专署机构尽管简单，但作为政府制度已经建立，各专署担任着辅佐边区领导各县的重要行政任务。可以说，除了军事、党务不属于专员管理的范围外，根据地的其他事务都在专员必管的范围之内。仅从有关资料中边区政府给各专区专员的指令、训令、指示、信函和关中专员、庆环专员、三边专员给边区政府的呈文、报告等来看，专署确实是边区政府领导全区工作不可缺少的臂膀（注：参见《陕甘宁边区政府文件选集》各辑有关专员的文件。）。
正是由于专员公署的重要行政作用，在随后建立的各敌后抗日根据地政权中，都在县级政权之上设立了专员公署。笔者掌握的资料表明：在晋冀鲁豫抗日根据地，至少在1938年9月15日成立了冀西专署，该专署辖赞皇、临城、内丘、高邑、元氏、井陉、获鹿、沙河、滋县、邢台10县（注：魏宏运、左志远：《华北抗日根据地史》，档案出版社，1990年，第117页。此处所述史实与《晋察冀抗日根据地史料选编》上册所述不同，参见《晋察冀抗日根据地史料选编》上册（附件二）（河北人民出版社，1983年）第485页之“冀西”条，二者虽皆称“冀西”，似为不同之“冀西”，待考。）；在山东抗日根据地，至少1938年9月后成立了津南、鲁北两个专署，辖15个县（注：魏宏运、左志远：《华北抗日根据地史》，第118页。）；可以推论，与此同时在根据地的其他地方也应有新专署的建立。笔者的这一推论是有根据的，因为据有关资料表明，1938年10月晋察冀抗日根据地就已建立了8个专署，到1939年底时又增加了1个专署（注：中共中央党史资料征集委员会编《中共党史资料》第25辑，中共党史资料出版社，1988年，第126页；《晋察冀抗日根据地史料选编》上册，第486页。）。而其他根据地，由于比晋察冀根据地开辟时间稍晚，专署的设置大约在1940年前后有了一定的发展。
随着各根据地专区政府的建立和专署工作的开展，专员公署的组织机构有进一步完善、制度化和法制化的必要。正是由此，晋察冀边区行政委员会于1940年5月2日以“民行治字第二十九号令”公布了《晋察冀边区行政督察专员公署组织大纲》（注：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，中国社会科学出版社，1981年，第254～256页。），标志着行政督察专员制度在总结以往实践的基础上，进入了一个法制建设的新时期。该组织大纲对专员公署的设置程序、专员的职权、专员公暑的科层设置、专员公署的经费来源等作了法律上的规定，强化了专员公署的领导地位和权力，如规定专员公署五科一室一处和警卫队一排的体制，意在使专员制度有更强的权威性。为了规范陕甘宁边区的行政督察专员制度，陕甘宁边区政府也制定了《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》，并经边区二届参议会1941年11月通过，1942年1月予以公布（注：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第212～215页。）。该条例对专员公署设置的程序、专员的行政任务、专员的资格、专员公署的科层组织、专员与驻地县政府的关系、专员的军事治安权、专员召开专区行政会议权、专员巡视权、专员撤销或纠正辖县违法或不当权等作了法律上的规定，强化了专员制度的地位和权威。尤其和专员制度初创时期的组织简单的特点相比，这时的专署设五科一室，表明边区政府对专员制度的重要行政功能有了明确的认识。在晋西北根据地，晋西北临时参议会于1942年11月6日通过、晋西北行政公署于同月公布了《晋西北行政督察专员公署组织条例》，其内容与前两者大致相同，意在加强专署的领导和权威，如规定四科一局一连治事，而其中所谓一连是指专署有一个警卫连的保卫武装，较之晋察冀边区政府颁布的专署组织大纲所规定的专署有警卫一排，更能说明专署的组织有力（注：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第323～325页。）。至于晋冀鲁豫根据地、山东根据地等其他根据地是否颁布了关于专员制度的法规，笔者尚缺少这方面的资料证明。但是，有理由相信，其他的根据地政府应了解或至少应知道关于专员制度的这类法律规定。
