我国就业结构变化与失业保险制度创新，本文主要内容关键词为：化与论文,制度创新论文,失业保险论文,结构论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国现行失业保险制度的运行特征
1.就业与失业保险的相互关系
就业是指在一定的社会经济条件下，劳动者得到了有报酬的从事生产经营活动或其他非经营性工作的机会。其实质是个人得到了以特定的方式参与社会劳动，从而使自己的物质需求和精神需求获得了满足的社会机会[1](P11)。就业是在劳动年龄内具有劳动能力的社会人在正常情况下应该享有的权利，一定的就业量也是一国经济和社会健康发展的基础和必要条件。而失业是指在市场经济条件下，在劳动年龄内有劳动能力并有就业愿望的劳动者失去了或者没有得到有报酬的从事生产经营活动或者其他非经营性工作的机会，意味着他不能参与到社会劳动中来，其物质和精神需求也不能得到满足[1](P13)。失业包括没有工作和正在寻找工作两种情况。
虽然各国都把充分就业作为经济发展的目标之一，但是实际上充分就业只是一种理想状态，失业率在4%左右就被认为是达到了充分就业的状态。因为随着工业经济及信息经济的发展，失业是不可避免的现象。
首先，从劳动力的供给与需求总量来看，两者很难达到均衡。对于生产而言，劳动力和资本、土地等都是一种生产要素，劳动力的供给与需求状况同样可以在生产要素市场上反映出来。当劳动力的总需求大于或者等于总供给时，从理论上看劳动者能够实现充分就业，劳动力资源得到充分利用；然而当劳动力市场出现另一种情况即总需求小于总供给时，劳动力就会过剩、失业就会出现。这一方面是由于一定时间内劳动力的供给总量超过了当时社会现有生产条件所能够提供的工作岗位总数，另一方面是由于一些劳动者的技能、素质不能适应现有社会生产的客观要求，从而无法胜任所提供的工作岗位，即因为劳动力的有效供给不足或者说对劳动力的有效需求不足而导致了失业。
其次，从劳动力的供给与需求结构来看，失业现象难以避免。随着科学技术的发展，经济的发展不仅表现在总量的提高上，更重要的是经济结构的优化升级。产业结构、地区结构、城乡结构发生变化，一些部门或行业衰退，而另一些部门或行业兴起；一些地区经济发展缓慢甚至停滞，而另一些地区经济迅速发展起来。这些变化客观上要求就业的结构、水平也随之变化。但实际上，劳动者所掌握的技能在短时间内很难改变。在经济结构的转换中衰退产业、落后地区所释放出来的劳动力一般难以适应新兴行业、经济发达地区的就业要求，从而成为结构失业者。
各国经济发展的历史表明，失业现象是客观存在的。德国在19世纪末20世纪初的工业化进程中，曾于1901年达到失业率为6.7%的失业高峰。20世纪30年代经济大危机期间，美国的失业率分别为1929年3.2%、1930年8.7%、1931年15.9%、1932年3.6%和1933年24.9%。工业化后期，英国在1974年—1983年的年平均失业率为7.0%，1984年—1993年的年平均失业率为9.6%[1](P40-41)。1998年，加拿大的失业率为8.3%，新兴工业国家韩国的失业率为6.8%[2](P351)。
失业的存在虽然是经济发展的必然，但它也带来了极其严重的后果。大量人口失业，没有收入来源，其自身及家人的生活得不到保证，贫穷困苦，严重影响社会公平及整个社会生活水平的提高；失业人口作为一种人力资源被闲置，没有得到充分的利用，是社会资源的浪费；如果不能从正常的工作中得到生活的保障，那么基于生存的压力有的失业者很可能利用其他不正当的方式获取利益，因此大量的失业人口也是造成社会动荡不安的重要因素。于是，缓解就业压力、解决失业问题成为各国政府面临的难题。
19世纪末20世纪初，各发达国家和一些发展中国家相继建立了失业保险制度，开始以制度化的方式来解决这一难题。失业保险制度是指国家以立法形式集中建立保险基金，对因失业而暂时中断收入的劳动者提供经济保障的制度。作为社会保险的失业保险具有强制性、互济性、社会性和福利性的特征[3](P11-12)。失业保险基金除了用于支付失业人员的保险金以外，还有相当一部分用于促进再就业，比如职业培训补贴、职业介绍补贴和再就业服务中心的资金等等。
