党的制度改革与制度创新探讨，本文主要内容关键词为：制度改革论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年1月24日在中共中央政治局第十九次集体学习时，胡锦涛同志指出， 要把先进性建设的要求贯穿于党的建设的伟大工程的各个方面，从党的思想、组织、作风和制度建设上全面加以推进。围绕党的制度建设问题，《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（以下简称《决定》）强调“以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点”。不难发现，《决定》揭开了中国共产党通过制度改革、制度创新、制度建设从而达到“制度治党”目的的崭新篇章。
一
关于党的制度改革，是邓小平在政治体制改革的宣言书1980年8 月《党和国家领导制度的改革》中首次提出的。我国的政治体制改革，主要包括八个方面内容：一是政府职能转变和机构改革；二是干部人事制度改革；三是决策体制改革；四是司法体制改革；五是权力制约和监督体制改革；六是社会基层治理体制改革；七是党政关系改革；八是党的制度改革。其中，党的制度改革是政治体制改革的核心和关键。20多年来，我国的政治体制改革在进展到一定程度后遇到了这样或那样的难点，这主要是因为碰到党的制度改革和制度建设的深层次问题。例如，政府职能转变和机构改革碰到党政不分还是党政分开的问题；干部人事制度改革碰到如何理解党管干部和党怎样管干部的问题；决策体制改革碰到党的决策体制和政府决策体制之间的关系问题；司法体制改革碰到如何坚持党对政法工作的领导和党怎样支持审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权的问题；权力制约和监督体制改革碰到如何对党的权力自身进行制约、监督的问题；社会基层治理中的村民自治委员会碰到如何处理和村党支部的关系问题；就党政关系而言，由于其主要矛盾集中在党的方面，党政关系改革的实质乃是党的制度改革。所以，我国的政治体制改革若要继续推向前进，取得更大的进展，归根到底必须聚焦于党的制度改革，并切实把重点放在党的制度建设和制度创新上。
这个基本认识，符合20世纪80年代中期从党的十三大到新世纪初期党的十六大一系列文献的精神。中国共产党是执政党，是社会主义根本的领导力量，处于领导改革的中心地位。任何避开党的制度改革和制度建设的政治体制改革，都不可能顺利发展，也不可能彻底进行。因此，党的十三大报告指出，“党的自身建设也必须进行改革，以适应改革开放的新形势”。江泽民同志在党的80周年讲话中指出，要“以改革的精神研究和解决党的建设”。党的十六大报告指出，要“改革和完善党的领导方式和执政方式、领导制度和工作制度”。党的十六届四中全会通过的《决定》更明确地指出，“必须坚持以改革的精神加强党的建设”，“不断完善党的领导方式和执政方式”，使“执政方式更加科学”。
党的体制和制度主要包括党的执政体制、党的组织生活制度、干部制度、决策体制、权力制约和监督体制。党的制度改革涉及这五项内容。中共体制性、制度性的缺陷和弊端，源于苏联共产党。1917年十月革命胜利后，俄共成为在世界上第一个大国执政的共产党大党。1924年列宁逝世后，斯大林改变了列宁关于党的建设的路线和政策，在党的执政和党的建设问题上形成了另外一套独立的、系统的模式。这之后全世界的共产党都以前苏联共产党为样板，按照前苏联共产党的模式建党，中国共产党也如此。前苏联共产党模式的缺陷、弊端主要如下：
——在执政体制方面，搞党政合一体制，也就是实行党的一元化领导，以党代政、党治国。几十年实践的教训说明，党政不分，以党代政，有很大的弊病。而世界上能够进行良性运转的执政体制，都是采取党政分开的执政体制的。所以，邓小平在新民主主义革命时期就严厉批判了“党治国”，在20世纪80年代初总结历史经验后又明确指出，必须实行党政分开的体制。