在加强行政督察专员制度法制建设的同时，华北根据地在开辟、新建县级政权达到一定规模后，及时建立专署机构。有资料显示，到1940年4月中共中央北方局在晋东南召开黎城会议时，华北各抗日根据地已建立县级政权320多个，建立专员公署49个（注：魏宏运、左志远：《华北抗日根据地史》，第149页。）。1940年底，晋察冀边区建立的县级政权大约在100个左右，专署达到13个（注：根据《晋察冀抗日根据地史料选编》上册第486～487页资料统计。需要说明的是，一、专署数量有一专署至十四专署，但因1940年夏第十二专署原虽拟建立而实际上事后并未建立，故为13个专署；二、由于十一专署的辖县资料缺，仅有12个专署的辖县资料（据笔者统计有辖县95个），若加上十一专署的辖县，故说约在100个县左右。），专署数比1939年底统计的9个增加了4个。同年底，山东根据地山东省战时工作推行委员会建立县级政权80个，专署（或相当于专署级）有16个（注：魏宏运、左志远：《华北抗日根据地史》，第119页。）。1941年7月，太北、太南、冀南、冀鲁豫四块根据地统一组合而成立了晋冀鲁豫边区政府，此时全区已建有县级政权149个，专署21个（注：山西大学晋冀鲁豫边区史研究组编《晋冀鲁豫边区史料选编》第1辑，1980年，太原，第313～314页。）。在晋绥根据地，至1941年8月，晋西北行署直辖县有36个，专署6个；另大青山根据地有县级政权9个，建立3个专署（注：魏宏运、左志远：《华北抗日根据地史》，第120～121页。）。应该说，上述资料表明了华北各抗日根据地建立专署的普遍性和及时性。
南方各根据地开辟的时间比北方晚，因而政权建设的时间相对要晚，专署的建立也就晚些。笔者在研究南方根据地专署设置情况时遇到的一个难题是，资料零碎，缺少一些根据地的有关资料。尽管如此，根据某些资料仍可透视一些根据地设置专署的情况：到1941年4月，苏南根据地的江南行政委员会辖有6个专署（注：陈康：《抗日根据地发展史略》，解放军出版社，1987年，第467页。）；当年同月，苏中行政委员会辖有4个专署（含特区专署）（注：陈廉：《抗日根据地发展史略》，第453页。）；1943年2月，淮南行署辖两个专署（注：陈廉：《抗日根据地发展史略》，第424页；《淮南抗日根据地》，中共党史资料出版社，1987年，第452页。）；1943年3月成立的皖江行署先后成立了含和、皖南两个专员公署（注：陈廉：《抗日根据地发展史略》，第434页。）。到1944年底，淮北行署辖有3个专署（注：陈廉：《抗日根据地发展史略》，第418页。）。上述资料尽管不够全面，但仍可以说明这样三个问题：一是南方的根据地基本上也实行了专员制度；二是南方根据地建立的专署少；三是成立的时间较北方的晚。
抗日根据地的专署建设，在有些根据地是随着抗战形势的困难或好转而呈现曲折发展的状态，但就整体情况来说，根据地是在逐步扩大的，专署的设置也是在逐步增加的。有统计显示，截止到1945年3月，中共领导的各抗日根据地共建立104个专员公署（注：左言东：《中国政治制度史》，浙江古籍出版社，1989年，第510页。）。而从3月到当年8月，是敌后抗日力量和根据地发展更快的时期，专署设置的增加是不言而喻的。
二、专员公署的组织
专员公署的组织不是一个固定的概念，因为它既有时间上的演变，又有地域上的差别。不过，我们可以通过考察几个根据地专署的组织状况，勾画出专署组织的几种大致模式及其演变状态。需要说明的是，在本文第一部分关于专署的演变情况的考察中，笔者已简要叙述了专署的组织状况，而这一部分讨论其组织建制和职权问题，则必须对专署的组织作进一步的、全面而具体的考察，因而在行文中有个别叙述上的交叉，这是要提请读者理解的。