从以上分析可以看出，就业与失业保险的相互关系表现为：一方面，就业总量增加，失业人员就减少，就业人员提供的失业保险基金就越多，失业保险程度扩大；另一方面，就业结构发生变化，特别是就业的产业结构和地区结构发生变化，会导致失业的产业结构和地区结构发生变化，失业保险基金的来源结构和支付结构也随之发生相应变化。因此，就业的总量和结构决定着失业保险事业的发展规模和发展水平。
2.我国现行失业保险制度存在的缺陷
我国的失业保险制度建立于1986年。1986年7月12日国务院颁发了《国营企业职工待业保险暂行规定》，它确定保险覆盖的范围是宣告破产企业的职工，濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工，企业停止、解除劳动合同的工人和企业辞退的职工；并规定了资金的筹集和管理模式及领取救济金的资格条件限制和待遇水平。1993年5月国务院颁发《国有企业职工待业保险规定》，对1986年的《暂行规定》作了补充和完善。而1999年1月22日国务院颁发的《失业保险条例》，标志着我国失业保险制度的改革进入了一个新的发展阶段，成为我国现行失业保险制度的主要形式。
《失业保险条例》正式将“待业保险”称为“失业保险”，将“失业救济金”正式改为“失业保险金”，并扩大了失业保险对象的范围，将所有城镇企业事业单位职工都纳入其中，明确指出城镇企业包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。《失业保险条例》规定失业基金由下列各项构成：城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工缴纳的失业保险费；失业保险基金的利息；财政补贴；依法纳入失业保险基金的其他资金。这样，失业保险真正的变成了社会保险，其资金由国家、单位和个人三方承担。另外，对于失业保险基金的支出、失业保险待遇及监督管理，《失业保险条例》都作了明确的规定，并且确立了罚则，对有关违反《失业保险条例》的行为规定了相应的处罚。
虽然《失业保险条例》为我国失业保险制度做出了比较清晰的构建，但是相对于我国目前无论是失业总量还是失业结构来说仍然存在许多不完善之处。这主要表现在以下几个方面：
第一，现行的失业保险制度所提供的保障能力有限。我国失业人口众多，而失业保险基金数额太小，实际作为失业保险金发放到个人的就更是微不足道，保障能力非常有限。1999年，我国全年发放失业保险金共318722万元，占当年GDP（82067.5亿元）的0.039%，当年共有2714046人领取了失业保险金，即平均每人领得1174.3元，而1999年全国职工平均工资为8346元。2000年，全年发放失业保险金共561984万元，占当年GDP（89403.6亿元）的0.063%，当年共有3297489人领取了失业保险金，平均每人领得1704.3元，2000年全国职工平均工资为9371元[4](P5、36、442)。可见，根据现行失业保险制度所筹集的失业保险基金所提供的保障能力是非常有限的，随着失业率的不断提高和失业人员的不断增多，这种有限的失业保障能力将有可能下降。
第二，现行失业保险制度覆盖的范围太小，大量的城镇企业下岗职工和农村剩余劳动力没有被纳入失业保险的范围之内。我国实际失业人口主要由三部分构成，城镇登记失业人口、城镇企业下岗职工和农村剩余劳动力，另外还有少部分失业了却因为各种情况而没有进行登记的失业者，而官方统计的失业人口只包括城镇登记失业人口。《失业保险条例》在第三章《失业保险待遇》中也明确规定只有“已办理失业登记，并有求职要求”的失业人员才可以领取失业保险金。事实上，基于我国的特殊国情，城镇企业下岗职工和农村剩余劳动力的基本生活更应该得到相应的保障，促进他们的再就业是政府和社会不能回避的重要责任。一部分下岗职工实现了再就业，但是也有相当一部分下岗失业者沦为城市中新的贫困人口。对于这部分不能保障自己及家人基本生活的下岗失业者应该通过将其纳入失业保险范围来进行妥善处理。对于土地就是农民的保障这种观点，我们应该用更加现实一点的眼光来看待。近几年来，我国农村剩余劳动力不断增加而耕地面积不断减少，市场风险和频繁的自然灾害使得从土地中获得的收益难以保障农民的基本生活；大批流入城镇打工谋业的农村劳动者，他们难以获得相对稳定的工作，更难以获得失业、医疗、养老等保险；再加上加入WTO以后，关税降低和农产品进口放开，我国农产品市场将面临更大的挑战，农民也将面临更大的失业风险。一方面风险增大，另一方面却是收益难以保证，这样土地的保障功能正在弱化[5](P13-14)。因此，农民也需要通过失业保险来保证自己的权益。