——在党的组织生活方面，搞集权专制。从理论上说，前苏联共产党完全是一个民主性质的党。《苏联共产党章程》规定，党组织的“指导原则是民主集中制”；“党的各级领导机关从下到上都由选举产生”；“在各个党组织内或在全党内自由而切实地讨论党的政策问题，是党员的不可剥夺的权利和党内民主的重要原则。”“违反党内民主的现象在党内是不能容忍的”。遗憾的是，由于苏共实行高度的集权制，已没有民主了，党的民主性质也随之发生变异。全体党员所享有的民主“四权”，即知情权、参与权、选择权和监督权，都已被苏共自身践踏得一干二净了。
——在干部制度方面，一是搞干部职务终身制；二是搞干部层层挑选任命制。苏共最高领袖没有任期制，斯大林在总书记的位子上一直坐到死。至于对各级党的干部的选举过程，实际上是自上而下的暗箱操作过程。候选人名单是由领导者和组织部门挑选、决定的，候选人名单没有差额，然后交由党的代表大会表决，此时代表已经没有任何选择的余地。这样的选举，不过是走过场。事实上，党内的主权不属于党员，而掌握在党的各级领导人手中；人事安排由个别人决定。领袖终身制和干部层层挑选任命制的存在，归根到底都是因为缺失了民主选举制度。
——在决策体制方面是高度集权，由少数人甚至一人拍板定案。苏共党章规定，制定党的政策、决定，要通过辩论，要保证党员自由地发表意见。但是自斯大林开始，苏共在党内已不允许自由地讨论问题、发表不同的意见。政治高压的氛围使绝大部分的党员噤若寒蝉，消灭异己的残酷手段更使人人危在旦夕。在党代会上，报告、决定都是早已拟就、不容怀疑、只待宣读的，然后出现的便是暴风雨般、经久不息的掌声和“完全一致”通过的情景。有时候，某个报告、决定也会交给党内的一些同志讨论，征求意见，但是，与其说这是民主的体现，不如说是开明体现，因为意见会不会被采纳，无须做出任何解释，最终还是取决于领导者的喜好和高明。
——在权力制约和监督体制方面，实际上使最高权力、层层的一把手和领导干部无法得到监督。众所周知，列宁非常重视党内监督问题。1921年3月， 俄共（布）十大做出了《关于监察委员会的决定》，明确规定监委与党委“平等地行使职权”。俄共（布）十一大制定的《中央检查委员会条例》，又赋予检查委员会对中央机关、俄共中央书记处、组织局、各书记和部长的检查权、质询权。但是，斯大林把党的监察委员会与中央委员会相平行的关系变为监委受中央委员会领导的关系，将监委降到下级的地位。党的领袖和各级一把手以及主要干部成了“特殊党员”，处于“虚监”、“失监”的状态。
前苏联共产党由于没有很好地进行上述五项至关重要的党的体制和制度改革，窒息了党的活力和创新精神，终在领导社会主义事业74年之后，于1991年8月24 日突然垮台、分崩离析。其实，苏共在亡党前早已成为实行集权专制的党，所以它走向覆亡是不足为奇的。
二
以苏共为鉴戒，搞好我们党的制度改革，推进党的制度建设与制度创新，是我们面临的严肃问题和必须解决的核心问题。改革开放以来，我们党提出了“两个什么”和“怎样”的问题，这就是“什么是社会主义，怎样建设社会主义”和“建设什么样的党，怎样建设党”。我们已经在“什么是社会主义，怎样建设社会主义”的问题上实现了从前苏联社会主义模式到中国特色社会主义的飞跃。现在，在“建设什么样的党，怎样建设党”的问题上，也要坚决克服前苏联共产党模式的弊端，实行党的自身改革，彻底地与前苏联共产党模式划清界限。相比之下，对后一个问题的回答，更为困难、艰巨，但一定要回答好。为此，当前必须按照党的十六大报告特别是遵循十六届四中全会《决定》的基本精神，抓紧以下五项制度的创新工作：
1.一定要实行党政分开体制。党政分开和党政不分是两种基本的执政体制。列宁早就指出，党与政权的职能不同，党是政治组织，不是权力机关，苏维埃国家政权“高于各政党”[11]（P305）。虽然执政党和国家政权之间是一种领导和被领导的关系，但这种领导关系不是上下级之间的隶属关系，不是命令与服从、支配与被支配的直接关系，而是执政党通过党员介入、思想沟通、路线指导、政策说服、法律支持等环节获得转化的间接权力关系和实行间接的执政方式。列宁是主张党政分开、反对党直接行使权力的。党政分开的执政体制，即确认党不是、也不作为国家政权，把党组织和国家政权严格区分。党政不分的执政体制，即确认党是国家政权，把党组织派进国家机关，实行党和国家政权的组织融合，以党代政，以党组织为中心。党直接站在前台执政，发号施令，政府成为附庸。党成为一切矛盾的焦点，陷于被动。
