中国都市圈演化进程中的社会保障及其内生性冲突分析，本文主要内容关键词为：生性论文,中国论文,社会保障论文,进程论文,冲突论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：24 文献标识码：A 文章编号：1000－7636(2008)04－0058－07
一、中国社保的制度变迁及城市区域社保分割格局的形成
1.中国社保的制度变迁及其路径依赖特征。随着市场经济的发展，城市积聚与辐射功能的发挥，都市圈的形成有其必然性。但中国现阶段的社会保障供给能满足特定区域内都市圈演化过程人才流动逻辑所要求的高水平、一体化社会保障需求吗？作为典型的从计划经济走过来的社会主义市场经济，要回答好这一问题，必须对中国社会保障供给的制度变迁及其影响进行历史的追溯和深刻的剖析。
在对中国社会保障的制度变迁进行简要的描述之前，有必要确定中国社会保障与西方发达国家社会保障存在根本差异的特定前提：二元社会、转轨经济、户籍管制。二元社会的逻辑结果是，发达地区与不发达地区、城市与农村的经济基础不一，其社会保障必然存在差异。转轨经济的内在影响则表现为社会保障制度建设的路径依赖特征，以及社会保障差异的历史性、非科学性与非系统性。户籍管制意味着社会保障的身份特征与身份差异。作为中国社会保障制度的根本性前提，二元社会、转轨经济和户籍管制对社会保障的制度变迁产生过极其重要的影响，而且影响还将继续。
基于中国社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累等六大子系统构成，前三个子系统是社会保障的三个核心子系统，社会保险由基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和女性生育保险等五个方面构成的考虑，这里将按照基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、女性生育保险和社会救济、社会福利的顺序依次展开对中国社会保障制度变迁的描述与分析。基于篇幅考虑，以下对中国社会保障制度的变迁主要以1986年以来的社会保障体制改革为着重点列表说明(详见表1)。
在传统的国家单位社会保障体系下，制度结构是板块分割。国家保障、城镇单位保障与农村集体保障三大板块各负其责。在国家－单位保障制下，各个单位只对本单位的成员负责，社会保障封闭运行。由于国家与单位承担了社会保障的全部责任，并分别组织实施各项社会保障政策，社会成员个人无需承担直接义务。因此，国家－单位保障制度是权利义务单向、社会组织缺位的制度模式。由于城乡分割、各个单位画地为牢，国家单位保障制客观上只能以城镇居民为中心，以城镇就业劳动者为核心。
2.城市区隔化社保格局的形成及其主要表征。由于现行的社会保障体制脱胎于传统的国家-单位保障制，加上中国一直存在的二元社会结构和严格的户籍制度，中国的社会保障制度长期以城镇居民为核心，形成了如图1所示的二元制社会保障总格局。由于城市化过程实际上是乡村人口逐步融入城市体系的过程，这一社保总格局实际上构成了城市区隔化格局的一种表现形式。
1986年以来，中国社会保障改革的制度变迁也因各地实际情况的差异而在相关的法律、法规和政策上给予地方政府，尤其是直辖市和各省地市相当的地方性法规与政策的制定权，以及具体的备选方案选择权。比如，1995年国务院颁布的两个内容有差异的统账结合型养老保险改革方案，以及各地可自由选择实施两个方案中的一个方案，甚至允许各地根据统账结合原则重新设计本地的基本养老保险改革，直接导致各城市社会保险的差异。更为重要的是，社会保障改革因这种制度上的弹性空间及统筹层次上的实际情况，而使中国社会保障大多停留在地市乃至县级层次上。根据表1所列示的社保制度变迁过程及其影响，可以得出如表2所示的社会保障差异。