如前所述，根据地的专署组织在初创阶段是比较简单的。根据1938年2月15日陕甘宁边区政府第三号命令，专署内部没有设置科、室一层机构，仅有10人编制。而随着根据地的发展，专署组织较初创时期有了相当的发展，如在1941年11月边区二届参议会通过的《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》中，规定的陕甘宁边区专署组织就有了相当的规模了。该条例规定，“专员公署设秘书室、民政科、财政科、教育科、建设科、粮食科、保安科”，分科治事。公署设专员1人，必要时设副专员1人；秘书科，设主任秘书1人，秘书、文书、庶务、收发各1人，及干事若干人，秉承主任秘书之意，分别处理各项事务，其工作人员至少应有7人；民政科、财政科、教育科、建设科、粮食科、保安科各设科长1人，干事若干人，分别处理各科事务，其六科工作人员至少应有18人。即使不设副专员，六科人员加上专员、秘书室工作人员，总计至少应有26人。（注：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第213页。）这在战时，也就俨然具有县政府之上的一级政府的组织建制了。
1940年5月2日晋察冀边区行政委员会公布的《晋察冀边区行政督察专员公署组织大纲》规定的晋察冀边区的专署组织建制，较之前述陕甘宁边区的专署组织建制的规模大。专署“设秘书室、民政、财政、教育、实业、地政”各科及“司法处”，另“为适应战争环境起见，并得设警卫队”，“负保卫专员公署之责”，共设一室五科一处一警卫队。专署设专员1人；秘书室设秘书主任1人，秘书3人；五科各设科长1人，各室、科得置科员、办事员若干人；司法处得置主任审判官及审判官各1人；警卫队1排。由上观之，秘书室至少应有8人，五科至少应有25人（每科5人计）；司法处2人；警卫队1排军队编制一般应是36人；加上专员1人；另外，专署尚有边区委员会委用的未规定人数的视察员，专署至少共应有工作人员72人，其中行政工作人员至少应有36人。（注：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第255～256页。）也就是说，仅行政工作人员就比陕甘宁边区的专署人数多了10人，而警卫1排则是陕甘宁边区专署所未有的。晋察冀根据地专署的这种情况，应该是由于晋察冀根据地处于敌后战争环境的需要所致。
1942年11月6日由晋西北临时参议会通过、晋西北行政公署于同月公布的《晋西北行政督察专员公署组织条例》所规定的晋西北根据地的专署组织建制，与晋察冀根据地和陕甘宁边区的专署组织都不同，有自己的特点。专署设置三科一公安局一警卫连。科未按工作类别冠以科名，而冠之以一、二、三科序号，各科仍按工作类别分别具体专管，如第一科办理民政、教育事项；第二科办理财政、粮秣及建设事项；第三科办理司法事项。专署设专员1人，必要时得设副专员1人；三科各设科长1人，科员、干事若干人，三科至少应有15人；公安局设局长1人，科员若干人，至少应在5人以上；警卫连按军队一般编制，一连人员应在100人以上；另虽不再设置秘书室，但仍规定设秘书1人，文书、干事若干人，以掌管印信及不属于其他各科、局管理事项，至少应有5人；合计专署工作人员至少共应有126人，行政工作人员至少应有26人。（注：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第323～324页。）值得注意的是，该根据地专署的公安局建制是晋察冀根据地专署所未曾有的（陕甘宁边区专署也仅设置了保安科）；设置警卫一连，是陕甘宁边区专署所未曾有的，而其规模则又大大超过了晋察冀专署一排的编制。从这两点看，晋西北根据地的专署组织建制似乎比前述两根据地的大，但观之行政各科设置实又不然：因为第三科专管司法事务，仅有一、二两个科管理专区民政、财政、教育、建设（实业）、地政（粮食）等日常行政事务，这较之陕甘宁和晋察冀各设置五科，显然机构过于简略。为何会出现这种现象呢？符合历史事实的合理解释应是，晋西北根据地专署将五科合并为两科治事，显然是受当时各根据地推行的“精兵简政”政策的影响。当时，为了克服根据地的困难和粉碎日伪军及国民党军队对根据地的包围和封锁，各根据地实行了“精兵简政”的政策，缩小各级党政军机构，特别是尽量精简机关的行政人员。因此，晋西北根据地专署的科室合并为势所必然，行政工作人员减少也就是应有之事了。