第三，现行的失业保险制度在促进失业者再就业方面的功能较弱。我国失业人口中大部分是受教育程度不高的人群，他们所掌握的技术水平较低，从原来的工作中得到的收入也不高，在享受与原工资额相差不大的失业保险金期间，他们寻找新工作的积极性会大打折扣。这样，失业保险制度在促进这部分人再就业方面所起的作用较小。
第四，现行失业保险制度难以解决大量的青年失业问题。我国青年失业者较多。根据《中国统计年鉴》2001年的数据，我国2000年就业者中，年龄段处于25岁—39岁的就业者，其受教育程度在初中及以下的占全部就业者人数的70%以上。未来几年内，失业可能性最大的是这些人，而这个年龄阶段的人群一般都有一定的家庭负担，失业的影响会严重波及其家人生活。一旦失业后失去了基本收入来源，仅靠微薄的失业保险金维持家庭基本生活是很困难的。但是现行的统一发放失业保险金的制度无法解决这个问题。
第五，现行失业保险制度难以解决我国特有的严重的隐性失业问题。由于受传统经济体制的影响，我国在经济体制转轨过程中隐性失业现象较为严重。隐性失业者通常因为工作不稳定或者收入不高而隐瞒其就业事实，他们在取得较低工资收入的同时也领取部分失业保险金。由于缺乏有效的审核监督机制使得这部分人的行为不仅影响了失业保险制度的公平，也造成本来微薄的失业保险基金流失，使失业保险制度运行更加困难，且缺乏效率与公平。
二、我国就业结构变化的实证分析
1.改革开放以来我国就业结构的变化情况
就业结构是指不同就业人口之间及其在总就业人口之中的比例关系，它表明了劳动力资源的配置状况或变化特征。就业结构主要包括就业的城乡结构、就业的产业结构、就业的地区结构、就业的性别结构、就业的素质结构、就业的年龄结构、就业的所有制结构及就业的行业结构等。就业结构与经济结构关系密切，经济结构的变化直接导致就业结构的变化。改革开放20多年来，我国就业结构随着经济结构的变化而发生了重大变化，主要表现为：
第一，我国就业的城乡结构发生了较大的变化，乡村就业人口所占的比例逐步下降，而城镇就业人口所占的比例逐步上升。我国近年来的就业状况与20世纪80年代初相比有了很大变化。这种变化表现为，一方面从业人员的总数明显上升，另一方面从业人员的城乡就业结构发生了合理性变化。从表1我们可以发现，近5年的平均就业总数是80年代初期5年平均就业总数的1.52倍。1981年—1985年从业人员占总人口的年平均比例为45.34%，而1997年—2001年的5年间，此比例上升到了56.7%。以前从业人员主要集中在乡村的现象有所改变，城镇就业人口占总就业人口的比重明显增加，城乡就业人口所占的比例由1981年的25.3:74.7变为2001年的32.6:67.4，城镇就业人口所占比例上升了7.3个百分点。尽管如此，但是这种变化仍然改变不了我国目前从业人员还是以乡村人口为主的事实：到2001年为止，乡村从业人员占总就业人口的比重为67.4%，而2000年之前此数字一直维持在70%以上。
第二，就业的产业结构有明显的优化趋势，第一产业就业人口所占的比例大幅度下降，第二、三产业就业人口所占比例快速增长。表2显示了20世纪80年代初期5年和90年代末期5年我国从业人员在三次产业之间的分布状况。第一产业就业人口比重逐年下降，从1981年的68.1%下降为2000年的50.0%，减少了18.1个百分点，而同期的第三产业从业人口所占比重则由13.6%上升至27.5%，上升了13.9个百分点。或者说，就业的一、二、三产业结构由1981年的5:1.35:1变为2000年的1.82:0.82:1。就业人口逐渐向第二、三产业转移，其中第三产业从业人员的比重增长速度要明显快于第二产业从业人员比重的增长速度。然而从整体上来看，我国就业的产业结构呈现出十分典型的哑铃型：第一、三产业的就业比重相对较大，且第三产业的就业比重稍大于第二产业的就业比重。就业结构的这种变化是与其间我国产业结构的变化相适应的。
