南京国民政府关税自主的背景分析，本文主要内容关键词为：国民政府论文,南京论文,关税论文,自主论文,背景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K262.25 文献标识码：A 文章编号：1001-022X(2002)01-0019-05
关税自主权是一个主权国根据国家的需要，自行依法制定并实施国家关税税则而不被他国掣肘和牵制的权利。南京国民政府成立后，即发起关税自主运动，并终于在1934年基本收回了关税自主权。史学界对此是仁者见仁、智者见智。笔者以为，南京国民政府关税自主问题的发生，有着多种多样的原因，是一种历史合力的结果。
一
南京国民政府的关税自主活动是近代中国民族运动发展的必然结果。
南京条约之后，随着西方帝国主义日益加强的侵略，随着中国日益沦为半殖民地半封建社会，中国人民的民族意识也日益觉醒，越来越多的中国人开始认识到不平等条约的危害并提出修约的要求。无论是太平天国还是义和团运动，无论是戊戌维新派还是辛亥革命派，都不同程度地表示了对不平等条约的不满，并终于导致了中国近代废除不平等条约运动。
辛亥革命推翻了腐败的清王朝，中国人民在经历了翻天履地的变化之后，在思想上受到了空前的震荡。随着民族工业的发展和外资企业的增加，中国工人阶级的队伍逐步扩大起来。辛亥革命以前，中国近代产业工人不超过60万人，到1919年五四运动前夕，则已达200万人左右。1915年开始的新文化运动宣传民主与科学，荡涤封建主义，进一步启中国人民近代民族意识之蒙。而在此期间，第一次世界大战、俄国十月革命等重大历史事件，无疑地也促进了中国人民对世界的认知和民族意识的增强。五四反帝爱国运动席卷了全中国，表明中国人民民族意识的高度觉醒。1921年中国共产党的诞生本身就是中国民族解放运动高涨的结果。1922年6月15日中共中央发表第一次对于时局的主张，提出“改正协定关税制”等11项原则[1](P26)。1923年11月，中共中央通告，“广州政府现拟收回海关用人管理权，本属正当办法。乃英人竟因此派兵占领海关，当此英帝国主义进攻最横暴之时，各区及地方同志应即召集全体紧急会议，筹备联络各团体发起剧烈的排斥英货运动，并通电全国主张收回全国海关，以恢复国家应有之主权。”[1](P153)国民党一大标志着国共合作的革命统一战线建立，其宣言就明确宣布废除一切不平等条约，收回海关主权。“根据本党第一次全国代表大会对于关税之自主及由政府分配关税收入之议决案，本党以关税税律之自主为中国人民所应有之权利，国民政府应管理各水陆关卡之收入，而将此等收入存放中央银行，关税之行政人员应由国民政府委派，并采用特殊之关税税律，以发展国内之工商业及增加国内原料及物产之输出，而同时又能增加政府之收入，为清除种种中国内地商埠之商业障碍起见，政府宜取消不良之关税税律，同时政府宜征收船只入口之种种税收（如码头及载重等征收）。”[2](P41)从此，中国反帝废约民族运动进入了一个新的高潮。曾任职中国海关的英国人莱特说，“正是在这种紧张气氛之中，顾理治总统(President Calvin Coolidge)表示他希望能够举行一次讨论中国领事裁判权和中国关税问题的会议，同时声明他的政府的目的就是要促进为召开这样一次会议的有利条件。英国和日本也已经逐渐体会到迅速行动的必要，以期使中国人相信他们真的抱有同情态度”[3](P457)，“早在七月间，中国苏维埃政府已经在广州成立……由于在布尔什维克党庇护下的极端爱国主义因素的形成，它激烈反对和列强作任何妥协，而高唱无条件废除一切不平等条约的主张。正是在这种罢工、骚动、激烈排外运动、政治分裂和内争的气氛中，十二个国家的代表齐集在北京，和中国代表讨论中国税则问题，以及能够和必须用什么办法使中国代表得摆脱现行诸条约的税则和贸易条款所加给它的褫夺权利状态的问题”[3](P459)。1925年11月22日，北京大学教职员沪案后援会等团体发起关税自主国民示威运动大会，北京各校学生及市民面临枪弹的威胁，不怕流血牺牲，冲破警察的封锁，云集天安门，并通过关税自主案，主张“绝对无条件的收回关税自主权。如列国不能容纳此种主张，中国政府应即宣布解散关税会议，中国政府如依前条所述原因解散关税会议，应同时向列国声明，于极短期内自行宣布解除一切关税条约，实行自主关税”[4](P381)。