根据有关资料提供的晋冀鲁豫根据地专署建制的情况，我们可以考察其专署组织变动的轨迹。1941年7月晋冀鲁豫边区政府成立后，即在8月24日通令中规定，专署各工作部门统一规定名称和建制，专署下设秘书室、民政科、财政科、教育科、建设科、粮食局（注：山西大学晋冀鲁豫边区史研究组编《晋冀鲁豫边区史料选编》第1辑，第353页。）。其行政建制规模与晋察冀和陕甘宁专署科室机构框架大致相当，比晋西北根据地专署的行政科室则要健全。究其原因，当时各根据地的“精兵简政”政策尚未出台，“精兵简政”政策是1941年10月中共采纳李鼎铭的建议而实行的，8月2日的通令自然未受影响。而“精兵简政”政策出台后，晋冀鲁豫根据地专署的组织自然要进行精简。根据1942年12月15日太岳行署所辖专署的资料显示，当时专署的机构有办公室、水利科、总务科和司法科，另设秘书长（注：山西大学晋冀鲁豫边区史研究组编《晋冀鲁豫边区史料选编》第1辑，第329页。），可见机构比较简单。而晋冀鲁豫根据地太行行署所辖的专署1943年1月的机构设置也比较精简，有办公室、第一科、第二科、司法科、总务科和训练科，专员下有秘书主任（注：山西大学晋冀鲁豫边区史研究组编《晋冀鲁豫边区史料选编》第1辑，第383页。）。司法科专理司法事宜，训练科因抗战需要而设，而以往常设的五科事务也只有第一科、第二科和总务科分管，这时，“精兵简政”工作基本结束，但仍然受到这一政策的影响。到1943年12月，太行区专署的机构就比以前有所增加，设有办公室、民教科、财粮科、建设科、司法科、总务科、训练班，专员下有秘书主任（注：山西大学晋冀鲁豫边区史研究组编《晋冀鲁豫边区史料选编》第1辑，第385页。）；到了1945年7月时，该区专署的组织机构有办公室、交际处、民教科、财粮科、建设科、司法科和总务科，专员下设有副专员和秘书主任（注：山西大学晋冀鲁豫边区史研究组编《晋冀鲁豫边区史料选编》第1辑，第389页。），增加了副专员和交际处，显然是专员管理的事情多了，对外联系多了，不得不设的缘故。但以后该根据地专署的公安（或保安）科局却一直未能恢复，令人费思，可能是专署领导下的军队行使了公安部门行使的治安管理功能。
相比较而言，山东抗日根据地的专署组织比较完备、健全。专署设有民政科、财粮科、教育科、司法科、卫生科、农林科和工商管理分局、公安局，共六科二局，另外专员下设秘书主任一人协助专员处理日常工作。农林科相当于其他根据地的建设科，卫生科和工商分局则是其他根据地未设置的。（注：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第368～369页。）
通过对上述诸根据地专署组织的考察，我们可以看到专署组织的内部科层设置、人员编制的大致状况和专署组织的演变轨迹。可以说，各根据地专署机构设置的情况并不相同，有的还有很大的差别。尽管如此，从其主要的管理功能来看，行使行政管理、经济管理、社会管理等职责的主要管理部门，各根据地专署无论是分别设置还是精简合署，则是必须设置的机构，为专署作为一层抗日民主政权对社会进行有效的管理和为抗战服务提供了保证。在当时战争的条件下，各根据地根据各自具体的情况，采取灵活的、适合本根据地特点和需要的专署组织制度，显然是完全必要的。
三、专署专员的职权
专署的管理实际上实行首长负责制，专署的权力即专员的权力。
