中国区域政策的重心演变及整体效应研究，本文主要内容关键词为：中国论文,重心论文,效应论文,区域论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国政府部门非均衡发展区域政策的实施，使中国出现了持续稳定的经济增长态势。但是，随着我国非均衡区域发展战略的实施，却出现了非均衡的经济空间布局及地区间经济发展差距逐渐拉大的结果。因此，如何有效地利用区域政策来实现资源的优化配置，适时转变政策方向并最终促进东、中、西部地区的经济协调发展，已经成为政府及理论学界十分关注的一个课题。
一、改革开放后中国区域政策的历史演变与重心转移
改革开放以来，中央政府为了促进国内经济的快速发展及适应各发展阶段的具体社会经济形势，其区域政策的重心则处于不断调整和演变的过程之中，所以，根据区域政策重心的不同可以将中国的经济发展划分为3大阶段：
1.第一阶段是以经济效率为重心的发展阶段（1978～1990）
改革开放后，中央政府为了促进国内经济的快速增长，决定率先发展具有绝对优势或具有相对优势且具有较强带动作用的重点地区和重点部门，以取得较好的投资效率和较快的增长速度，并通过这些地区的发展及其扩散效应来带动其他区域的共同发展，这就是我国改革开放后所实施的以东部沿海地区为重点的非均衡区域经济发展战略。为此，中央政府制定了相应的区域政策，并采取了一定的战略措施来促使这一战略的实施，其中包括沿海经济特区的建设及对外开放格局的形成、投资政策的倾斜、产业结构调整及优惠政策等。
2.第二阶段是注重效率兼顾公平的发展阶段（1990～1999）
随着东、中、西三大经济地带经济差距的逐步扩大，中央政府不得不考虑到经济发展的公平问题，指出必须从提高国民经济的整体效益出发，发挥各个地区的比较优势，促进区域经济的协调发展，实行地区倾斜与产业倾斜政策相结合的方式，在继续发挥东部地区增长优势的同时，逐步促进中西部地区的发展。“八五”计划中明确指出：“正确处理发挥地区优势和全国统筹规划、沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系，促使地区经济朝着合理分工、各展其长、优势互补，协调发展的方向前进。”国家加快了对中西部的开发开放，并先后开放了沿江、沿边、沿黄、沿陇海线等内陆地区，使我国区域经济发展的沿海、沿江、沿线的经济格局逐步形成，区域政策的重心由东部沿海地区的带状式发展演变为“以东部带中部及西部”轴线式发展模式。
3.第三阶段是以注重公平为重心的发展阶段(1999～现在)
经过20多年的经济发展，中国的整体经济实力有了明显的增强，取得了令世人瞩目的成就，但是，东中西部地区的差距并没有缩小，反而仍然在逐步拉大，这时区域政策的重心放在了区域之间的公平问题上。而注重公平的发展阶段也经历了两个时期：
一是面向整个西部地区的整体发展时期(1999～2003)，也即西部大开发战略。1999年9月，党的十五届四中全会正式提出了西部大开发战略，以此为标志，中国区域政策的重心实现了第三次转移。“十五”计划指出：“国家要继续推进西部大开发，实行重点支持西部大开发的政策措施，增加对西部地区的财政转移支付和建设资金投入，并在对外开放、税收、土地、资源、人才等方面采取优惠政策；对于中部地区，要充分发挥承东启西、衔接南北的区位优势和综合资源优势，提高工业化和城镇化水平；而对于东部地区，要求在体制创新、科技创新、对外开放和经济发展中继续走在前列，提高发展水平，形成各具特色的区域经济。”
二是面向聚焦区域的发展时期，即东北老工业基地的振兴(2003～现在)。中央政府在继续实施西部大开发战略的同时，2003年10月，党的第十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“加强对区域发展的协调和指导，积极推进西部大开发，有效发挥中部地区综合优势，支持中西部地区加快改革发展，振兴东北地区等老工业基地，鼓励东部有条件地区率先基本实现现代化。”
二、中国区域政策的整体效应状况
不同的国家、不同的经济发展阶段，区域政策往往会侧重于不同的目标。区域政策的整体效应主要表现为经济增长、就业效应等方面，笔者主要以经济增长作为区域政策整体效应的主要评价指标。
表1 东中西部地区占全国经济总量（GDP）比重表
年份
东部地区（％）