表1 我国就业的城乡结构变化 万人，%
资料来源：(1)国家统计局编《中国劳动统计年鉴》，中国统计出版社，2001年；(2)2001年数据根据《中华人民共和国2001年国民经济和社会发展统计公报》整理。
表2 我国就业的产业结构变化 万人，%
资料来源：国家统计局人口和社会科技统计司、劳动和社会保障部规划财务司编，《中国劳动统计年鉴》，中国统计出版社，2001年。
第三，就业的地区结构不均衡，东部地区就业结构较中、西部地区更加合理，更加稳定。为了比较我国就业的地区结构，在东、中、西部地区分别选取北京、上海、黑龙江、湖北、陕西和甘肃6个具有代表性的省市进行城镇从业人员和产业从业人员变化情况分析。
在东中西部地区城镇从业人员变化方面，中部地区的黑龙江和湖北两省都是老工业基地，在所考察的5年时间内，其城镇国有企业和集体企业的就业吸收能力急剧下降，相对应的在私营企业和个体单位的就业率迅速上升。以黑龙江为例，1996年黑龙江城镇从业人员中私营企业和个体所占的比例仅为14.0%，而到2000年则上升至23.1%。这种现象在西部地区也同样存在。在所考察的西部地区陕西和甘肃两省还有一个现象，这5年间两省的城镇从业人员总数减少并不多，其中陕西省还增加了2.4万人，但是国有企业就业的比重却大大下降了，比如陕西省下降了16个百分点。由此我们可以得出一个结论：在中西部地区国有企业下岗职工占总下岗职工的比重较大，且呈上升趋势。虽然处于大西北的甘肃省在就业格局上与东部沿海地区北京、上海两市相似，即结构变化都不大，但其中的原因却截然不同。东部地区经济比较发达，就业结构相对成熟稳定，不易受经济变化的影响；西部地区则是因为经济落后信息闭塞，改革难度较大，因而就业结构变化较小。具体情况可参看表3。
表3 我国城镇就业的地区结构变化 万人，%
资料来源：国家统计局人口和社会科技统计司、劳动和社会保障部规划财务司编，《中国劳动统计年鉴》，中国统计出版社，1997-2001年。
但是在东中西部地区产业从业人员变化方面，表4非常清楚地反映了东中西部地区的差别。东部地区就业的产业结构呈倒金字塔型，第三产业就业所占比重大于第二产业就业所占比重，第二产业就业所占比重又大于第一产业就业所占比重。中西部地区就业的产业结构呈哑铃型，第一产业就业所占比重最大，而第三产业就业所占比重又大于第二产业就业所占比重。东部地区的北京和上海两市第一产业就业人员所占的比重虽然有所上升，但是总数一直比较小，基本保持在10%-15%之间；第三产业发展比较好，甚至超过第二产业成为吸纳就业的主要渠道。北京在考察的5年内第三产业就业人员所占的比重都超过50%，且平稳上升，从1996年到2000年共增加4.4个百分点。上海第三产业就业人员所占的比重也在40%以上，并呈微弱上升趋势。中西部地区第一产业就业人员所占的比重仍然最大，尤其是西部地区的陕西和甘肃两省第一产业就业所占比重接近60%。第二产业就业人员所占的比重持续下降，但是第三产业就业所占比重上升非常缓慢。5年间，在所考察的中西部地区的这4个省中，黑龙江第三产业就业所占比重几乎没有变动，而其他三省第三产业就业比重分别上升了：湖北5.6个百分点，陕西5.3个百分点，甘肃1.8个百分点。
第四，我国就业的性别结构变化非常缓慢，女性职工的人数和比例都呈下降趋势。改革开放20多年来，我国在就业方面对女性的歧视现象有了一定改善。20世纪80年代初期的5年女性在城镇单位职工中所占的比例平均为36.3%，20世纪90年代末期的4年（1998年的数据缺）平均为38.4%，提高了2.1个百分点。但是这种变化不能说明我国就业的性别结构已经趋于合理，因为在城镇单位就业的总人数中超过60%的职工是男性，而且近几年来女性职工的人数和比例都呈下降的趋势。这在一定程度上说明我国女性在就业方面仍然面临着不公平的待遇，如在下岗失业者中，女性所占的比例明显高于男性，女性获得就业、再就业的机会明显少于男性。表5反映了我国就业的性别结构中女性所占比例的变化情况。
表4 我国产业就业的地区结构变化 %
资料来源：根据中国经济信息网数据中心《分省年度经济指标——人口、就业和职工工资》有关数据整理。http://ibe.cei.gov.cn/index_jy.htm.
