浅析太湖流域排污权交易机制的构建，本文主要内容关键词为：太湖论文,流域论文,机制论文,排污权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
太湖流域是我国经济发展最快、最具发展活力和潜力的地区之一，在我国经济社会中占有举足轻重的地位。水作为最重要的自然资源，为太湖流域经济社会高速发展提供了优越条件。但是，随着城市化进程的加速和经济的高速发展，太湖流域的水污染状况也日趋严重，存在严重的因水污染引起的水质型缺水和水环境恶化等问题。2005年全流域废水排放量已超过60亿m[3]，平均处理率仅为40%，大量废水直接排入地表水体致使河湖水质日益恶化。水污染加剧了流域水资源的供需矛盾，地表优质水资源的短缺迫使许多地区开采深层地下水，局部地区地下水超采引发地面沉降，最大沉降幅度达0.7～1.0m，降低了水利工程防洪标准，引发了诸多地质灾害[1]。尽管迄今为止已经开展了大量的治理工作，然而太湖流域水环境恶化的总体趋势并没有得到有效遏制。这种严峻的水污染现实与太湖流域21世纪经济社会持续快速稳定发展的友好水环境需求之间的矛盾日趋尖锐，迫切需要制定有效的太湖流域水污染防治策略[2]。
2 太湖流域水资源状况分析
自20世纪80年代以来，随着太湖流域经济社会迅猛发展，工业废水和生活污水排入流域水体的污染负荷也逐年增加。由于污染负荷量远远超出水体环境容量，导致流域内水体全面受到严重污染，水质普遍比20世纪80年代降低1～2个类别[3～4]，大部分水域丧失了原来的供水和调节环境的功能。总体来说，太湖流域的水环境污染呈现以下特点。
2.1 河网有机污染和湖泊富营养化
尽管太湖流域污染物成分复杂，但河网水体基本以有机污染为主，且污染极为严重。以2005年为例，流域河流水质评价总河长2700.1km，比上年增加171.6km。水质状况整体略好于上年，汛期水质略好于非汛期。全年期89.7%的评价河长水质劣于Ⅲ类，主要超标项目为：氨氮、高锰酸盐指数、溶解氧、总磷和化学需氧量等[5]，如表1所示（根据统计数据整理）。
图1 太湖流域河网水质年际变化
流域参与评价的重点湖泊水质总体与上年持平，太湖各湖区中五里湖、梅梁湖和竺山湖水质均劣于Ⅴ类，约191.6
，共占8.2%；其余为Ⅲ类，约2 146.4，占91.8%，非汛期各湖区水质状况与全年期相同。汛期各湖区中梅梁湖为Ⅳ类，面积为129.3，占5.5%；竺山湖为Ⅴ类，面积为56.7，占2.4%；五里湖劣于Ⅴ类，约5.6，占0.2%；其余湖区均为Ⅲ类，与全年期相同，占91.8%。主要超标项目为氨氮、五日生化需氧量、化学需氧量和高锰酸盐指数和挥发酚等。2005年淀山湖全年期劣于Ⅴ类，非汛期与全年期相同，汛期为Ⅴ类。主要超标项目为氨氮、五日生化需氧量、高锰酸盐指数和化学需氧量等。西湖全年期水质为Ⅲ类，汛期与非汛期均为Ⅲ类。2005年太湖整体评价为富营养化水平。其中东太湖和南部沿岸区为中营养水平，占湖区面积的13.2%，其他湖区为富营养水平，占86.8%。淀山湖和西湖均为富营养水平[5]。
2.2 省界河流水质较差
一方面，随着乡镇企业的迅速发展，流域水体污染范围已从原来的中心城镇及其附近河流，扩展到几乎整个流域河网；另一方面，由于管理混乱，省界、区界水域水污染十分严重。2005年太湖流域省界河流有72.7%的断面劣于Ⅲ类，其中苏沪界河83.3%的断面水质劣于Ⅲ类，苏浙界河75.0%的断面水质劣于Ⅲ类，浙沪界河71.4%的断面水质劣于Ⅲ类。汛期省界河流水质劣于非汛期。主要超标项目为氨氮、高锰酸盐指数、五日生化需氧量、化学需氧量、溶解氧、石油类、氟化物、阴离子表面活性剂等[5]。