党政分开也是邓小平的一贯思路。他指出，政治体制改革“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”[2]（P177）。党的十三大报告全面规定了党政分开的原则和措施。党政分开问题虽然在1989年之后被搁置了，但在2002年党的十六大报告中又一次被涉及。不过，党的十六大报告尚未恢复使用“党政分开”的概念，而是在阐述党的领导新内涵的提法时论述有关党政分开问题的。十六大报告明确指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”十六届四中全会的《决定》把它概括为：“把握方向，谋划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境。”由此可见，党的领导体现为五个主要方面：一是制定大政方针；二是提出立法建议；三是推荐重要干部；四是进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用；五是坚持依法治国，实施党对国家和社会的监督。十六大报告还明确阐述了党政关系的新思路，提出要规范党委与人大、政府的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能。党的执政方式不是采取党对政府直接做出决定的方式，而是经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政[3]（P33—34）。
由此可见，改革和完善党的执政体制，首先必须解决党政不分的体制问题。党政不分体制的实质，最根本的在于党政组织上的不分，党政组织混在一起，造成职能的交叉重叠。因此，实行党政分开最关键的就是实行党政组织上的分开。根据党的十三大报告，现有在国家政权机关中设立的党组或党委应予以撤销。党政分开后，执政党可以通过选荐党的干部担任各级国家职务来实现执政党的角色。党作为执政党，主要体现在党提出宏观的路线、方针、政策，推出党的领袖、干部成为政府的领导者。因此，党的职能、机构、专职人员都可以大大减少。通过改革和完善党的执政体制、实行党政分开后，党的宏观和战略领导能力将大为增强，党的执政方式将更为科学、合理。
2.一定要实行党内民主制度。实行党的制度改革，是为了使党从残存的集权制走向彻底的民主制，要保证全体党员在党纪约束许可的范围内享有言论自由、参与决策的权利。如果党内缺乏民主，完全依赖集权专制的强力，虽可以维持一时执政，但不能持续长久执政。不要以为只有经济发展才最重要，要看到正是经济的发展对党内民主形成了强烈的诉求。必须树立党内民主健全完善则党兴、党内民主薄弱废弃则党亡的观念；要有紧迫感，把开展党内民主摆到党的建设工作的第一位。
科学的、理性的执政党必须严格遵循、实行民主原则和民主制度，做到科学执政、民主执政、依法执政。为此，必须发展党内民主，加强党内的民主制度建设。党的十六届四中全会通过的《决定》正是从发展党内民主着手，强调做到“四民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在改革和完善党内民主制度方面，《决定》第九部分之五提出建立12项重大的创新性制度：（1）党内情况通报制度；（2）党内情况反映制度；（3）重大决策征求意见制度；（4）党务公开制度；（5）党内不同意见平等讨论制度；（6）党的常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度；（7）党的代表大会代表提案制度；（8）代表提议的处理和回复制度；（9）党的代表同选举单位党员联系、听取和反映党员的意见和建议的制度；（10）党的各级全委会议题事先征求同级党代会代表意见或邀请部分代表列席会议的制度；（11）市、县实行党代会常任制度；（12）基层党组织领导班子成员直接选举的制度。2004年，我们党还制定了《中国共产党党员权利保障条例》，强调党员充分地享有“知情权、参与权、选择权、监督权”四大权利。这12项党内民主制度和党员的四大权利，是对“苏共模式”背离民主、颠覆民主的历史性突破。