专署专员的职权，尽管各根据地法规规定的有所差别，但主要内容大致相同。考之1941年11月《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》的规定，专员的职权主要有：1.随时考察及督导所属各县地方行政规划与创办分区内务县应兴应革之事项；2.巩固分区地方治安，部署分区抗战工作；3.督察所属各县经费之收支情形；4.召集分区行政会议；5.关于所属各级公务人员之考核；6.关于所属各县争议及有关事项之处理；7.推行边区现行法令；8.专员有权调遣本区内保安及地方自卫军，于必要时得请调正规军协助；9.专员得召集分区行政会议；10.专员应亲自轮流巡视各县；11.专员对所属各县所为之命令或处分，如认为违法或不当时，得撤销或纠正之（须呈报边区政府备案）；12.专员得兼县长。（注：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第212～214页。）
晋察冀根据地的行政督察专员公署组织大纲与此略有不同的是，没有陕甘宁专署的第十一和第十二项职权；但其所具有的另三项重要职权却是上述陕甘宁专署没有的，即第一，专署于不抵触中央及边委会之法令范围内，得制定单行规则或办法（呈边委会备案）；第二，专署如因战争关系，与边委会失却联系时，得代行边委会职权（但于战争结束后，应将各项处置办法补报边委会备案）；第三，关于辖区内第二审民刑案件之监审（监审有最后决定权）及军法案件之判处事宜。（注：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第255页。）两者比较，晋察冀专署之所以有第二点不同，显然是晋察冀根据地处于敌后，各行政机关常常处于游击状态，一旦有大的战斗、战役发生，专署和上级机关失去联系之事是时有发生的，这一规定有利于专署在非常情况下发挥其独自决策的作用。相比较而言，陕甘宁边区则要安定得多，一般可无此虑，但为防意外，在1943年2月公布的修正专员公暑组织条例中，也增加了这方面的内容，规定“在军事隔绝时间，专员得独立行使职权，但经过事项，须于事后呈报边区政府备案”（注：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第217页。）。此外，陕甘宁边区1943年2月的修正专员公署组织条例中，把专员兼县长这一规定删去了，这也应视做是专员地位独立和地位提高的一种反映。而且，1943年2月的修正条例还规定了专员的人事任用权，规定专署的政务秘书、科长、处长可以由专员遴选（呈报边区政府委任），专署其他人员由专员委任（呈民政厅备案），这是1941年11月条例所未规定的（注：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第216页。）。而晋察冀专署组织大纲也规定了专员的人事任用权，不过，权限略小（注：规定专员对于专署的秘书主任、秘书、科长、视察员、审判官等无权委用，对于上述职务外的才可以委用（呈报边委会备案）。参见《中国新民主主义革命时期法制文献选编》第2卷第256页。）。可以说，专署组织在运作的实际工作过程中，其组织的功能愈来愈趋于健全。
晋西北专署的职权与晋察冀专署大致相当，稍有不同的是明确规定专署有辖区内各县政府之科长、秘书之荐举权，区长、专署科员及同级干部之任免权，人事权较为广泛（注：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第324页。）。山东根据地专署又有所不同，其组织条例没有赋予专署得制定单行法规的权限，没有规定专员的巡视职责，但在人事权方面规定专员可“根据各县施政状况，提请任免所属行政人员”，似乎人事权有所提高，但专署内工作人员的任免权限所属却又未见规定（注：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第367页。）。