2.3 水环境恶化趋势并未得到有效控制
近年来，随着国家对几大污染严重的流域进行重点治理，并加强与流域内各省市的合作治理，流域内局部水域水污染状况在一定程度上得到好转。但是，流域水环境恶化的总体态势并未得到有效控制，流域废污水排放量依然逐年增加。据统计，2005年太湖流域废污水排放总量由2000年的53亿m[3]增至63亿m[3]。目前，流域河网污染河长比例达到80%～90%[2]，如图1所示（根据统计数据整理）。
2.4 农业、农村污染日益显现
长三角地区历来是我国的“鱼米之乡”，农业和农村经济十分发达。近年来，随着长三角农业、农村经济的快速发展，农业生产使用化肥、农药、农膜等大幅度增加，畜禽水产养殖面积不断扩大，农村生活污水和垃圾无序排放逐渐增多，农业面源污染威胁着周围水体和土壤的环境，农村生态环境和农产品安全问题日益突出。比如，太湖流域污染物排放构成按工业污染源、城镇生活源、农村生活源、农业面源及其他4大类划分，2000年各类污染源比重如表2[6]所示。
农业面源污染及农村生活源污染是太湖的总氮和总磷成分不断提高的主要原因，而氮磷含量高是造成太湖富营养化的罪魁祸首。近年来各地都加强了工业污染的防治工作，但是，农业和农村污染防治工作是目前长三角生态环境保护与建设中的薄弱环节。
3 太湖流域排污权交易制度构建
3.1 排污权交易实施的条件
从目前的情况来看，太湖流域推行水污染物排污权交易制度具备了良好条件。第一，随着社会主义市场经济体制的不断完善，市场机制和经济手段正逐步引入环境管理领域，而太湖流域市场经济体制改革走在全国前列，为排污权交易实施提供了政策保证；第二，我国已经制定了一系列有关总量控制、排污许可证、申报登记等规章制度和法律法规，太湖流域也建立了《太湖管理条例》、《取水许可和水资源费征收管理条例》和《太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法》（试行）等法律法规，为排污权交易奠定了法律基础；第三，长期积累的历史资料和实践经验，为界定流域排污权提供了保障；第四，目前太湖流域地区经济发展迅速，新兴的经济部门（新源）对水污染物排放指标的需求十分旺盛，而污染严重的企业（旧源）治理技术还没有达到最佳程度，有削减污染物的潜力，可向排污交易市场投放“富裕”的排污指标，可见太湖流域的排污交易市场前景广阔；最后，太湖流域发展情况为排污权交易提供了现实条件，新建或在建城市污水厂的规模远大于工业点源，二者边际治理费用有较大的差异，因此工业点源与城市污水厂之间也存在交易的机会。另外，削减非点源污染的费用远低于点源处理等级提高的费用，这给点源与非点源之间的排污交易创造了机会。此外，非点源之间也存在边际处理费用的差别，存在进行交易的动力。而目前太湖流域工业企业在治理污染实现达标排放过程中，地区、行业、规模与所有制成分之间均存在显著的治污成本差异性（如表3[7]所示），这为太湖流域实施排污权交易提供了现实可能。
从表3中可以得出，太湖流域实施排污权交易，在行业、地区、规模和所有制成分之间，均可以节省处理成本，实现治污投资最小化与排污总量控制、改善环境质量的双重目标，而且参与交易的范围越广、数量越多，其治污投资总额就越少，节省的治污成本就越大，取得的效果也就越明显。
3.2 排污权交易实施管理
3.2.1 制订技术路线与交易流程