中部地区（％） 西部地区（％）
1980 51.13 30.20 18.67
1985 51.96 29.69 18.35
1990 52.64 28.36 18.99
1995 55.54 26.09 18.37
1998 55.82 26.48 17.69
1999 56.59 25.90 17.51
2000 57.29 25.58 17.13
2001 57.50 25.41 17.09
2002 57.86 25.12 17.01
从经济总量上看，我国以经济增长为目标的非均衡区域发展战略及相应的区域政策应该说取得了预期的效果。从表1中可以看出，东部沿海经济发达地区占全国GDP的比重都在50％以上的水平，并基本上保持上升的态势，从1980年的51.13％逐步上升到1985年的51.96％、1990年的52.64％、1995年的55.54％、2000年的57.29％、2002年的57.86％。而与全国经济增长的水平相比较，东部沿海地区基本上快于全国的速度，进而保证了改革开发以来我国8％左右的高经济增长速度，使得中国经济总量与整体实力逐步提高。与此相反的是中西部地区的经济总量基本上出现下降的趋势，特别是中部地区，从1980年到2002年之间，下降了5个多百分点，西部地区也下降了1.7个百分点。
非均衡的区域发展政策在促进全国经济快速增长的同时，伴随着东、中、西部三大地带的差距拉大问题。根据中国统计年鉴资料计算得出1978年到2002年我国三大地带人均GDP差距（如图1）：
图1 中国三大地带人均GDP差距图
注：人均GDP差距按1978年不变价格计算，采用全国商品零售价格指数消除物价影响。
从图1可以看出，从1978年到2002年之间，无论是东中部地区还是东西部地区，他们之间的绝对差距都在持续上升，区域间经济增长差距呈现出发散状态，其趋势比较符合威廉姆森的倒“U”型理论和阿朗索的“钟形发展理论”中的初期阶段。但是，1990年之前，东中部差距和东西部差距比较接近，说明对外开放的区域政策只形成了东南沿海地区范围内的经济循环，没有明显的对中西部地区产生多大影响。在1991年之后，特别是1993年之后，两条曲线之间的距离开始逐渐扩大，表明中部地区和西部地区之间的差距也开始逐渐增大，这说明沿江、沿线及内地开发开放的区域发展战略起到了一定效果。2000年以后，两条曲线间的绝对距离再度缩小，西部大开发的政策效应已经开始显现。
为了更深入地实证上述区域政策的效应，笔者计算出上述人均GDP差距的实际增长率（如图2所示）：
图2 中国三大地带人均GDP差距增大率图
从图2中可以明显看出，1990年之前，除1989年和1990年的差距增长率为负值外，其余年份的差距增长率虽然波动较大，但是均为正值，说明第一阶段的东部沿海地区开发政策在促进沿海地区发展的同时的确拉大了区域间的发展差距。1991到2000年间，差距增长率在1992年达到高峰，1993年和1994年迅速回落，1995年起开始趋于平稳，1999年到2000年间又再次回落。这说明由于东部沿海地区已经形成了良好的经济循环，具有明显的领先优势，而中西部地区的发展缺乏政策与开发基础，也没有东部地区初期发展那样的大量国家投资和外资进入的“原动力”驱动，进而导致差距实际增长率继续拉大，以至直到1992年后区域政策的扩散效应才开始明显，促使差距实际增长率逐渐缩小并形成收敛趋势，而后期的再次回落则是因为国家在1999年已经开始实施西部大开发政策，更有效地促进了东中西部的融合和东部地区扩散效应的实现。
1999年之后，区域发展及区域政策重心转向西部，西部地区投资和经济加快增长，到2002年底，西部地区人均GDP已经达到了1978年的22倍，但是2001年和2002年间差距增长率的上下波动再次说明在区域政策效应之外还有其他的因素也在影响区域差距。
三、中国区域政策整体效应的理论分析及简单评价