图1 中国社会保障的总体格局
3.都市圈演化进程中的制度原生性社保障碍及其影响。中国社保改革的渐进性及其路径依赖特征使中国社会保障的城市区隔化特征具有典型的制度原生性。值得肯定的是，这种渐进性的社保改革在改革过程中降低了社会的不稳定性，提高了社保政策转换的顺畅性，但与其他改革一致的是，它同样具有相当的制度锁定特征——前面的制度在一定程度上成为其后制度改革的羁绊。
前面的分析表明，都市圈是市场经济发展到一定阶段后区域经济的一种高级形态，它有其内在的人才流动逻辑。这一市场逻辑对社会保障的一体化供给必将产生日益强烈的需求。但中国社会保障的制度变迁结果是，社会保障是一个以直辖市/地市为统筹层次的城市区隔化体系。二者之间由此形成了比较严重的内在冲突：社会保障的区隔化特征不仅不能促进人才的合理流动，相反还阻碍了人才在城市中心与卫星城镇、城市与城市之间的合
理流动，人才向特大城市、中心城市集中的极化效应更为突出，都市圈的人才流动需求无法得到满足。更为重要的是，按照现有的制度体系，这种都市圈形成过程中的制度原生性社保障碍，不仅不能有效清除，反而还存在不断加强的趋势，这对都市圈演化进程中的城市功能重构与产业结构优化而言，无疑是一种极大的软性阻力。
二、各都市圈圈域内市情差异、管理落差及其对社保供求态势的复合影响
1.市情差异及其对社保供求态势的影响。实际上，同其他社会系统一样，社会保障系统也同样处在特定法制、政治(政府)、经济和文化环境中。由此，形成了如图2所示的社会保障模型。
不同城市有不同的实际情况。不同市情会进一步加深对各城市社会保障的差异。这里以图2所示的社会保障模型为框架，逐步展开市情差异分析及其对城市社会保障水平的影响。
考虑到特定区域内城市文化的差异相对比较小，而地方法制、地方经济和地方政府的制度供给与财政力量对城市社会保障的影响较大这一因素，表3将这三大类因素加以分解，形成若干影响因子，并分析其对社会保障主要子系统供给需求的影响(考虑到社会互助与个人储蓄性保险强制性和行政性较弱，这里暂不讨论)。
图2社会保障的一个抽象模型
2.管理落差及其对社保供求态势的影响。尽管各地社保管理对国家和城市的制度存在较强的依赖性，但各城市政府、经济、文化和人口，尤其是地方经济的历史包袱差异会影响特定区域内城市的社保管理水平。从管理的主体来看，可以分为政府、企业、经办机构等。从管理的具体过程来看，则可以分为预警、征收、投资、支出、监督等。表4则从管理的具体过程分析了管理对社会供求态势的影响。由于各城市社保管理水平存在差异，表4暗含着各城市社保管理落差对社保供求的影响。
3.都市圈演化进程中的差异衍生性社保障碍及其复合影响。当然，市情差异与管理落差并非两个完全独立的因素，它们之间可能存在着比较密切的关系。总体而言，在特定的区域内，经济发展水平比较高、历史包袱比较轻的城市，其社会保障比较容易达到较高水平，这为社保管理奠定了较好的基础。其结果是，两者的复合加大了不同城市的社会保障差异。这里将之称为都市圈演进过程中的差异衍生性社保障碍。
当然，市情差异与管理落差所导致的城市之间的社会保障差异最终通过社保供求的动态调整结果表现出来。这些差异主要表现在：(1)社会保障体系的健全程度，比如社保子系统是否齐备、社会保险各个组成部分是否齐备；(2)各社保子系统的覆盖率；(3)各社保子系统是否存在比较大的缺口，也即各社保子系统的保障能力强弱程度；(4)基本养老保险的持续性；(5)社保发展与城市结构调整的匹配性问题等。
在社会保障存在上述差异的情况下，不同城市之间居民的社会保障满意度必然存在较大的差异。其可能的结果是，不同城市的居民不愿意流动到其他可能更符合其职业发展的城市，同一城市的社保人员要想获得城市保障也将面临很大的障碍，外来人口将涌入到社保制度较好的特大城市，而不愿意流向那些更符合其职业发展的外围城市。都市圈与现行城市社保之间的矛盾更加突出。
