多维视角下的财政分权分析框架：基础、演化、功能、组织与绩效（BEFOP），本文主要内容关键词为：多维论文,视角论文,绩效论文,框架论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
研究财政分权问题，构建科学、全面的分析框架至关重要。财政学与政治学科、管理学科的关联度较大，单纯从经济学的角度出发很难得出令人信服的结论。寻求三个学科的结合点，在多维视角下构建财政分权分析框架显得尤为重要。本文构建以五分法为框架的分析方法，试图从一个更为广阔的视角研究财政分权问题。以分权制度演化为切入点，把政治权力的分立和制衡作为构建中国财政分权问题的基础。以制度演化为出发点解析中国财政分权进程，将财政分权的演化过程内嵌于转型进程中解析。我国财政分权制度的演化，是随着经济制度转型的演进而推进的。从管理效率层面判断财政分权内生的和被赋予的功能将进一步拓展财政分权思想的发展。分析框架对财政分权制度进行动态研究，以进化的组织理论对财政分权形态作具体研究。衡量财政分权化改革必要性与适度性的标准是财政分权的绩效评价，研究财政分权的最终归宿是制度改进。基于这一思想，可归纳为基础—演化—功能—组织—绩效(BEFOP)的分析框架。
一、财政分权的制度基础
政治含义的分权通常可以归纳为两个现实问题，一个是政府和人民之间的权力和权利界限问题，一个是政府内部各部门的权力划分问题。这两个问题的不断深化，推进着政治权力分立和制衡的演进。建立在政治权力分立和制衡基础上的财政权力的分立和制衡同样是对这两个现实问题的回答。
我国是双元复合的财政分权。很大一部分国内学者都把“财政分权”理解为中央政府与地方政府以及各级地方政府之间在财权和财力上的划分，或者是将其等同于处理政府间财政关系的一种手段。实际上，完全意义上的“财政分权”包括政府向社会(交付社会配置的资源，也即市场化的公共产品)的分权和政府内部财政分权两大方面的内容(图1)。我国当前的财政分权是双元复合的，同时包含政府向社会的分权和政府内部的财政分权两方面。
图1
由于市场化进程的先决条件，我国政府向市场分权与政府内部的财政分权这两个过程交织在一起，存在较强的联动效应。如果政府向市场分权不到位，政府职能必将界定不清，出现政府职能“越位”或“缺位”的现象，将严重影响政府内部的财政分权；而政府内部的财政分权处理得不好，也会反过来阻碍市场化改革的进程，进而使政府向市场分权与政府内部的财政分权这两个过程陷入恶性循环。
非正式规则及其发展方式也是财政分权改革的决定性因素之一。政府间分权作为正式制度的一种安排方式，往往是由国家或政府推动的强制性制度变迁。尤其需要强调的是，非正式规则为正式规则提供了重要的合法性地位(或社会正统地位)。一种理性、符合社会发展的制度替代，需要与可能兼容的价值观念、伦理道德、思维方式相适应。没有非正式规则的改变，正式规则变革的实施就会极不稳定。
二、中国转型经济的演进与财政分权演化
以制度演化为出发点解析中国财政分权进程，就必须将财政分权的演化过程内嵌于经济转型的进程中进行解析，因为我国财政分权制度的演化，是随着经济制度转型的演进而推进的。经济转轨进程中财政分权的演化逻辑是四段式的。财政分权的演化起点是中央集权。在原来中央集权的计划经济体制下，财政集权的结果之一是全社会投资领域存在严重的软预算约束问题。在最初的分权状态之下，由于反映供求状况的市场价格指标和计划数量指标都不存在，地区分割和自求平衡的结构必然导致全国范围内的经济结构失衡。无法从根本上解决计划经济体制中普遍存在的软预算约束问题，资源配置低效率的结果仍在持续。所以这种分权不可能是稳定的，进一步面向市场的分权是必需的。