上述所说的专署专员职权，有些是在专员领导下专署行政人员共同行使的，有些则是专员独有的。但何者为专员领导下专署行政人员共同行使，何者为专员所独享，各根据地的法规所定并不同，有的根据地在不同时期的规定也有区别。例如，在陕甘宁边区1941年11月条例中规定的是专员职权，而到了1943年2月的修正条例则将职权分为专署职权与只有专员享有的职权（注：1941年条例所定专员职权，见该条例第三条、第十条、第十一条、第十三条、第十五条；1943年条例所定专署职权见该条例第三条，所定专员职权见该条例第六条、第七条、第八条、第九条、第十一条、第十二条，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第212～214、215～217页。）。晋察冀根据地专署组织大纲中，也是有些方面规定的是专署的职权，有的是专员独享的职权（注：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第54页。关于专署职权的规定有第三条、第四条；关于只有专员方能行使的职权有第六条，第二条的规定表述不太明确，但实际上仍是指专员职权。）。晋西北根据地专署组织条例则独言专署职权，没有突出专员的职权，但在实际中专员在专署的突出领导权应是无疑的。山东抗日根据地的专署组织条例，明确规定诸项职权为专员行使，其意应在突出专员的职权和地位（注：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，第324、367～368页。）。应该说，专员制度，就是典型的首长负责制，这在抗日战争的环境下，是必要的。但由于各根据地的情况或时期不同，专员职权的伸缩现象也就在事理之中了。
四、专员公署的辖区
专员公署的辖区，是专员施政的空间、范围，是考察专员制度管理功能的一个重要指标。从理论上说，一层级政权功能的有效发挥，与其管理行政范围有一定的联系。一层级政权的管理区域过大，其管理功能和效率必然就会降低，难以发挥理想的作用；而过小，则未免造成管理资源的浪费，管理的功能和效率同样也会降低。何为管理区域的适度范围，则需根据历史的和现实的具体情况来作估量。
我们先来看晋察冀根据地和晋冀鲁豫根据地专署辖县的有关资料：
表1 晋察冀边区1940年底专署辖县情况统计表（注：根据《晋察冀抗日根据地史料选编》上册附录二第486～487页有关资料整理。需要说明的是，专署排序到十四，但其中第十二专署1940年夏原拟建立，事实上事后未建；第十一专署辖县资料缺乏。）
专署
一专署
二专署
三专署
四专署
五专署
六专署
辖县数
9县
5县
6县
6县
7县5县
专署
七专署
八专署
九专署
十专署
十三专署 十四专署
辖县数
8县
8县
11县
8县
7县4县
表1提供的专署辖县资料显示，12个专署辖县84个，平均专署辖县7个。在上述的12个专署中，辖11个县的有1个专署；辖4个县有1个专署；辖9个县的有1个专署；辖5个县的有2个专署；辖6个县的有2个专署；辖7个县的有2个专署；辖8个县的有3个专署。就是说，辖县较多或较少的情况都少，较多的情况是辖县在6-8个之间。
另看晋冀鲁豫边区冀鲁豫主任公署和太北区所属专署辖县的情况：
表2 冀鲁豫主任公署1941年7月专署辖县情况统计表（注：根据《晋冀鲁豫边区史料选编》第1辑第314页有关资料整理。）
专署
一专署
二专署
三专署
四专署
五专署
六专署 七专署
辖县数 6县
13县
7县
7县
6县
7县
5县
表2显示，冀鲁豫主任公署所属的7个专署，辖县49个，平均专署辖县7个。在这7个专署中，辖5个和11个县的分别各有1个专署，辖6县的有2个专署，辖7县的有3个专署。
表3 太北区1941年7月专署辖县情况统计表（注：根据《晋冀鲁豫边区史料选编》第1辑第314～315页有关资料整理。）
专署
一专署
二专署
三专署
四专署
五专署
辖县数
10县
10县1县5县7县
表3显示，太北区所属的5个专署，辖县37个，平均专署辖县7个强。
通过上述三表的考察表明，专署辖县7个左右，辖县超过10个或少于等于4个的情况较少。
