中学教师绩效评估失效的制度分析，本文主要内容关键词为：中学教师论文,绩效评估论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现在，大部分中学为了提高教育质量于年底对全校的教师进行一次绩效评估已经成为惯例。绩效评估使教师有了不断提高教学水平，增强自身能力和进行教学创新的压力和动力，是促进学校发展的一种途径和手段。可以说，教师绩效评估制度是学校管理制度中最重要的制度之一。它的好坏在很大程度上可以决定一个学校整体教学质量和水平。然而，许多学校的教师绩效评估制度在运作过程中得不到教师们的认可，使其应有的功效不能很好地发挥出来。针对这一问题，许多研究者围绕着如何完善绩效评估方法和指标体系提出了很多有建设性的意见。但是，景况并没有好转的迹象。一年一度的年终绩效评估经过几天的热闹之后依旧归于平静，学校的教育和学习质量还是原地踏步。问题出在哪里？笔者认为主要是制度因素制约。因为“制度包含了一整套人类社会运行的规则，局部的进化不可能在丝毫不动摇整体性质的条件下展开，只有整体性的调整或改善方能满足某一方面要求改善的目的，整体与局部的互动是制度变迁或进化的必备条件。因此，任何方面的制度改善都必然要考虑制度的整体性特征方能奏效”。学校的绩效评估制度是通过移植企业的绩效评估而来的。但是，企业和学校是两种完全不同的组织，它们的制度结构和所处制度环境是完全不同的。大部分企业产权清晰，背后是竞争性市场；而学校是公有产权，背后是非竞争性准政治市场。不同制度移植后不可避免地出现不适性问题。本文试图用新制度经济学理论从教育管理体制、学校领导体制及教师的观念等制度层次和结构分析这种不适性发生的原因，为揭示中学教师绩效评估失效的原因提供一个新的视角。
一、教育行政集权制制约绩效评估的运用
我国中学教育管理体制虽历经几次改革，依旧没有改变行政集权制。这种教育行政集权制制约教师绩效评估的运用，主要表现在：
1.有限理性的教育行政管理部门越俎代庖确定中学的发展目标，但因无法克服知识问题，目标常与绩效评估相脱节
绩效评估理论认为，绩效评估指标体系设计必须符合组织的发展目标，才能改善员工的绩效，增强其工作技能，促进组织的发展。这就要求组织根据自己不同发展阶段不同时期的目标及具体的客观现实有针对性地设计绩效评估指标体系。现实是，我国大部分中学做不到这一点。一是没有认识到这一点；二是没有自己制定评估指标体系的权力。我国的中学大都是公办的即公有产权，由教育行政管理部门（以下简称教育局）代表国家行使所有者权力。现实运行中，中学的财政、人事、运营受到行政权力干预非常多，程度深，没有太大自主权。这就限制了学校的自主办学权，学校没有自己的目标。一个没有目标的组织很难对其成员进行绩效考核。没有组织目标，层层分析到部门、到个人，制定出来的绩效考核无异于空中楼阁，是起不了多大作用的。即使考核指标制定出来了，这样的指标能否获得组织成员的认同也是一个疑问。组织成员不认可的绩效考核要贯彻执行，其难度之大，其效果可想而知。因而，行政权对学校控制过严、过多，学校就会产生惰性，不会花时间、精力去研究自己的发展目标。但学校要发展，怎么办？
按现行的教育管理体制，中学主要是由县一级教育局管理。所以，现实中总是教育局越俎代庖，亲自为学校制定发展目标。我们知道，一般地，每个教育局下辖的中学有十几个甚至二十多个。而且，由于历史、政府支持力度等方面原因，各中学实际情况各有不同。如果教育局针对每个中学具体情况制定一个绩效评估体系，就面临知识问题，光靠教育局的二三十人，是不可能完成的。囿于工作人员数量不足、知识不足等因素及出于成本考虑，教育局不可能针对每个中学一一地制定切合其自身的发展目标。因而只好保持“理性的无知”进行一刀切。按照平均发展水平制定一个折中的目标或同一类型学校适用同一目标，再按这一目标制定同样的绩效评估指标体系。所有或同一类型中学的教师都适用这一指标体系。这样的指标对重点中学的老师来说，标准要求太低，对差些的中学教师则标准太高，对大部分中学教师也会或多或少有不相符之处。这种缺乏学校发展目标指导的绩效评估指标体系，毋庸置疑，校长及教师们是不认可的。但是，行政权力下来了，总要执行的，所以大部分学校就是让老师填填表，交差了事。
2.现有的中学教育行政体制，特别是教育财政制度、人事制度，缺乏与绩效评估相适合的激励机制