在中国人民反侵略斗争的推动下，在财政的困窘中，中国历届政府也都不同程度地表示了对不平等条约的修订要求。1927年1月，英国水兵先后在汉口、九江制造惨案，愤怒的工人及各界群众冲入那里的英租界。在广大人民的强烈要求和支持下，武汉国民政府无条件地收回了汉口、九江两地英租界。
民意、民力对于政治统治是举足轻重的。水能载舟也能覆舟的警训，近代中国人民反帝运动的现实，都决定了南京国民政府不可能对人民要求强烈的关税问题采取无动于衷的态度。
二
南京国民政府的关税自主活动也反映了不断上升着的中国资产阶级的要求。
中国资产阶级自洋务运动时期诞生以来，就一直受着西方帝国主义的经济侵略，倍受协定关税的束缚与摧残。处此惨烈环境之中，出于生存与发展的需要，他们要求修改不平等条约特别是与其自身利益直接相关的协定关税是很自然的事。辛亥革命特别是第一次世界大战以后，随着中国民族资本主义的进一步发展，近代国货运动兴起并得到社会各阶层的关注，到20世纪20年代，这一运动已具全国规模，关税自主的呼声随之日益高涨。
1918年12月，在巴黎和会即将召开的时候，中国资产阶级团体要求政府把握机会，争取关税自主权。上海是中国近代工商业最发达的城市，也是中国近代资本最为集中的地区。上海总商会作为中国近代资产阶级团体之一，在全国有着领袖的地位。“国内工商界普遍关心的是废除协定关税、争取国际税法平等诸问题，上海总商会会同各业团体发出通电，要求出席巴黎和会的专使与议时力争达到目的，表示誓为政府后盾。朱葆三等还另发公电，陈述协定税则对国家的危害，要求利用此千载一时之机，就全国生命财产关系最为密切的改正税则问题，陈请各友邦还我主权，冀去积年抑压之厄。12月5日，上海成立主张国际税法平等会，公举张謇为会长，朱葆三、沈联芳为副会长。刘柏森、虞洽卿、闻兰亭为主任办事员”[5](P427)。1926年6月11日，中华全国商会联合会“代表全国商民，对于关税问题根本主张，完全自主”[6](P1313)。1927年3月31日，上海商业联合会上书国民政府，“本会为商业联合机关，愿与各业工人共同对外奋斗，首图收回关税自主之权，实施保护政策，以促国内实业之发展”[7](P190)。1927年8月10日，上海总商会函致入会各业团体，要求帮助政府收回关税自主权，“认为现行的片面利益的协定税则，就象立了一个卖身契，让这些条约国自由束缚宰割，丝毫不能动弹。甚至连关税行政权、税款保管权、总税务司和税务司任免权，都被条约国剥夺净尽。因此必须坚决不承认向来由外人宰割的洋关，绝对不向洋关联系和纳税。为保存独立国家的资格和固有的主张，我们愿以血肉和生命来做主权的保障和政府的后盾”[5](P449)。1928年8月6日，上海总商会召开各业联席会议，虞洽卿发言指出：“组织商业请愿团，名为请愿，实即监督。当革命军来沪时，商界曾竭力协助，苟事成而不顾商民痛苦，是违反革命意旨；现在外货税轻，国货重征；外船保护，内轮擅扣；车运每车三十元者，现增至九百元；利率各国最大六厘，日本四厘，我国起码一分；海关主权操诸总税务司。”[5](P452)上海商界请愿团提出了包括关税自主在内的十项要求。
1927年7月20日，南京国民政府发布文告，声明自9月1日起，在江苏、浙江、安徽、福建、广西、广东六省实行关税自主，裁撤厘金，对外国进口货物改照国定税率征税，同时还公布了相关的法规、条例。但南京国民政府的这些举措遭到了外国使团的抵制，有的国家甚至以武力相威胁。到1928年6月，南京国民政府又发表对外宣言，要求同各帝国主义国家订立新的条约，“（一）中华民国与各国间条约这已届满期，当然废除，另订新约；（二）其尚未满期者，国民政府应即以正当之手续解除而重订之；（三）其旧约也已期满而新约尚未订定者，应由国民政府另订适当临时办法，处理一切”[8](P3)。其后，国民政府就关税问题提出同帝国主义国家进行集体谈判，但遭到拒绝。国民政府又转而寻求与各帝国主义国家进行个别谈判，并取得了较大的成功。