演化的第二阶段是不稳定期。在经过第一阶段的分权之后，计划经济体制中普遍存在的软预算约束问题仍然广泛存在，表现为政府间财政关系的不稳定性，不同层级政府间讨价还价。除了软预算约束问题仍然存在之外，中国在财政体制方面的制度供给失衡还体现在与财政分权相匹配的相关制度上，即财政分权没有法律保障、财政分权和行政垂直集权矛盾以及分权制度本身不规范。说明这时财政分权仍然是处于变化过程中一个短暂的稳定点上。随着制度供给的完善化，分权化财政体制有可能在内部结构上实现均衡，进入分权演化的第三阶段：相对稳定期以及后分权时期。以一定财力保障为基础的事权与财权统一是财政体制达到均衡的条件，是中央与地方财力划分达到稳定状态的基础。我国目前阶段的分税制不够稳定的原因就在于地方与中央在财权与事权划分上不均衡，收入在较高一级政府集中而支出在较低一级政府集中是目前财政体制不完善的一个突出表现。经历了在政府和市场间、各级次政府间的事权和财权分立并步入成熟的过程，最终还要对部门的职能和财力在更高的层次上作进一步安排，财政分权演化的第四阶段是向线性政府部门的分权：一级政府内部各部门间的财政分权即线性政府部门的分权。在我国，财政分权主要是针对政府间财政分权而言，而部门间的财政分权至今没有真正进行。
三、来自于功能层面的财政分权研究
财政过度分权和过度集权都会带来问题。改善中央与地方关系并非就等同于尽可能向地方政府分权，而是如何设计政府部门分权结构以改善分权的效率。尽管存在最优的财政分权假说，但没有普遍适用于各国的最优财政分权模式。
1.财政分权的合意度假说。衡量财政分权是否合意的标准就是财政分权是否已经达到了帕雷托有效，或者说是否存在帕雷托改进的余地。然而这一标准过于抽象，下面具体从三个角度衡量财政分权的合意度：一是公共产品提供的边界。即与中央政府掌握的每单位财政权力相比，向地方政府每增加的单位自主财政权是否有助于改善地方性公共产品的质量和数量。二是经济增长。考察进一步分权对经济增长的贡献程度，分权是损害了经济增长还是促进了经济增长。三是制度创新的负激励。首先，分权关系的进一步发展不应阻碍制度创新或演化；其次，假如现有的制度不变，分权关系的进一步发展不应导致逆选择：地区封锁、过多设置税收优惠、分税的混库行为以及过分关注地方税增长。
2.财政制度(核心是设计和组织适用的税收制度)竞争构成政府竞争的主要内容。竞争是激发管理效率不可或缺的环节，政府竞争是推动财政分权追求效率的重要力量。政府竞争包括纵向竞争和横向竞争。财政制度(税收制度)竞争的背后实际是政府间竞争。在中央政府和地方政府之间、上级和下级地方政府之间，存在着财政权力和政治好处之间的交换。在同一级次的地方政府之间，存在着对于实现经济增长所必需的生产要素的竞争，也就是格尔施(Giersch)意义上的区位竞争。中国各级地方政府目前兴起的一轮以建立服务型政府为指向的政府管理改革的浪潮，也是一场不得不进行的改革，因为其背后同样是不可抗拒的地方竞争的激励。
3.如何有效提供辖区内公共产品。财政合理分权的功能以有效提供辖区内的公共产品为准绳。政府间纵向分权的一个主要依据是不同受益范围的公共产品的存在，公共产品的层次性理论为分析各级政府行为的目标提供了必要的依据。中央政府和地方政府作为不同的公共产品提供主体，适应公共产品的多层次性的需要，有效地满足全社会的公共需要，最终达到公共产品配置的帕累托最优状态。