陕甘宁边区5个专署辖30个县、1个市，平均辖县6个（注：李维汉：《回忆与研究》（下），中共党史资料出版社，1986年，第609页。），和上述三表显示的情况接近。在南方的淮南抗日根据地苏皖边区行政公署1943年2月至1945年9月间所属的津浦路西专员公署辖有7县，而津浦路东专员公署在1945年4月前曾辖有9个县（注：《淮南抗日根据地》，中共党史资料出版社，1987年，第452页之表四。），两个专署的辖县情况仍和前述情况相近。
我们可以由国民政府专员公署辖县的情况作为参照系，来分析、评判抗日根据地专署辖县的问题。南京政府专署辖县虽时有变动和调整，但总的看来变动和调整是小范围的、个别的，应不影响对专署辖县的整体情况的判断。现以1935年国民政府所辖江苏、安徽、江西、湖北、河南、浙江、福建、贵州8省专署辖县的资料作一分析。据统计，1935年江苏省共有8专区辖县60个，平均专署辖县6个；安徽省10专区辖县58个，平均专署辖县5.8个；江西省8专区辖县82个，平均专署辖县10.25个；湖北省11专区辖县69个，平均专署辖县6.27个；河南省11专区辖县110个，平均专署辖县10个；浙江省7专区辖县47个，平均专署辖县6.71个；福建省10专区辖县62个，平均专署辖县6.20个；贵州省11专区辖县81个，平均专署辖县6.36个。在上述8省的专署中，除1个省平均专署辖县低于6个和2个省平均专署辖县在10个以上外，5个省平均专署辖县都在6县至7县之间。（注：根据《内政年鉴》（一）民政篇第一章（商务印书馆二十四年续编）第217页有关资料统计而得。）就抗日根据地专署辖县的前述情况与南京国民政府专署辖县情况比较看，两者是很接近的。就抗日根据地专署辖县的整体情况说，据有关资料显示，到1945年3月，各根据地共建立了104个专员公署687个县，平均专署辖县在6.6个左右（注：左言东：《中国政治制度史》，第510页。）。就这一整体情况看，与南京国民政府专署辖县情况亦相近。
通过上述考察可知，抗日根据地专署辖县幅度显然受到南京国民政府专署辖县情况的影响。而南京国民政府各省设置专区的情况是与清代府、州情况相当的，清代府、州辖县亦系沿袭历代习惯，可见南京国民政府专区辖县仍大体上是历史上地方行政辖区的逻辑发展。抗日根据地专署辖县又与国民政府专署辖县情况接近，亦可见，抗日根据地的专署设置和辖县情况，继承了历史上地方政府区划管理的有效经验和传统，当然，直接的是从国民政府地方区划管理的实践中吸取了经验。应该说，专员公署的辖区幅度是适宜的。
五、抗日根据地专员制度的特点和作用
抗日根据地的专员制度，虽系援引国民政府专员制度而建，但与国民党专员制度相比，抗日根据地的专员制度有其独特的创新之处。专员制度在抗日根据地政权体系中，具有重要的意义和作用。
第一，抗日根据地的一些专署在专署领导体制上有所变化，主要表现在专员下有的设置副专员1人，这与国民政府专署只设置专员1人不同。国民政府专署领导体制规定只设专员1人，其意在突出专员之权，有利于提高工作效率，革除国民党官僚机制效率低下的弊端。事实上国民党的专员要么不督不察，要么大权独揽，并不能革除其官僚机制的固有弊端。抗日根据地专员制度虽然是首长负责制，但实行民主集中制原则，多设置副专员以有利于协助专员开展更多的工作，同时在战争条件下设置副专员更有利于应付突发事件，更重要的是有利于民主集中制的健全。专员必须受同级党委的领导也是应注意的。这种抗日根据地的专署领导体制与国民党的专员制度显然是不同的。
第二，抗日根据地的辖区，除陕甘宁边区比较固定外，其他抗日根据地由于地处敌后，大多处于分割状态，边区政府或行政主任公署因辖区较大、辖区不同程度受到日伪和国民党军队的分割、战时交通困难等情况，难以对各县实行全面、直接和有效的领导。专署辖县较少，辖区基本上能够连成一片，受分割的情况和可能较小，有利于全面、直接、有效地就地进行领导。因此，抗日根据地专员公署是根据地政权体系中极为重要的一个环链，不可或缺的一级政府：在军事上，它是一个军分区单位，在军事斗争中可以独当一面；在行政上，它是根据地派出的管理专区各县的一级政府；在社会改革和社会管理、文化教育和卫生事业方面，它进行着卓有成效的工作；在经济建设方面，值得指出的是，专署同样是重要的组织者和领导者，比如，仅从魏宏运主编的《抗日战争时期晋察冀边区财政经济史资料选编》收录的资料看，专署的领导就涉及经济建设的各个方面。