目前，为实现总量控制目标，实现定量化环境管理，全国水环境容量总量技术研究工作已经开始，这为排污交易政策的实施创造了条件。考虑到太湖流域的复杂性，为方便获得交易信息、评估交易成果以及监督交易行为，按照有利于排污交易的原则，将太湖流域进行动态分区（不受地区与行政的限制），然后贯彻优先在区域内实施交易的规则，其主要的技术路线可用图2表示。
从图2可以看出，太湖流域水污染物的交易分为三个阶段，即负荷分配、点源达标以及排污交易阶段。
第一阶段为负荷分配阶段。根据太湖流域污染物排放总量研究技术成果对区域进行划分（如按入湖河流等），然后将区域负荷（排污权）分配到各污染源（点源与非点源）。鉴于太湖流域治污费用严重不足（特别是农业非点源的治污资金）以及短时间内各种政策还不能到位的情况，因此建议借鉴国外成功的经验，可以采用公开拍卖和固定价格出售这两种方法与特殊处置相结合的方式，这样不仅可以保证污染源之间公平竞争，还可以获得宝贵的治污资金。
第二阶段为点源达标阶段。经过1998年达标“零点行动”，太湖流域重点工业污染源已基本达标[8]。目前点源达标的重点是巩固已有达标成果，严格控制新工业污染源，加快城市污水处理厂的建设与改造，即控制生活污染源。
第三阶段为排污交易阶段。交易首先在划分的区域内进行，交易的方式既可以在点源与点源之间、点源与非点源之间，也可以在非点源与非点源之间，只要交易的指标是经核定“富裕”的，满足总量控制的要求。
在许可证交易初期，交易市场规模较小，许可证的转让可采取分散交易（场外交易）的方式。许可证交易包括以下几个主要环节[9]：(1)申请。排污权需求方提出所需排污数额的申请，通过环保部门寻找排污权的供给方。(2)评估。确定排污权需求方和供给方的具体排污权交易数额，并对排污权交易引起的排污状况变化对环境的影响做出评价。(3)协商。排污权供求双方就排污权交易的污染物种类、数量、价格、交割时间等具体内容进行协商，并达成排污权交易协议。(4)审核。环保部门对市场主体的资格、排污权限进行审核，核定供求双方的具体排污权交易数额，并确认是否同意这宗排污权交易实施。审核时还需注意防止排污权指标过分集中，避免造成局部环境污染加重的现象。(5)交割。根据排污权交易协议规定，供求双方之间办理具体的资金与排污权交割手续。至此，排污权需求方和供给方分别得到和失去了所交易排污权数额。(6)变更登记。排污权交割后，供求双方必须到环保部门办理排污权变更登记手续。环保部门需建立起排污权跟踪系统，并根据变化后的排污权限对供求双方进行监督管理。
随着经济的发展，为了规范市场，应适时实行排污权集中交易（场内交易），可组建专门的排污权交易市场，也可在现有的证券交易所中进行排污权交易。
许可证交易是许可证在不同账户之间的转移，环保部门为许可证的持有者建立两类账户，即企业账户和普通账户。企业账户为达标者建立，用于审核许可证持有量是否符合污染源的排放量，普通账户为所有主体建立。一旦交易协议达成，交易账户的法定代理人需向环保部门提交许可证交易申请表。环保部门通过审核交易申请表后确认交易资格，按交易表的要求将交易许可证从一方账户转到另一方账户，并将账户变动信息通过电子交易中心反馈给交易者，若双方无异议，则交易宣告完成。过程如图3所示。
图2 太湖流域排污交易技术流程
3.2.2 交易申请的审核