区域经济政策的制定与经济发展的不同阶段及政策的目的分不开，并且，随着政治、社会、技术、经济环境的不同，有效区域政策的要求在不断发生变化，这些变化趋势包括：第一，促使外部企业在落后地区建立分支机构激励政策，制定管理的自动体制与自主选择体制；第二，集权化管理与分散化管理；第三，资本有关的激励与就业有关的激励；第四是激励类型的最优组合，也即通过激励政策确保产生最大的杠杆效应。Temple认为区域政策的有效性存在三个前提：首先，投资补贴确实提高了相应企业的可获利性；其次，企业获得的利润用于支付本区域内劳动力等生产要素的成本，如果收入支付到区域外，则不能通过需求的效应创造乘数效应，从而也不能使区域受益；第三，额外的收入支付区域内的附加支出，否则不能在区域内产生正的乘数效应。同时，有效区域政策的制定与实施应确保相应的政治环境，有效的区域政策更需要有目标指向，从而才能使政策支出的激励效果仍保留在资助区域之内，但现实中区域经济的开放性及公共政策补贴的漏出，都将使区域政策的有效性大打折扣。（注：Martin Temple:Regional Economics.The Macmillan Press LTD.1994.）
以经济增长为核心的第一阶段区域政策效应应该说非常明显，东南沿海地区在国家区域政策的支持下，凭借自然区位优势和经济社会基础，吸引了大量生产要素流入，促进了当地经济的发展和产业升级。首先，中央政府制定的对外开放政策作为外生变量，有效地增加了该区域的资源供给和来自海外的各种需求，极大地刺激了沿海经济发展。其次，在对外开放政策的支持下，沿海地区的自身地理位置优势极大地降低了国际贸易的运输成本，增加了该区域的比较优势，再加上该区域内原有的产业经济基础则使其能够很容易地接纳外来经济并与之融合，形成产业集聚和规模经济，为该区域经济的持续发展奠定了坚实的微观基础。
注重效率兼顾公平的第二阶段区域政策在于促进形成东中西三大区域发展的联动机制，以上海为“一个龙头、三个中心”的国家发展战略旨在通过上海的经济增长来带动整个长江流域的联动发展，从而带动中西部地区的经济发展，但东南沿海地区“两头在外”的外向型经济发展很大程度上处于本省或本地区内的封闭式循环，且由于东中西部地区之间的市场分割而不能形成相对合理的产业分工与合作体系，也就没有形成对中西部地区较好的扩散效应及沿长江流域的产业关联。
上述阶段区域政策效应不明显主要有三个方面的原因：
首先是制定区域政策的主体对目标区域发展特征和发展阶段的认知不够，并由此造成区域政策工具单调和创新不足。由于自然地理位置的差异，中西部和东部地区的区位差别明显，不仅仅表现为因远离海港而带来的对外贸易运输成本的逐渐提高，还表现为经济不发达而带来的人口规模小和市场分散化，也表现为历史和传统所造成的观念和制度上的差别，而区域政策工具却没有出现因地制宜的创新，仍然是沿用东南沿海地区开发中所采用的资金投入和政策倾斜。但是，对于以追逐利润为天性的资本和企业来说，当中西部地区存在更大的不确定性风险时，他们不可能进入。这样，就很难在中西部地区形成良好的经济发展态势。阿姆斯特朗与泰勒通过对欧盟经济的研究得出的结论是：“在欧盟经济一体化的进程中，每一步都有区域政策的影响，但每一步过程中的区域政策及其影响都是不同的。”（注：Harvey Armstrong and Jim Taylor (1999),The Economics of Regional Polional,Edward Elgar Publishing Ltd.,xxvi.）
其次，区域政策的实施没有形成区域的联动发展机制，东中西部地区经济发展关联性仍然很低，从而导致中西部地区难以承接东部产业转移。这主要是由于主客观两个方面的原因造成，由于区域间经济发展差距悬殊，产业转移困难，目前，东部沿海地区已经进入工业化中期，仍然主要是以外向型经济为主，发展“以进带出”的经济增长模式，外贸依存度非常高。而中部地区经济发展较好的省份也只处于向工业化中期过渡中，而大部分的中西部地区省份还都处于工业化初期，市场需求小，产业转移的客观条件难以满足。同时，根据行政区域划分而形成的东中西三大区域没有形成真正的协调互动发展机制和相关的组织机构，致使经济发展过程中经常出现中央与地方，地方与地方之间的经济利益冲突问题，而作为协调者的中央政府和执行者的地方政府之间必然会进行利益博弈，中央政府就难以做出连续一致的正确抉择。
最后，区域政策的作用对象有待进一步明确，否则中西部地区难以形成有效的增长极。中西部地区包括20个省市和自治区，差异很大，区域协调存在困难，因而区域政策无法集中到具体特定对象。例如，如果财政政策支持的发展目标区域不明确，那么政策支出的激励效果就无法集中有效地保留在资助区域之内，从而产生公共政策补贴的“漏出”现象，使区域政策的有效性大打折扣，如缺乏资金基础的西部地区资本外溢到东部地区就是政策“漏出”的表现。同时，由于我国中央政府的财政能力有限，在如此大范围内执行区域政策，也会在财政转移支付和固定资产投资等区域发展支持过程中出现“瓶颈”现象。