三
自第一次世界大战开始，西方帝国主义侵华集团的分裂给南京国民政府的关税自主活动带来了余地。
1917年北京政府对德奥宣战，宣布废除所有在此之前中国与德奥两国间的条约，并在战后订立了平等的《中德协约》、《中奥通商条约》。受此鼓舞，在中国人民的推动之下，北京政府在巴黎和会和华盛顿会议上，提出了修改不平等条约的要求，其中一个很重要的问题就是关税自主。帝国主义各国在侵略中国的问题上存在着严重的分歧，关于这一点，在华盛顿会议前后已有充分的表现。恽代英指出，各个帝国主义国家“在中国的债权有大有小，商业上的利益亦相差很远。最大的敌人，是英美日本。而英美日本，利害亦很不一致……我们在这些互相猜忌互相倾轧的资本主义国家中，尽有运用手腕，以恢复中国独立自由的余地”[9](P23-24)。在关税特别会议上，与会各国代表从各自的利益出发，抛出了各自的方案，各执己见，莫衷一是，会议在这种氛围之下拖了一年之久。1926年10月，广东国民政府确定外交方针为“根本反对帝国主义。但是因为各帝国主义的内部冲突，他们现在已经不能够取国际的行动来侵略中国，我们要反对帝国主义，亦不能同时一齐反对，一齐打倒。我们顶好是先打倒一两个压迫我们顶利（厉）害的帝国主义，其余的……我们并不是永远不打倒它，不过是暂时不反对罢了”[10](P33)。美国驻华外交人员认为，“我们如果继续在理论上抱住这些条约不放，而在实践中又任其被肢解，那么，我们不仅终将丧失这些权利，而且没有得到自愿放弃治外法权本会引起的好感”[11](P73)。同时，他们也注意到“英政府已断然决定不在汉口重犯广州时的错误……他们可能于必要情况下采取单独行动，同意征收此税，试图达成由海关负责征收的协议”[12](P59)。在这种情况下，美国国务卿凯洛格“打算不久就我国对华关系发表讲话，其中拟声明本政府准备同代表中国的政府谈判，以期修订现行美中条约，放弃美国人在华享有的治外法权，并允许中国有权制定美国产品的关税率”[13](P61)。以后的事实证明美国政府确实是那样做的。凯洛格于1928年7月24日照会外长王正廷，“预备以驻华公使为代表，与国民政府依法委派之代表，对于中美间条约关于关税之规定，即时商议，以期缔成新约”[8](P12)。次日，《整理中美两国关税关系之条约》在北平签定。虽然在条约中，美国要求中国保护其在华权益以及享有最惠国待遇，但它毕竟承认了中国的关税自主权，从而打破了中外间关于关税问题交涉的僵局。到该年底，除日本外，与中国有商务贸易关系的主要国家，也都与中国签定了新的关税条约，承认中国拥有关税自主权。
四
苏联的废约声明及其国际共产主义行动也为南京国民政府的关税自主活动提供了契机。
中国政府首次提出关税自主要求是在巴黎会议上，而在华盛顿会议上中方代表又进一步提出关税自主权问题。对此，帝国主义国家或借口回避或开空头支票。但在苏联政府对华宣言之后，情形发生了很大的变化。
从1919年7月至1923年9月，苏联政府先后三次发表对华宣言，宣布废除过去俄国历届政府同中国签定的一切不平等条约。这无疑义地极大地鼓舞了中国人民以及中国政府，同时，也撼动了对中国废约、要求关税自主讳莫如深的帝国主义。1923年12月，广东政府扣留粤海关关余是富有意义的历史事件。它昭告世人，中国人民收回关税自主权已不仅仅是一种理论上的要求，而且已经开始付诸行动。1924年中国国民党一大主张收回海关，其宣言指出：“一切不平等条约……皆当取消，重订双方平等、互尊主权之条约。”[14](P20)4月1日，北京外交团被迫将粤海关关余交给广东政府使用。