4.政府财政规模关系公共物品的决策成本。公共物品的决策成本取决于政府财政规模。中央与地方政府财政规模的合意度选择是提高财政分权管理效率的重要方面。选择对中央和地方财政分权的临界点分析。中央政府和地方政府公共物品提供的一般均衡。考虑公共物品提供的一般均衡，假定社会只使用中央政府投入L和地方政府投入K这两种生产要素的提供方式，其数量分别为Q1和Q2，社会所拥有的中央政府和地方政府的生产能力数量分别为L和K，社会将资源配置在这两种公共物品的提供方式上。通过交换，社会不可能在不影响一种方式公共物品提供量的条件下使得另一种方式公共物品提供量得到增加，从而实现帕累托最优生产标准(生产的一般均衡)。
中央与地方提供公共产品的埃奇沃斯盒状图
财政分权只有基于地方政府与中央政府之间、不同辖区地方政府之间能有效地分工合作这一前提才会发挥作用。所有公共品和服务单一由地方政府供应时，同样会导致无效的资源配置。由于规模经济、外部性、税制效率、税收转移和管理成本问题普遍存在，适度集权是必不可少的，例如当前中国努力推动的国库集中收付制度。
四、财政分权的组织形态
对财政分权制度进行动态研究，以进化的组织理论(惯例作为基因，分权的变动关系为变异)对财政分权的具体组织形态作进一步研究。
1.用进化论解析财政分权制度及其组织形态的自然选择和复制。财政分权的具体组织形态无疑将随着财政分权制度的自然选择和复制进行相应的选择与复制。其中各阶段财政组织形态的共性是“遗传”下来的，具有可遗传的特征，通过基因在以后的阶段得到复制，而基因是包括惯例、习俗和行为信念在内的非正式规则；每阶段财政组织形态的特性是“变异”的结果，既受本阶段所处经济环境的直接影响，也受推陈出新的客观要求影响，由新因素取代旧因素。变异包括可遗传的变异和不可遗传的变异，前者将在以后的阶段得到复制，后者只是本阶段的专有特性，它对于以前的阶段是变异，对于以后的阶段将不被遗传。
2.依据公共产品的提供层次划分财政权力是市场经济体制下财政分权的自然选择和复制。不同层级的政府提供不同层次的公共品，这是市场经济条件下财政分权的共性“遗传”，是财政分权的自然选择和复制。从理论上讲，确定某一类公共品是由中央政府提供，抑或由地方政府提供，通常取决于四个原则：效率原则、受益原则、技术原则、内在化原则。这四个原则是依据不同层次提供公共产品来划分财政权利的财政分权的共性“遗传”因素。
3.存在与市场经济体制下的财政分权制度相适应的三种基本财政分权组织形态。分税制、转移支付和地方性公债是与市场经济体制下财政分权制度相适应的财政分权的基本组织形态，是市场经济体制下财政分权组织形态的共性基因。
五、财政分权绩效的国别化考校与我国财政合理分权
进行财政分权制度研究，衡量财政分权化改革必要性与适度性的最终归宿是财政分权的绩效考评与制度改进。建立在国别化考校基础上的绩效考评更具全面性、客观性与借鉴性。
1.财政分权绩效的国别考校。
美国模式：美国政府间转移支付制度在实行纵向与横向两个财政平衡方面发挥了重要作用。通过这种有条件拨款形式，联邦可以有效地介入地方事务，保证了各地方能够提供达到一定水准的公共服务。专项拨款较好地体现了联邦政府的政策意图，也较好地解决了地方公共产品的外部性问题。另外，在美国有一套科学的指标来计算各地实际所需的转移支付数额。这样就最大限度地减少或避免了地方政府的扭曲行为，确保了转移支付额确定的客观与透明。美国以立法原则代替行政干预，建立政府间财政关系。确保了政府间财政关系的稳定性，规范了各级政府的行为，可有效防止联邦政府随意转移支付责任或上收财权，确保地方预算支出的稳定性和可预测性。
德国模式：财政均衡的各层次功能分明。有基础性均衡功能有主体的中间层均衡功能，还有保底的补充均衡功能。使横向均衡后的各州财政收入能力达全国平均收入能力的99.5％以上。各层次的均衡目标非常明确。