表5 我国就业的性别结构变化 万人，%
资料来源：国家统计局人口和社会科技统计司、劳动和社会保障部规划财务司编，《中国劳动统计年鉴》，中国统计出版社，2001年。
说明：1998年数据缺。
第五，就业的素质结构得到了一定的优化，高素质人才所占比例逐年增大。科教兴国战略的实施提高了我国全民素质，尤其是在较大程度上提高了我国就业人口的受教育程度及其劳动技能。从表6我们可以看出，文盲和半文盲及小学程度的就业者所占比例逐年下降，大专及以上程度的高素质就业者所占比重逐年上升。1996年初中及以下的就业者占到总就业人口的85.8%，到1999年的3年间下降了3.7个百分点，尤其是不识字的就业者所占比例下降6.1个百分点。尽管我国就业的素质结构得到了一定的优化，但是总体情况仍不容乐观，初中及以下受教育程度的就业者所占比重过大，4年平均维持在84.2%，高素质的就业者所占比例仍然太少。一般来说，劳动者受教育程度越低，其劳动技能越差，特别是适应产业结构变化的能力越小，因而失业的可能性也越大。从我国就业的素质结构来看，初中及以下受教育程度的就业者所占比重仍然较大，这表明未来的结构性失业规模将会不断增大。
第六，就业者的年龄普遍推后，年轻的劳动人口所占比例逐年下降，而中年以上的劳动人口所占比例逐年上升。近几年来我国就业人口的年龄呈现出往后推移的趋势，从表7我们可以发现，34岁以下的就业人口所占比重下降了，35-54岁的就业者所占比重不断增加，且就业人口大部分集中在这个年龄阶段。从1996年到1999年，34岁以下的就业者所占比重由51.8%下降至47.3%，下降了4.5个百分点，而35-54岁的就业人口所占比重从38%上升到了42.1%，上升了4.1个百分点。这种结构变化的原因主要在于教育产业的发展，缓和了近几年来的就业危机。55-59岁的就业人口所占的比例基本保持在一个较稳定的水平上。然而，人口老龄化的发展使超龄（61岁以上）就业的问题比较严重，在所考察的4年中，年龄在60岁以上的就业者比例占到了6%左右。我国就业人口的年龄结构变化预示着我国失业保险基金来源于年轻就业人口的比例将会下降，从而对未来失业保险基金的总量规模及其保障能力产生影响，同时，预示着我国退休人口将不断增多，养老金的支付比例将逐年上升。
表6 我国就业人口的受教育程度变化 %
资料来源：国家统计局人口和社会科技统计司、劳动和社会保障部规划财务司编.《中国劳动统计年鉴》，中国统计出版社，1997年—2000年。
表7 我国就业人口的年龄结构变化 %
资料来源：国家统计局人口和社会科技统计司、劳动和社会保障部规划财务司编，《中国劳动统计年鉴》，中国统计出版社，1997年—2000年。
第七，就业的所有制结构变化明显，就业人口大量地从公有制经济向非公有制经济持续转移。表8反映了1996年—2000年5年间我国城镇就业的所有制结构状况。这5年间，我国城镇从业人员的总数有所增加，但是在公有制经济单位就业的人数却大大下降。1996年大部分的城镇从业人员在国有企业和城镇集体企业就业，两者的比重之和达到了71.9%；到2000年，在公有制经济单位就业的城镇从业人员比重仅为45.1%，下降了26.8个百分点。非公有制经济单位成为了我国城镇就业的主要吸纳者，私营企业和个体就业者的比重有明显上升。从1996年的11.8%上升到2000年的16.0%，增加了4.2个百分点。而中国经济信息网教育版的资料显示，20世纪80年代初期的5年，我国绝大部分的城镇就业人员集中在公有制经济单位，这5年国有企业和城镇集体企业就业人员占城镇从业人员总数的比例1981年为99%，1982年为99%，1983年为98%，1984年为97%，1985年为96%。
第八，就业的行业结构有较为明显的变化，农业、采掘业和制造业的就业人口所占比例逐步下降，而金融、服务业的就业人口所占比例不断增加。从1996年到2000年，农业、采掘、制造等行业的就业人口所占比重有较为明显的下降，尤其是采掘业和制造业。在这5年间，采掘业就业人数连年下降，共减少了305万人，下降了0.5个百分点；制造业就业人数减少了1720万人，下降了2.9个百分点。金融、服务、建筑等行业的就业人数所占比例有所增加。电力、地质、房产、卫生、科研及国家党政机关的就业人数所占比重变化极小。具体情况可以参看表9所示。
表8 我国就业的所有制结构变化 万人，%
资料来源：国家统计局人口和社会科技统计司、劳动和社会保障部规划财务司编，《中国劳动统计年鉴》，中国统计出版社，1997-2001年。
表9 我国就业的行业结构变化 万人，%