与其他的市场不同，太湖流域管理局需对排污许可证交易市场的进入作必要的审检，包括对市场主体的相关信息进行审核。交易申请的审核是排污权交易过程中重要的一环，对维持排污权交易市场秩序起着不可或缺的作用。太湖流域排污权交易申请的审核主要包括以下几个方面：第一，主体资格审核，确认水污染排放单位，只有通过主体资格审核的单位才有资格进行排污权交易。第二，交易客体是否符合规划，通过对交易客体的审核，检查其是否符合太湖流域规划及产业经济发展政策，指导交易朝着正确的方向发展。第三，通过现场调查以及单位提交的定期报告材料，审核监督排污单位的执行情况，发现问题及时处理，维护好排污权交易的市场秩序。第四，建设单位项目情况，审核项目是否符合流域发展规划。第五，交易的可行性评估，太湖流域管理局对双方的交易申请进行审核，对双方行业、项目和区域等情况进行分析，对其交易是否可行进行评估，并对排污权交易提供政策建议，以便交易双方更好的按照协议进行交易，提高交易的效率。如图4所示。
图3 太湖流域排污权交易流程
图例说明：(1)提出配额申请并制定减排计划；(2)收集信息；(3)达成交易协议；(4)提交交易申请；(5)交易申请审核；(6)签订交易合同；(7)建立动态档案。
3.2.3 交易合同管理
排污权交易合同管理是排污权交易过程中至关重要的一个环节。排污权交易许多的手续，必然要通过合同来确保主体之间的权利义务关系。只有通过权利义务关系的确定化，才能保证各方在交易过程中的行为，共同推动交易行为的前进。排污权交易合同管理就是参与交易的各方，均应在合同实施过程中自觉地、认真严格地遵守所签订合同的各项规定和要求，按照各自的职责，行使各自权力，履行各自义务，维护各方权利，发扬协作精神，处理好“伙伴关系”，做好各项管理工作，使得交易目标得到完整的实现。另外，当交易一方出现违反合同规定的时候，应按照相应的法律法规进行及时的处理，以维护排污权交易市场正常有效地运行。
3.2.4 排污权变更管理
排污权交易变更管理是排污权交易管理中必须经历的一个环节。通过排污权的变更，来实现排污权交易的实施。排污权变更管理包括：第一，配额转让核实手续，通过确认配额转让手续完成配额转让；第二，许可证变更手续，许可证交易后进行许可证变更；第三，核换排污许可证；第四，建立动态档案更改中心信息发布。如图5所示。
3.2.5 成立电子交易中心
随着互联网的普及，信息传递速度越来越快。通过建立太湖流域排污权交易网站和电子交易中心，电子交易中心隶属于太湖流域管理局。太湖流域管理局将为企业建立排放许可证账户，适时公布整个流域企业污染物排放的情况，发布排污权供求信息。每一家企业都可以随时上网获得相关信息，实现信息快捷共享。电子交易中心的主要功能应包括以下几个内容：第一，所有流域内企业都要到电子交易中心进行注册，电子交易中心成立专门的资格审查部门，负责流域内企业注册申请的审核，并对企业在排污权交易市场上的信用状况进行评价，量化信用状况（可以用打分制或评星制等），并及时在电子交易中心公布，以便于企业查询。第二，在电子交易中心进行信息提交，包括企业的基本信息情况（行业、规模、排污治理情况等）以及排污权的出让和需求信息，通过电子交易中心程序，找到合适的交易对方。第三，在电子交易中心进行统计分析，电子交易中心根据企业提供的信息，通过计算机程序进行统计分析，包括市场交易分析、出让统计分析和交易价格走势等，得出一些可供企业查询的直观统计数据及图表。第四，公众通过电子交易中心进行信息查询，所有有关排污权交易的法律法规、交易信息等都通过电子交易中心发布，公众可在电子交易中心对招拍挂公告和交易信用度进行查询。第五，电子交易中心提供市场信息，电子交易中心发布配额分配公告、出让公告以及即时市场动态。如图6所示。
图4 太湖流域排污权交易申请审核
图5 太湖流域排污权变更管理
4 推进太湖流域排污权交易的政策建议
4.1 建立和完善排污权制度