在我国，教育局掌握着中学教育费用的分配权，中学的运营费用是教育局直接分配；中学没有财政自主权，学校收取的学费统一上交教育行政部门，而开支则由财政拨款，实行收支两条线。这种财政制度安排下，学校可以获取的资金量的多少取决于两方面：一是法律、法规规定的教育财政分配规则；二是教育局领导者意志。如果教育财政分配规则是按照学校效益大小来分配，效益越好，获得的资金越多，则会对校长形成一定激励，使之为提高学校的效益进而重视教师绩效评估。然而，现实是，（1）中学教育财政管理、分配的“人治”色彩相当浓厚，很大程度上取决于教育局领导者的意志；（2）出于公平及促进效益差的学校的发展之考虑，在现有教育财政费用总量不变的情况下，资金分配并不是按效益的好坏来分配。这种现实情况下，学校要想获得更多的资金，关键是看校长的“活动能力”，而非学校的效益。学校效益的提高绝非一朝一日所能奏效，需要的是长期持续的努力，从事各种复杂的工作，付出很多精力；相反，通过人际关系的活动，搞好与教育局领导者的关系，有可能马上获得额外的资金。两者相比较，通过人际关系活动，校长所付出的成本更小。因此，为了获得更多资金，校长更倾向于把精力投入人际关系活动，而在提高学校效益的工作上采取“偷懒行为”。自然，就不会通过加强、完善教师绩效评估从而提高学校效益的途径来争取资金。没有校长对教师绩效评估的重视，失效就在情理之中了。
就算校长极为注重教师的绩效高低，在运用绩效评估结果上也遇到了问题。绩效评估理论及实践表明，绩效结果与薪酬挂钩是绩效评估有效发挥作用的条件。在这个经济挂帅的年代，物质激励不可缺少。但是，因受制于现有教育财政制度，学校无权决定教师的薪酬，无法提供有效的物质激励机制。中学教师的工资是由县一级政府财政直接发放的，学校不掌握教师薪酬资金，也没有额外的资金作为奖金，即使有，也只是极小的一部分，根本起不到激励作用。教师的薪酬高低主要取决于县一级财政收入及财政、人事部门的有关规定，更多地取决于教师的职称高低。学校想以绩效与薪酬挂钩的方法来激励教师提高自己的绩效是行不通的。教师对此也不是太在意。绩效评估失效也就在所难免。
同时，绩效评估要真正有效，其结果应与人事制度结合在一起运用。绩效评估结果是相关人事制度如聘用、职务或职级升降、辞退的依据。如果绩效评估结果不能切实地成为教师进一步培养、发展或淘汰的途径，那么，绩效评估的激励、竞争和行为引导的作用会变得徒有其名，教师也会失去对它的信赖。但是，现行有关中学教师的人事制度与绩效评估结果没有有效的衔接。这种情况下，学校要将绩效评估结果与用人挂钩将碰上成本很高的问题。这里，所说的成本是指学校聘用、管理、辞退教师时需要付出的时间精力、费用及处理人际关系摩擦等一切与此相关的不利。以辞退为例，目前，尽管对辞退教师有所规定，但是由于这些规定及其操作缺乏公开、公平性，加之没有相应的明确的申诉程序，学校要辞退一名教师可能面临着长时间的、反复的申诉以及因此牵涉出来的一大串有关人际关系的问题。要解决这些问题，对一个校长来说，都是令人头疼的，成本是非常大的。与此相反，对不合格的教师只是进行一番口头或书面的警示而非辞退，则要省事省心得多。反正，学校是公办的，再差也能办下去，校长的任期也就这么几年。经过一番这样的成本——效益分析，相信大部分中学校长，不会因绩效考核就辞退一名教师。相反，他甚至有可能力图使不合格的教师评为合格的。既然是这样，绩效评估的威信在教师心目中的地位自然就会下降，其效用也随之降低。
二、约束机制缺失的校长负责制的影响
现行的中学领导体制是实行校长负责制。校长是学校的法人代表，按有关规定行使职责、履行职责，并代表政府承担管理学校的全部责任。校长对学校的各项工作，包括教学、科研、行政管理等，全面负责。如有权按章程自主管理学校，有权组织实施教育教学活动，有权聘任教师及其他教育人员，有权管理本校的设施和经费，等等。尽管法律法规要求，实行校长负责制的学校应该建立健全教职工代表大会制度，但从实际运行来看，由于没有具体的相关制度约束，教代会并没有起到设想的作用即对学校工作实行民主管理、民主监督，充分发挥教职工的主人翁作用。因此，校长的权力很大，导致学校管理中“人治”现象很严重。这种“人治”使教师绩效评估结果面临着不确定性或失去客观公正。新制度经济学认为，规则的不确定性增加了人们的交易成本，降低人们的交易热情，使人们倾向于不冒险，保持现状。当教师认识到自己的投入不能获得相应的稳定收益时，他们就不会愿意耗费资源（精力、时间、金钱等）去发现新知识（提高自己的能力），不会积极地与学生共同分享知识，也就是，他们不愿意投入更多的成本去提高绩效，倾向于不努力和保持现状。而不客观公正的结果则使绩效评估失去教师的信任。绩效评估的实践早已表明，评估过程是评估者与被评估者的互动，需要双方的相互信任和配合，没有被评估者的配合，绩效评估不可能真正发挥作用。