资料来源：国家统计局人口和社会科技统计司、劳动和社会保障部规划财务司编，《中国劳动统计年鉴》，中国统计出版社，2001年。
2.加入WTO后我国就业结构的变化趋势
我国已经加入WTO，面临日益激烈的国际竞争。外来竞争压力在迫使国内一些企业关、停、并、转的同时也提供了迅速实现经济结构的优化升级、全面提高国内的核心竞争力的契机。因此，加入WTO对于我国就业结构的影响有正的方面也有负的方面。
从长期来看，加入WTO使我国有了更多的参与国际贸易和交流的机会，在资金、商品、人才、技术及先进管理的向内引进和对外输出两方面都具有更有利的条件。这无疑会促进我国经济结构调整和国民经济发展，使得在长期内可能提供更多的就业机会，并使我国的就业结构更加趋于合理化。
从短期来看，由于我国正处于经济结构的调整和转型期间，国有企业改革还需进一步深化，传统行业对于新引入的国际规则需要一段时间来适应，因此入世后的外部竞争压力对我国现有的就业格局将造成一定程度的冲击，可能减少就业机会而增加失业人口，并改变我国现有的就业结构。具体表现如下：
第一，在就业的产业结构方面主要表现为第一产业的就业比重会进一步减少，第二产业中的传统产业将面临较大冲击，而第三产业就业比重会相对增大。入世后农业贸易自由化，对农产品的放开使大量价廉质优的国外农产品涌入国内市场，我国许多农产品竞争力并不强，将面临严重的挑战。这将导致农村劳动力出现更多的剩余，第一产业的就业比重会进一步降低。而个性化、国际化的服务业，第三产业中新兴的技术含量、信息含量较高的行业如信息产业、高新技术产业将面临新的发展机遇，有可能提供更多的就业机会，使第三产业就业比重相对增大。第二产业中的传统产业如纺织业面临较大冲击，但是如果能够把握发展机会，用高新技术来改造传统产业，那么这些产业的就业不但不会减少反而会增加。
第二，在就业的地区结构方面具体表现为东部沿海地区就业岗位将增加，中西部内陆地区失业增多的可能性会更大。经济比较发达的东部沿海地区，市场机制较完善，对于外来资金和技术的吸收消化能力较强，仍是外商投资的重点，而且接受新信息的机会更大，抗风险抗压力的能力更强，有可能在激烈的对内对外竞争中获得一席之地，增加就业岗位。而中西部内陆地区经济欠发达，抵抗外来冲击的能力相对较弱，利用外资的机会不如东部沿海地区多，对于国家引导的投资吸收能力并不强，失业增多的可能性更大。
第三，在就业的素质结构上主要是随着信息产业、知识经济的发展，对于知识型就业者、高素质人才的需求会增加。这种变化趋势将导致那些受教育程度较低、不具一技之长的就业者面临失业危机；而掌握了一定专门技术的高级技工、能够接受和运用信息的脑力型劳动者将获得更多的就业选择机会，因此，结构性失业将更加严重。
第四，在就业的行业结构上受入世影响较大的是传统行业的就业者，他们将成为我国失业的主要行业来源者，而现代服务业则能进一步吸纳大量的就业。入世后，许多传统行业会在激烈的国际竞争中被淘汰，这些行业的就业者将被释放出来，成为新的失业者；而作为现代服务业的金融、保险等行业将成为吸纳就业的热点。教育产业的发展既会吸纳一定的就业人数，同时也会提高受教育者的文化素质和技能。如果中国能成为世界工厂，那么制造业则可能提供较多的就业岗位。
第五，在就业的所有制结构上主要表现为劳动力将进一步从公有制经济转向非公有制经济。入世后，随着外来投资的涌入，许多跨国企业会在中国开办分支机构或是建立新的公司，非公有制经济在一定程度内会增加。可以预测公有制经济的就业比重会进一步减少，而非公有制经济的就业比重将有所上升。
第六，在就业的性别结构上女性就业者所占的比重将有所增加。入世后不但整个国家而且个人和家庭都将面临更大的压力，为了实现自我，更重要的是维持家庭生活，更多的女性必然走出家庭寻找就业机会，而我国传统的对妇女就业的歧视态度也会随着新的就业观的引入而有所改变。
三、适应我国就业结构变化的失业保险制度创新
1.我国就业结构变化对失业保险制度的影响
近几年来，我国就业在城乡结构、产业结构、地区结构、年龄结构、素质结构、所有制结构、性别结构和行业结构等方面均发生了不同程度的变化，从而对失业保险制度产生了一定的影响。主要表现在：
第一，就业结构变化导致了失业保障负担的变化。就业水平与失业保障负担直接相关，我国正处于工业化的过程中，失业现象比较严重，其特征表现为已经由以结构性失业为主转变为失业总量增加与结构性失业同时并存，而经济结构和产业结构的调整又使失业结构并不稳定。这样一方面在失业保险基金的筹集上加重了从业人员的负担，使不同就业结构中的从业人员所负担的失业保险金不平等；另一方面为政府在使用和管理失业保险基金的过程中带来了困难，从而不可能使所有失业者都得到合适的保障。