排污权制度建设的目标应当是所有权“一元化”，使用权“多元化”和处置权“规范化”[7]。所有权“一元化”系指排污权的所有权由国家实行“国有化”，由国家委托一个行政管理机构来代表国家行使所有权，充当排污权占有主体，避免由于多个产权主体的同时存在而引起资源共享所产生的资源破坏。由于排污权使用主体具有多样性和复杂性，尤其在我国存在多种经济成分的条件下，实行多元化竞争性经营，搞活排污权使用权，达到环境资源的合理流转，这就是使用权“多元化”的含义。处置权“规范化”是指排污权的所有者和经营者，对排污权的保护、治理、恢复、贮存等各种处置所作的法律约定或行为规范。
4.2 加快排污交易的法规建设
要加快经济体制改革步伐，明确将排污权交易纳入经济产权范畴，将排污权与其他生产要素一样纳入企业产权范围，一并进行体制改革。要将排污权写入环保法相关的条款之中，对其产权管理机构、交易程序、价格监督、交易主体限定等做出细化规定，使排污权的交易、贮存、交换等活动有法可依，避免非法经营和交易。
4.3 确定合理公平的初始分配方案
综合目前企业承受能力、政府管理水平及市场信息等情况，对排污权采用公开拍卖、标价出售、免费分配和特殊处置等初始分配形式，合理地将排污权分配到各个经营主体，避免引发社会利益分配不公、竞争地位不平等等矛盾。
图6 太湖流域排污权交易电子交易中心
4.4 积极降低排污权交易费用
从经济学的角度而言，交易费用是影响产权交易活跃程度的最敏感变量[10]。如果交易成本过多、程序过复杂、时间过长，甚至高于其获得的预期收益，就会影响交易效率，就可能形成新的成本效率均衡点，从而降低排污许可的市场成交量，压抑排污交易的供给与需求。
4.5 建立中介机构，完善产权交易的支撑条件
由专业化、社会化服务机构提供必要的信息服务，通过市场服务寻求信息；要辟建排污权的要素市场，调动和激发企业内部治理环境污染的内在动力和活力，依靠经营主体的理性经济活动来实现环境与经济整体功能的优化，保证排污权机制的高效运行；要发展环境金融事业，建立环境银行，开展环境容量及排污量存贷业务；要完善排污权交易的基础工作，加强环境容量与总量及排污交易政策的研究。
4.6 制订促进排污权交易的激励政策
对努力削减排放总量的排污单位，要从税收、技术、资金等方面予以扶持，并在交易不活跃时积极向排污单位购买“富余”排污权，以保护其治理污染的积极性；对积极出售“富余”排污权的排污单位，应保证在其重新需要增加排污指标时优先向其提供并给予优惠等[11]。
4.7 合理界定排污权交易的对象和范围
从理论上讲，排污权交易的对象越广、交易范围越大，其优化配置环境资源的作用就越明显，但也会使整个交易成本增大，政策操作更加复杂，并向以行政区域为控制单元的总量控制制度提出挑战[7]。因此，要合理划定排污权交易的对象和区域，使其与区域单元的环境容量和承载力相适应，实现排污权在整个生态经济区域内的优化配置。
4.8 积极发挥政府的宏观调控
政府可以在每一笔排污权交易中，利用经济杠杆征收一定比例的排污权作为“交易税”，来调节产权区域配置[7]。在排污单位破产或被兼并时，无论其排污权是无偿还是有偿获得的，政府应鼓励排污权作为企业资产进入破产或兼并程序，不应无偿处置排污权资产；在有些排污权难以明确、外部不经济性与公共物品难以排除、市场机制难以发挥作用时，应通过建立各种法律法规，运用行政等手段进行调节；积极培育排污权市场，提供市场服务信息，调节不合理的资源价格体系，维护市场秩序，促进外部影响的内部化，在创造市场交易条件和弥补市场失灵等方面发挥作用。