以注重公平为重心的区域政策目的是进一步缩小东西部地区之间的发展差距。但是，由于西部地区经济发展阶段和自然条件的限制，其经济增长模式正处于一种类似内尔森式的低水平均衡之中，所以，即使整个西部地区有很强的“后发优势”和区域政策支持，也需要一定时间打破这种低水平均衡的陷阱。所以，才会出现西部大开发政策效应并不明显的状况，东西部差距仍有扩大的趋势，中部地区更是游离于东西部经济增长之外。笔者通过对中国东中西部地区经济增长的相互关系研究，结果表明西部经济增长促进了东部的经济增长，对中部的经济增长起负面作用；东部经济增长对西部经济增长有促进作用，但对中部地区经济增长没有作用；而中部地区对东部和西部地区的作用不够明显，这说明中部地区并没有起到人们想象的承东启西、联结桥梁的作用。（注：刘乃全，张学良：《中国东中西部地区经济增长的相互关系分析》，载《研究报告》，2004年第7期。）
以欧盟的区域政策经验为例，（注：Harvey Armstrong and Jim Taylor(2000),regional economics and policy,Blackwell Publishers Ltd,UK.Harvey Armstrong and Jim Taylor(1999),the economics of regional policy,Edward Elgar Publishing Ltd.,UK.）在上世纪80年代，欧盟对不发达区域的援助主要是以基础设施建设为主，同时，也将发达区域的一些产业转移到不发达区域，但是90年代以后，援助的目标开始改变，主要是支持不发达区域内部企业的发展和促进新企业的产生，如采取企业投资补贴及就业补贴等方式来促进企业在落后地区办分厂或兴办新企业。可见，20世纪80年代的欧盟区域政策是对不发达区域的低水平均衡进行调整，其目标在于通过区域内基础设施建设所带来的“乘数效应”拉动新一轮经济循环，而从发达区域转移来的产业将打破区域内原有的产业均衡，使其出现产业升级，向更高经济水平的均衡点移动。90年代以后，欧盟区域政策的重点是纠正不发达区域经济中存在的结构性缺陷，巩固经济增长的动力，主要是扶持区域内工业和企业发展，希望通过微观经济层面的改变来促进技术创新和提高人力资源素质，从而发掘不发达区域自身的经济发展潜力，实现持续的经济增长。
我国目前的西部大开发政策与20世纪80年代初所执行的政策甚为相似，所以，要有效地进行西部大开发，中央政府在大量资金投入和政策倾斜的同时，也需要看到西部开发的长期性和阶段性等特点，不能仅仅单纯地依靠东南沿海地区主动出现产业转移和“扩散效应”，而应按照市场规则创新地制定区域政策，因地制宜地按照西部地区的发展阶段来进行区域产业发展规划研究，促进中西部地区自身企业的产生和发展，真正利用区域优势，形成特色区域经济。因为这些企业的出现和发展仅仅靠发达区域的援助是不可能的，必须挖掘不发达区域自身的潜力，只有不发达区域的企业发展起来，区域内的失业率才能够降低，进而实现人均收入上升、经济的持续发展，中西部地区才有可能真正地与东部沿海地区的经济发展形成互动，东中西部地区之间的发展差异才可以逐渐缩小。
振兴东北老工业基地的区域政策刚刚推出，政策效应如何还不确切，但是按照西方发达国家的区域政策实践来看，如德国的鲁尔区，英国的西北煤炭产区和美国的匹兹堡等地区，虽然在转型的初期区域内都会存在大量的失业工人、经济停滞甚至衰退等现象，但是，与其他问题区域相比较，这些区域的振兴和发展速度还是很明显的。并且，从理论角度我们可以预测东北地区将能够迅速地形成新的增长极。首先，与广阔的中西部相比，东北地区不但地理位置集中，而且有着良好的经济区位优势，与中亚5国相邻，其中有经济发达的日本、韩国，也有资源、技术丰富的俄罗斯等，存在多种生产贸易合作的可能性；其次，东北地区有良好的经济发展硬件环境，东北地区不但自然资源蕴藏丰富，其工业基础和交通设施相对比较完善，而且还有相当丰富的高素质人力资源。最后，东北地区经济发展的滞后是因为产业转型而导致的，只要具有良好的制度基础，再辅以国家区域政策的支持，东北地区的振兴指日可待。