第二，就业结构的变化使失业者再就业政策实施难度加大。失业保险制度的基本功能是保障失业者的基本生活，除了保障功能以外，失业保险制度还有一个重要作用就是促进再就业。因为就业结构变化导致失业结构变化，促进失业者的再就业也存在一个合理的结构安排的问题，因此我国现行的失业保险制度在这一方面还需要进一步的完善。
第三，就业结构的变化导致了失业保险金来源结构的变化。如第三产业就业人口所占的比重增加使来自于第三产业的失业保险金也相应增加；公有制经济单位就业比重下降而非公有制经济单位就业比重上升也导致来自公有制经济单位的失业保险金减少而来自非公有制经济单位的失业保险金增加；等等。
第四，就业结构的变化还导致了不同所有制、行业、地区之间失业保障程度的差异，从而影响了失业保险制度的公平性。比如这种变化导致经济发达的东部地区失业保障程度高于经济欠发达的中西部地区的失业保障程度。
2.适应就业结构变化的失业保险制度创新
为了解决失业保险制度存在的问题，使之适应现有的就业结构及未来可能出现的就业结构的变化，必须对我国失业保险进行制度创新，以建立一个适应市场机制的全国统一的失业保险制度，消除失业保险在地区之间、所有制之间、行业之间、城乡之间的差别，实现真正的权利与义务对等、公平与效率兼顾，使失业保险既能保证失业者及其家人的基本生活需要又能有效地促进再就业，形成有利于经济发展和社会稳定的良性循环。
第一，应将国有企业下岗职工的基本生活保障与失业保险并轨，统一保障口径，以与国际惯例接轨。我国目前存在“下岗”与“失业”两种不同的概念，并实行不同的保障措施。“下岗”是我国特定的概念，是经济体制加速转轨过程中产生的问题，下岗职工基本生活保障制度是针对国有企业下岗职工建立再就业服务中心，在经济体制转轨期间向他们提供基本生活保障和再就业服务的一种政策。这是在承认国有企业下岗职工的“体制身份”的前提下对其实行的一种保护性措施。入世后，为了逐步与国际规则靠拢，首先必须使下岗职工转换身份，让他们全部进入劳动力市场，以失业者的身份寻求再就业，其基本生活保障应由失业保险来承担，这样有助于隐性失业公开化。具体应该做到：逐渐消除下岗职工基本生活保障和失业保险待遇水平的差别，使两者持平；在促进再就业政策方面应该保证失业者与下岗职工享有平等的接受培训和寻求再就业机会；等等。
第二，根据就业结构的变化，对处于不同结构状态中的失业者实行不同的失业保险政策。我国职工的年平均工资水平差别很大，不同就业结构的失业风险也不同。根据《中国统计年鉴》2001年的数据，2000年我国国有单位职工的年平均工资为9552元，其他单位职工的年平均工资为10984元，而城镇集体单位职工的年平均工资仅为6262元。不仅不同所有制单位职工的工资水平不同，不同行业职工的工资水平差异更大。2000年平均工资最高的行业依次是：科研13620元、金融13478元、电力12830元，而收入最低的行业依次是：农业5184元、商业7190元、采掘业8340元。因为收入和消费都存在较强的刚性，所以应根据我国就业结构变化的特点相应地调整失业保险费的来源，对于不同的地区、行业和收入人群制定不同的失业保险政策，防止失业带来太大的生活差异，导致动荡和不安。比如可以采取累进失业保险费率制，在保证基准失业保险费率的前提下，随着收入水平的提高而提高失业保险费率；对于失业风险较大的行业制定相对较高的失业保险金率等。由于建立了失业保险金个人账户，劳动者失业后可以根据个人账户的记录领取相对较高的失业保险金。这样不但可以减少失业带来的动荡，而且还能够扩大失业保险基金的来源。
第三，在失业保险的对象上，应按“国民待遇”原则，扩大失业保险范围，尽快使城乡所有劳动者在失业保险制度方面享受同等的权益。失业保险本身是一种社会保险，其社会性表现在它由代表整个社会的国家来举办，目的在于保障整个社会的劳动者在遭受失业风险时能够维持基本生活。但我国现行的失业保险制度仅仅面向城镇单位职工，将同样面临失业风险的农村劳动者及大量的城镇非国有单位的就业人员排除在外，使得失业保险的社会性名不副实，实际上成为少数人的保障；而且，即使被纳入失业保险对象范围内的城镇职工在实际运作中也没有做到参保率100%。根据2001年的《中国劳动统计年鉴》统计，2000年全国企业应参保职工人数为13409.1万人，而当年实际参保的人数仅为10326.27万人，覆盖率仅77%。因此，一方面国家必须尽快将失业保险的对象扩展为整个社会的全体劳动者，以应对入世后可能出现的大批农村劳动者失业现象，解决城镇打工者失业后的生活保障问题；另一方面国家必须利用其特殊的身份采用必要的强制性手段保证应该参加失业保险的就业者全部参加失业保险。只有这样，才能使失业保险作为社会“安全网”和“稳压器”的作用才能充分发挥出来，同时还有助于扩大失业保险费的征缴范围。