3.一定要实行干部选举制度。对干部实行选举，是党内民主的核心。真正的选举过程是一个自下而上的民主过程，即候选人的产生由选民推荐，候选人之间公开展开竞争，争取选民的支持，让选民选择，最后通过投票，赢得多数票者当选。在党内民主中，选举权是最重要的，最能体现党内民主的实质。由于没有民主选举，才有干部终身制和指派制的存在。当然，实行党内民主选举，必须循序渐进，不能操之过急。由于过去长期搞的实际上是斯大林式的党内选举，不符合马克思主义真正意义上的党内民主选举，现在不能一下子从下到上全面放开，可以先从党的基层、中层做起，渐次达到高层。目前党内民主选举应该达到什么层级呢？毛泽东在抗日战争期间曾经说道：“在华北，已经实行了民主政治。在那里，区长、乡长、保甲长，多是民选的。县长，有些也是民选的了，许多先进的人物和有为的青年，被选出来当县长了。”[4]（P589） 如果说那时候的民主选举就已经可以达到县一级了，那么几十年过去了，现在肯定可以先恢复到在县一级实行党内民主选举。所以，党内民主选举应该在县级和县以下这个层次展开，可以先进行一些试点。现在，农村村民委员会和城市社区居民委员会干部都搞直接选举了，而我们党的村党支部干部如果还不搞民主选举的话，就使党内民主落后于人民民主和社会民主。这与我们党提出的党内民主要走在社会民主前面，要以党内民主推动人民民主的主张也是不相符合的。
为了深化干部人事制度改革，党的十六届四中全会通过的《决定》第九部分之二提出建立15项创新性制度：（1）民主推荐制度；（2）民主测评制度；（3 ）差额考察制度；（4）任前公示制度；（5）公开选拔制度；（6）竞争上岗制度；（7）全委会投票表决制度；（8）党政领导干部辞职制度；（9）干部交流制度；（10）领导干部任职回避制度；（11）干部实绩考核评价标准制度；（12）职务和职级相结合的制度；（13）党政领导干部职务任期制度；（14）健全公务员制度；（15）完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。这些党的干部人事制度，从多方面丰富地体现了党员拥有的民主权利，表明中国共产党对民主管理干部的空前的热情和坚定的决心，也展示了其惊人的魅力和务实的风范。
4.一定要实行科学的决策体制。必须改革和完善决策机制，实现决策的科学化。实现决策的科学化，要求从实际出发，实事求是，调查研究，深入了解民情，充分反映民意；然后，运用系统论、信息论、控制论、博弈论以及运筹学、预测学等多学科知识和技术手段，对实际情况和发展趋势展开分析，提出解决问题的思路和方案，形成决策。为此，必须建立功能齐全的决策系统。主要包括：信息系统，搜集与某项决策相联系的信息，进行筛选、分类、编排、分析、储存，送达决策者手中；智囊系统，由各门类、各行业的专家学者组成，发挥咨询、参谋作用，成为决策者的“外脑”；决策中心系统，参加决策的成员具备多谋善断的素质和能力；反馈系统，对决策实施后的效果进行反馈，根据反馈情况修正、补充决策。
决策科学化必须走制度化的道路。党的十六大报告指出要建立6 项创新性制度：（1）社情民意反映制度；（2）重大事项社会公示制度；（3 ）重大事项社会听证制度；（4）专家咨询制度；（5）决策论证制度；（6）决策责任制度[3]（P34）。这六项关于决策制度化的论述在十六届四中全会的决定第五部分之三中又得到进一步的确认，使我们党形成了完善的科学决策体制。
5.一定要实行严密的制约监督制度。对此，党的十六届四中全会通过的决定第五部分之四提出建立9项创新性制度：（1）巡视制度；（2 ）领导干部个人重大事项报告制度；（3）述职述廉制度；（4）民主评议制度；（5）谈话诫勉制度；（6）经济责任审计制度；（7）质询制；（8）问责制；（9）罢免制。加上2004 年年初出台的《中国共产党党内监督条例（试行）》，我们党已经形成了严密的监督体系。
标签：党政分开论文; 党和国家领导制度的改革论文; 民主制度论文; 政治论文; 制度创新论文; 领导体制论文; 决策能力论文; 时政论文;