没有约束机制情况下，校长缺乏对绩效评估制度的需求。“对新制度的需求都起源于对现有制度安排下无法获得自身利益的更大规模的增加而产生的”，即制度变迁的动力是“新的制度比现有制度带来更大的利益”。因为校长负责制缺乏配套约束机制，实行绩效评估制度并没有给校长带来更大的利益，所以他没有推行这项制度的积极性。新制度经济学认为，预期收益、市场规模和技术特征是引发制度及制度变迁需求的主要因素。其中，影响校长对绩效评估制度需求的，主要是预期收益，也就是，绩效评估这一制度的引入学校能给他带来什么利益和多大利益。那么，绩效评估可能为校长带来什么收益呢？是因学校效益提高可能获得升职或者更高的收入。但是，绩效评估的引入也给校长带来风险，如上文所论述的精力、时间的耗费和人际关系摩擦，还有因教师反对陷入可能失去职位的危险。现实的情况表明，中学校长获得升职的可能性不大，更多的是保持现有职位；因现行的薪酬政策的限制，校长的薪资一般比较固定，不会因学校效益的提高而获得更高的收入。也许有人会说，我国的重点中学和普通中学的校长收入差距较大，可以通过把效益好的普通中学校长提任重点中学校长作为激励政策。这个政策的效果能有多大？重点中学与普通中学的情况差别很大，能管理好普通中学不代表就能管好重点中学，两者的可比性很小。对于追求升学率的教育局来说，敢冒险做这样决策的概率不大。再者，就是每个县（区）一般只有一两个重点中学。校长们肯努力地削尖脑袋钻进去？可见，绩效评估的引入不会给校长带来很大的预期收益。反之，他有更大的概率因认真履行绩效评估而失去现有的职位。所以，校长对绩效评估的需求较弱。
但是，对教师进行绩效评估不是校长说了算，而是教育局决定，校长必须执行。在执行过程中，因缺乏相应的监督机制，加上信息不对称，就会产生委托代理问题，校长通常能够采取机会主义行为。“代理人机会主义的一种常见现象是满足于过去的较低成果，或降低绩效标准，而不是在实现既定目标上或在冒险采取创新性企业家行动以克服障碍上追求卓越。”在教师绩效评估中，校长常常会不认真履行自己应尽的职责，甚至为了自己的利益而包庇不合格教师，沦入“败德行为”。没有校长的支持，绩效评估就徒具形式。
三、传统观念与绩效评估本质的冲突
传统教育体制内生的非正式规则与绩效评估目标的冲突。新制度经济学把非正式规则（包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态）看作是制度的组成因素之一。非正式规则对制度变迁和创新起着促进或阻碍的作用。由于传统文化加上建国以来的公有制偏好及平均主义的影响，我国教师普遍存在着浓厚的“家”“和”观念。“家”的观念，一是教师把学校当作自己的家一样看待，二是形成“家校同构”现象。“所谓的家校同构，就是学校生活中校长与教师、教师与学生、学生与学生之间，建立起了一种类似于家庭中的人伦关系一样的等级关系。”学校里形成一种充满亲情伦理的关系。在这种关系支配下，强调上下、左右关系的和谐，教师间的“和和气气”，“家和万事兴”，排斥竞争，要求“温良敦厚，少露圭角”。而引入绩效评估制度，本意就是要通过绩效的高低在教师间形成一种竞争关系。也就是，绩效评估的本质是竞争。这就造成了同传统内生的“家”“和”观念的冲突，阻碍了学校引入、建立竞争性制度。可以说，绩效评估失效的一个重要原因是它与“家”“和”传统观念博弈的结果。绩效评估能否真正发挥作用，还有赖于革除教育体制内生的“家”“和”观念。
制度是重要的，不同的制度造成不同效率。但是，同一单项制度移植到具有不同的制度环境时，不一定能够带来同原先制度环境下完全一致的效率。那是因为它冲击了新的制度环境下制度系统的均衡运行，形成了一个不均衡的新制度系统。新制度系统中单项制度间具有不同的结构，新的结构决定了单项制度形成新功能。学校从企业引入绩效评估制度，运行中失效，是学校制度及其制度环境造成的。这就要求学校移植绩效评估制度时需在新制度环境对整个制度系统进行调整或改造，使绩效评估与制度环境相融合。如此，绩效评估制度才能真正起作用。