武汉国民政府认为，“只有完全无条件的关税自主才能应付中国政治的经济的需要，同时列强……也应当顺应中国国民普遍的一致要求，把关税自主权完全交还”[15](P67)。1926年10月，广东政府在粤海关征收二·五附加税。“1926年9月广东国民政府宣布开征二·五附加税，随着附加税开征问题而来的总税务司安格联革职，说明协定关税的壁垒，海关外籍税务司制度，以及严重束缚中国发展的不平等条约，已被打开了缺口，中国已迈出了关税自主的第一步。这是自鸦片战争以来，前所未有的历史大变化。它为今后几年中的收回关税自主权、改革海关外籍税务司制度，开辟了道路”[16](P171)。
1926年11月19日，美国驻华公使马慕瑞认为“中国未能有效地利用自己的机会，加以列强在长达三年多的时间内未能劝服法国采取必要行动开始实施华盛顿条约，可悲可叹！这就为苏俄的破坏性影响开辟了道路。第三国际公开宣称须唤起所谓东方半殖民地国家、尤其是中国的反外情绪，用这种办法骚扰帝国主义和资本主义列强。大量的宣传和金钱援助，造就了一大群拥护这种政策的中国人，并使得他们相信，外国压迫者应对中国的军阀混战负责，外国把中国压榨得一贫如洗，而摆脱外国压迫、争取自由的途径，就是象苏俄那样干：宣称借款是非正义的，因此不必偿还；宣称条约义务剥夺了主权，有自尊心的人民必须抛弃它”[17](P72)。可见，苏俄的对华政策对帝国主义侵华策略的改变产生了极大的影响。英美等帝国主义国家为了继续控制中国，保持其侵略中国的张力，同时也为了避免苏联在中国势力的扩大，对中国政府采取了威胁利诱的措施。关税特别会议发生在五卅运动之后，是帝国主义国家为了缓和中国的反帝运动而召开的。
五
南京国民政府进行关税自主的活动也有财政上的考虑。
南京政府建立前后，由于连年用兵，军费开支有增无减，再加上过去遗留下来的外债，同时还要有必要的政府支出以及维护社会治安与改善社会生产的费用，等等，造成了严重的财政赤字。南京国民政府为巩固其政治军事地位，“迫切需要巨款。关税收入在偿还外债之后剩下的余款，自然是政府所急于得到的”[18](P43)。如果能掌握自主关税，那当然是再好不过的了。“关税原为保护国内产业之唯一壁垒，在吾国财政上且为最大之收入。惟吾国关税，以前因受条约之束缚，系属协定税则，不能自由修改，在在足以妨碍国内产业之发展。十六年四月，国府奠都南京，鉴于此种协定条约，非速为解除，不足以谋国家财政之独立，与夫国民经济之开发，乃首先发表关税自主宣言”[19](P150)。面对严重的财政危机，创办新税既不能救其水火之急，而旧税又没有什么弹性，也不能依赖。时人卢化锦就此评论道：“近来中央政府需款之急较民国以来任何时代均过之。但中国向少直接税，创办非易；且通过税性质之厘金，方拟裁撤，即能另设新税，以之抵补厘金损失，尚嫌不足，何能补助中央政府之收入？况财政尚未统一，各省多不解款”，“此种形势，如何维持久远？需款之急既如彼，而筹款之难又如此，则除实行关税自主之外，尚有何术足以渡过现时的危机”[16](P181-182)。与关税自主活动同时进行的关税的整理与改革，其本身即增加了积极的色彩，而整理与改革则使南京国民政府的关税收入基本上呈逐年增加的趋势。关税的大幅度增收，不仅满足了南京国民政府初期迫切的财政需求，而且也牵动了国家财政近代化的步伐，逐渐改变了过去中国政府有财无政的局面。
综上所述，南京国民政府关税自主的活动，在客观上存在着必然性，而在主观上则存在着积极的动因。当然，南京国民政府的关税并非完全自主，国定税则在一定程度上还受不平等条约的限制，与各国的关税条约中，也都还有最惠国待遇的规定。中国海关行政管理权仍操诸外人之手。关税自主未能完全实现的原因也是多方面的：中国资产阶级的软弱性，造成了其要求以及代表其要求的南京国民政府的妥协性；国内国际环境的复杂性，决定了南京国民政府政策的策略性；日本帝国主义分裂中国、阻碍中国统一，妄图维持其对中国的殖民统治地位，从而构成南京国民政府争取关税自主最直接的障碍。
收稿日期：2000-04-29