日本模式：关注地方财政运营，保障地方财政的活力。在扩大地方自主财力的过程中，采用地方交付税的做法，先由中央政府征取税收，然后再按完善、规范的转移支付制度转移给地方。中央政府资金转移分为两部分，一部分用于平衡地区财力，另一部分用于执行中央政策。
2.市场化改革以来我国财政分权的绩效评价。总体评价之一是：中国现行财政绩效的制度基础不牢。分税制财政管理体制集权特点强烈。由于在制度上地方政府没有借债的权利，所以，地方政府没有正常的融资途径和投融资机制。但地方政府的融资行为事实上是存在的。在财政集权的体制下，政府间转移支付是保证地方财政顺利运行和平衡地区间财政收入能力和社会保障水平的唯一途径，但目前还没有一个完善的体系。平衡地区财政收入能力差异的作用受到限制。总体评价之二是：财政分权绩效不足。现行的分权化财政体制变成了实施经济发展战略的“瓶颈”，资源匮乏和管理不善的问题影响着重要公共物品如教育、卫生、农业基础设施、环境的提供质量。
3.中国财政合理分权的治理原理。财政合理分权的两大治理原理。第一，总体上财政应向地方政府适度分权。地方政府享有的税收自由度(包括税率设定方面的自由度)应该足够高，地方政府在财政上必须有相当的自主权，否则就不可能对其提供的公共服务质量负责。第二，向地方政府的财政分权不应损害中国经济增长效率。在分权化的改革过程中，保证中央政府财政有足够的宏观稳定能力是必要的，这将会影响到经济改革的持续性和经济增长的连续性。
4.中国财政合理分权的制度设计。构建全面的改革战略。政府间财政关系是一个体系，所有方面都必须相互配合成为一个整体。这个整体的改革战略包括地方政府能够较好地代表当地居民、有相当大的收入自由度、也有较多的支出责任、具有制定预算的自主权、硬预算约束和透明度。全面的改革战略：提供一个明确的政府分权化政策的目标，如根据财政均等化的理想程度这一政策目标来设计均等化补助的公式化方案，并确定用于均等化的资金规模；明确政府的部门策略以指导公共支出。
支出责任的改革要优先于收入分配体制的改革，并且事权与财权要匹配，只有在明确支出责任的基础上，才可能更有效地分配收入。立足公共服务均等化设计政府间转移支付体系，目前，可用于均等化的最大的资金来源是用于税收返还的一部分增值税收入。而“税收返还”最初是作为1994年改革中的“一种过渡性”安排引入的，从长期看，政府应当考虑同时推行均等化方案和调整税收的分配。设计适当的约束机制，简化政府结构，有必要改革分权化的行政管理结构以减少过多的层级。考虑地方政府的利益诉求(激励机制)，地方政府负责为支持公共服务供应的基础设施投资融资，对提高经济增长至关重要。中央政府必须通过施加硬的预算约束让地方政府充分意识到它们必须依赖自己，为地方财政赤字融资、为地方政府的或有负债负责、弥补地方政府某项支出上的赤字，都是实施硬预算约束的障碍。
5.财政合理分权的外部环境治理。财政分权改革中核心的、实质的问题是如何按市场经济导向考虑区域和基层政府眼界下(辖区内)生产要素流动的制度安排。这必须涉及产权的流转制度、与市场化资源配置机制相适应的区域税制建设、人口流动制度和统一市场、推进工业化和城镇化相呼应的社会保障制度。
从多维视角构建中国财政分权分析框架，才能探索出更科学、全面、客观、有效的财政分权改革具体改革措施，一方面提高到法律与制度的层面予以规范，另一方面激励地方政府积极配合中央政府切实执行，才能真正推进和落实财政分权以提高中国财政分权的效率。再次回顾论文所采用的基础—演化—功能—组织—绩效分析框架，可以称为BEFOP分析框架(BASE；EVOLUTION；FUNCTION；ORGANIZATION；PERFORMANCF)。
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