四、中国区域政策中存在的问题及建议
根据上述区域政策重心的演变过程和政策整体效应分析可以看出，中国区域政策在不断地发展与完善，既积累了丰富的经验，但是也遇到了不少的问题，主要问题及其解决方案如下：
第一，区域政策对区域划分问题的认识需要加深。为了适应区域经济建设的需要，我国曾实行一线、二线、三线（1966～1972年）的划分，沿海、内地（1982年）的划分到东、中、西部（1986年）三大经济地带的划分。（注：陆大道主编：《中国区域发展的理论与实践》，科学出版社，2003年版。）但是，我国东部地带包括北京、天津和河北等11个省市，中部地带包括山西、吉林和黑龙等8个省，而西部则包括重庆、四川和贵州等12个省市和自治区，即使是省份个数最少的中部，其地域范围之大也足以使任何区域政策难以奏效，而且，普遍认同的观点是，我国目前的区域发展问题不仅很大程度上表现为东中西部差异，还有每个地带内部的区域差异和城乡二元结构差异。
为了明确区域特色和政策定位，应该对我国的区域经济地带进一步的细分。在行政区域、经济区域和自然地理区域的基础上，以融入全球经济发展为大方向，结合我国经济整体布局，明确地突出各区域的功能和区位优势，充分发挥其优势作用。特别是在西部大开发的过程中，大面积的“撒胡椒面”式投资无法形成真正的“增长极”，因而必须在西部地区内进行更深层次的细分，确定出合理的增长点，带动形成增长极，实现由点到线、由线到面、由面到网的层次开发战略，充分促成西部地区的全面发展。
第二，区域政策制定需要全面系统的考虑。我国在进行区域政策制定时，不仅仅要考虑问题区域的振兴与发展，更要从全局出发，按照系统的观点考虑经济发展的空间布局衔接和技术及经济效益外溢。只有这样，才可以真正使中部地带起到连接东西部经济发展的纽带作用，才可以走出“马太效应”的怪圈，不但使东部地区的外向经济产业链内延到中部地区，而且也可以使中部地区和西部地区形成有效的经济关联和互动，真正实现各种资源在全国范围内的优化配置，使区域经济走上共同协调发展之路，同时防止出现“中部塌陷”的状况。
第三，区域政策制订应该更加市场化和地方化。在市场经济的条件下，中央政府和地方政府要进行明确、合理的权责划分、中央政府在加强宏观调控能力的同时，要逐步下放和转移中央的部分经济决策权，扩大地方政府的自主权，特别是在事关当地的区域政策制定和实施上，地方各级政府应首先根据本地实际情况，制定自己的区域发展战略和规划，然后报请上级或中央政府统筹，充分发挥地方政府的能动性和积极性。
第四，需要成立专业的国家区域政策管理和制定机构，并由其管理相应的各种发展基金，明确区域政策制定和实施中的信息收集、反馈及权责问题。从英国、德国和日本等经济发达国家的区域发展实践来看，他们都设立了相应的区域政策管理和制定机构，而且，是专业的职能部门对区域政策规划与实施负责。我国中央和地方政府有许多部门都涉及区域政策的制订和执行管理，但几乎无一部门具有立法意义上的区域政策与规划资源。这种机构缺位的存在使区域政策效果的评价难以进行，而且在法律意义上也缺失了执行区域政策的责任机构。笔者认为中央政府应该调整我国有关区域政策的管理机构和行政职能，成立负责区域发展管理的综合性权威机构。其基本职能包括：负责具体区域划分、提出和审议各区域发展政策并对政策的执行结果负责、协调区域关系，特别是地方政府之间的区域发展利益协调、统一管理区域发展基金运作和组织研究各种重大区域问题等。
最后，区域政策的立法工作亟待展开。如前述政策效应分析中提到的我国区域政策工具单一，只有资金投资和政策优惠两种，而这些政策工具的稳定性和透明度并不是很高，难以让公众和投资商所预见，所以，要保证区域政策的连续性和可预见性，要引进国外投资和建立市场机制，就必须建立和完善关于区域政策的立法工作。如英国在制订区域政策的同时，曾先后颁布了《特别区域法》、《工业布局法》、《地方就业法》和《工业发展法》，日本则颁布了《新产业城市建设促进法》、《工业再配置促进法》和《特定产业集聚促进法》等。尽管我国政府也已经开始这方面的工作，但还是滞后很多。因此，我国政府应该抓紧区域政策的立法建设，为区域政策的制订和实施提供一个良好的制度平台，既能够保证区域政策正常执行和评价，也可以提高资源配置的效率。
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