第四，在失业保险基金的筹集上，应该确保不同就业行业应筹基金全部到位。虽然1999年的《失业保险条例》明确规定失业保险基金由国家、企业和个人三方承担，但是在实际运作过程中并不理想。经济效益较好的企业和单位认为他们的职工面临失业的可能性很小，不愿意按时按量缴纳失业保险费；经济效益不好的单位则以无力支付为借口拖延甚至拒绝缴纳；许多个人也不能以长远的眼光来看待失业风险的问题，导致基金的筹集存在许多实际困难。要解决这个问题必须充分发挥政府的作用，要将失业保险费的征收像税的征收一样用立法的形式确定下来，强制性地保证失业保险基金具有稳定的来源和数额。同时，政府应充当失业保险基金“最后防线”的角色，在失业保险基金收不抵支时通过财政补贴来确保失业保险金的发放及各项促进再就业的工作能顺利进行。
第五，在失业保险基金的使用上，应该充分发挥并实现失业保险的两大功能即保障失业者的基本生活需要和促进再就业。失业保险作为一种特殊的社会保险具有互济性和福利性的特点，在保证市场经济配置资源效率的同时，它更应该考虑社会的公平。因此，只要是失业者，无论他过去对于缴费义务履行如何都有权享受失业救济[3](p15)。尽管失业保险制度应体现权利与义务对等的原则，但它更应该体现公平优先、兼顾效率的原则。在我国经济体制转轨时期，《失业保险条例》中将失业保险金的领取资格与失业者过去对缴费义务的履行状况挂钩的规定是值得商榷的。同时，失业保险制度应明确不同失业者的经济状况和就业竞争能力，因为并不是所有的失业者都需要失业保险金，或者立刻需要失业保险金，他们有的有足够的积蓄维持失业期间的生活，有的在很短的时间内可以重新就业，因此应该建立失业保险金个人账户，详细登记劳动者往年的就业状况和失业保险金的缴纳情况，以确定失业者是否需要失业保险金及领取失业保险金额的系数。确实需要失业保险金的失业者领取失业保险金的数额可参考以下公式：领取失业保险金额=最低失业保险金＋个人失业保险金账户余额×系数。
我国目前的失业主要是因经济结构的调整而产生的，这种结构性失业将长期存在，而解决的关键不是简单地发放失业保险金而是通过失业保险基金的使用来促进再就业。具体途径有：可以对企业进行就业补贴，鼓励雇佣下岗职工和对在职职工进行培训；对于提前就业的失业者进行补助，激励失业者努力寻找就业机会；灵活发放失业保险金，对于有可行创业计划的失业者可考虑一次性发放多月的失业保险金，作为其创业的资金；引导性地对失业人员进行再就业培训，鼓励参与社区就业服务；帮助失业者树立正确的择业观，尤其应该重视青年失业者和女性失业者等等。失业保险基金的这些使用方式的结构性调整有助于将被动的失业生活保障转变为主动的促进再就业政策，以适应我国就业结构的变化。
第六，在失业保险基金的管理上，应实行专户统一管理，由劳动保障行政部门设立的社会保险经办机构负责征收失业保险费，并对所有失业人员缴、领失业保险费进行管理。失业保险费存入由财政部在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，接受财政部的监督，实行收支两条线管理，做到失业保险基金专款专用，保证让有限的基金发挥最大的作用。为此，还必须大幅度降低失业保险基金的管理成本，因为我国现有的失业保险基金支出中用于管理费的比例较大、而实际用于失业保障费用的比例相应减少。因此，加快社会保险管理体制改革，进一步精简社会保险机构、努力提高管理效率，是充分发挥失业保险基金作用的重要途径。
第七，在加强正式的失业保险制度创新的同时，应加强非正式的失业保险制度建设。从制度安排和制度创新的角度来看，我国失业保险制度创新将是一个长期的、渐进的过程，它不仅包括《失业保险法》的立法与司法、失业保险体制的改革、失业保险政策的调整与完善、失业保险组织管理与监督的改善等，而且还包括全体劳动者失业保险意识的形成、失业保险参与意识的提高、失业保险观念（权益观念、权利与义务相统一观念、公平与效率兼顾观念）的形成和更新；政府管理部门在进行失业保险制度设计时应充分考虑到既要克服失业者过分依赖失业救济的思想、又要使其能起到积极鼓励和有效促进失业者再就业的作用，使失业保险金成为激发失业者积极谋业、创业的有效手段；此外，还应加大失业保险的宣传力度和广度，形成和强化失业保险的社会氛围。只有进一步加强非正式的失业保险制度建设，才能顺利地实现正式的失业保险制度创新，使我国的失业保险制度日臻完善。
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