第三，抗日根据地的专署机构，是中国共产党领导根据地军民抗击日本帝国主义侵略、进行全面军事斗争的坚强堡垒和重要阵地，是新民主主义政权建设和制度建设的重要组成部分，为抗日战争的胜利和新民主主义革命的胜利发挥了重要的作用。从专署的层级地位看，它是边区政府或行署的派出机构，但由于它在政治、经济、文化和军事斗争方面的重要作用，它事实上越来越起着一级政权的功能。正是由于它重要的行政层级功能，抗战胜利后的三年国共内战时期，援引于国民党的行政专员制度仍继续实行；在新民主主义革命取得全面胜利、筹建新中国之际，中国共产党在制度方面宣布废除国民党的政治制度、废除自抗战以来援引的国民党的有关法律制度，但专员制度仍成为新成立的中华人民共和国的地方政府制度的一个重要组成部分。显然，专员制度在中国省区过大的现实情况下，对加强地方行政管理和地方建设，是不可或缺的管理层级。同时也应该注意到，专员制度虽然直接援引于国民政府的专员制度，但中国共产党在土地革命战争时期也曾在省苏维埃政权和县苏维埃政权之间建立过特区党组织和区苏维埃政府，可以说特区苏维埃政府是抗日根据地专员制度建立的渊源之一，这也应是专员制度在抗日根据地政权建设、解放区政权建设和中华人民共和国地方政权建设中一直受到重视的原因之一。
六、余论
抗日根据地专员制度是中国共产党在新民主主义革命时期政治文明建设的重要成果之一，专员制度在新中国建立后长期实行就是最好的说明。从党的发展的历史高度来看，组织和制度对党的事业具有整体的、长期的和稳定的作用，对党的组织制度和党从事政权制度建设的历史进行研究无疑是十分必要和重要的。然而，长期以来，对党的组织史、党的制度史和党从事政权制度建设的历史的研究却比较薄弱。就抗日根据地专员制度来说，迄今仍是研究的空白，以至在有关研究和论著中涉及这一问题时，有的语焉不详，有的甚至出现史实性错误（注：比如，代表党史学界最新成果、最近出版的中共中央党史研究室著《中国共产党历史》上卷（中共党史出版社，2002年），在下册第635、680、709页等处叙述抗日根据地问题时提到了“专员”和“专员公署”概念，但未作进一步解释。又比如，“国家哲学社会科学规划项目”、“中国地方政府管理丛书”成果之一、江荣海等著《行署管理》（中国广播电视出版社，1995年），在叙述“行署的产生”这一问题时，认为“抗日战争、解放战争期间，中共在其根据地也建立有以行署命名的地方政权机构”（该书第81页）。浦兴祖先生主编的高校教材《当代中国政治制度》在提到“行政公署”这一机构的产生渊源时，也认为“抗日战争、解放战争期间，中共领导的根据地和解放区也建有以“行署”命名的地方政权机构”（该书第177页）。上述两书均犯了张冠李戴的史实性错误。今日之“行署”，是行政专员公署，与抗战时期、解放战争时期和建国至“文革”前的“专署”（专员公署）名异而实同，而抗日战争、解放战争时期之“行署”，全称为“行政主任公署”，是“专员公署”的上一级机构，故今之“行署”（行政专员公署）与前之“行署”（行政主任公署）名似乎同而实异。上述史实性错误的出现，应与学术界对专员制度研究的薄弱有关。对革命年代专员制度的误解，显然不利于了解和研究今日之行署制度。），这从一个侧面说明了党的制度史研究的薄弱和必要。制度是政治文明的载体和框架，建设社会主义政治文明是全党和全国人民今后的重要任务，那么，研究党的制度史和党从事政权制度建设的历史无疑应是今后党史学界、历史学界及相关学科重要的课题。党的制度史和党从事政权制度建设的历史研究的深入，无疑会给正在进行的社会主义政治文明建设提供宝贵的经验和有益的启示。