三、中国都市圈演化进程中社保供求的内生性冲突及其负反馈的自我强化
1.社保障碍的叠加效应及其内生性冲突的形成。由上述分析可看出，市情差异与管理落差的复合影响的结果是都市圈与现行城市社保格局的内在冲突。很显然，这种冲突不只表现为不同城市横断面上的静态差异。实际上，不同城市的区位优势、发展潜力可能会进一步加深这种城市之间的社保差异。更为重要的是，起因于中国社保制度变迁所形成的制度原生性社保障碍与形成于市情差异与管理落差的差异衍生性社保障碍二者之间存在比较强的叠加效应。这种基于时间序列和横截面之社保障碍的交互结果是，实际的人才流动与都市圈所要求的人才流动逻辑背离。如果没有寻找到合适的解决机制，这种背离的趋势还将进一步拉大，并构成都市圈形成与发展过程中不得不面对，但又很难处理的系统内生性冲突。
2.内生性冲突负反馈的自我强化及其逻辑后果。都市圈的演化与发展有其自身的人才流动逻辑。中国现行的主要以城市统筹为特征的社会保障却引导着人们涌向或居留在社会保障水平相对完善的大型、特大型城市。都市圈与社会保障的内生性冲突由此形成，但问题还不止于此。由于不同城市的自然禀赋、发展潜力存在差异，加上历史积累形成的相对优势和生活成本的差异，使这种内生性冲突有加剧的趋势。这一负反馈的自我强化机制是：社保差异→大城市有吸引力→大城市人口膨胀→根据人口情况进行产业结构调整→产业更加齐全→大城市更大→刺激社保跟上大城市的发展→社保差异增大→大城市更有吸引力→人口更加膨胀→根据人口情况进行进一步的产业结构调整→产业更加齐全→大城市更大→刺激社保跟上大城市的发展→社保差异更大→人才向大型、特大型城市集中。其结果是：(1)大城市和特大型城市社保体系更加健全；(2)大城市和特大型城市各社保子系统覆盖率相对更高；(3)各城市社保子系统保障能力进一步分化；(4)各城市基本养老保险的持续性进一步分化；(5)社保发展与城市结构调整的匹配性也进一步分化。都市圈的形成与发展面临着越来越强的社保障碍。
很显然，这种自我强化的内生性冲突的解决并非能通过环境变量的简单改变就能改变，它无疑需要环境变量和系统内部的有关变量进行有效地连接，并从人才流动的激励方面去寻找相应的解决对策。另外，这一自我增强的负反馈并非纯粹的市场化所能化解，它需要相应的协同机制、联动机制和高级阶段的一体化机制来解决。当然，这其中必不可少地需要最高行政当局的合理干预。
四、结论
首先，国际经验及理论逻辑表明，都市圈的形成与发展有其自身的人才流动逻辑，它需要有一体化的社会保障供给。西方发达国家由于其经济发展水平和社会保障整体性较高，都市圈形成与发展的社会需求得到了较好的满足，其都市圈的形成与发展更多地表现为市场化的自然结果。
其次，尽管社会保障理论认为，社保的主要功能是充当社会稳定器和安全阀的角色，但从都市圈人才流动逻辑来看，社保还具有典型的人力资本积累和储存功能。社保的这种积储功能显然是都市圈形成与发展的人本基础。
第三，按照市场的运行逻辑，中国都市圈的形成与发展需要有一体化的社保供给，但中国社会保障的制度变迁及其现行的城市区隔化社保格局却无法满足这一点，都市圈的演化与现行的城市社保区隔化格局之间无疑存在着根本性的矛盾与冲突。
第四，中国特定区域都市圈的形成、发展与现行以城市为统筹层次的社保之间的矛盾对都市圈的发展而言不是一个简单的环境变量调整问题，而是一个系统内生性问题。这一系统内生性问题在路径依赖等历史约束和城市禀赋差异的双重作用下存在比较明显的自我增强的倾向。
最后，正因为都市圈演化进程中的社保障碍具有典型的内生性，这一问题的解决不仅需要在环境变量、系统动力机制方面提供足够的制度支持，而且还需要在都市圈的不同阶段从管理上建立其相应的社保协同、联动与一体化机制。更为重要的是，这一内生性冲突的化解还需要国家最高行政当局的适度干预。