中国经济体制转型与公共政策的重新定位，本文主要内容关键词为：公共政策论文,经济体制论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
理论和世界各国的长期实践都充分证明，经济体制类型与公共政策选择之间，有着紧密的内在关联。很明显，高度集中、集权的计划经济条件下的公共政策，同现代市场经济体制背景下的公共政策，有着基础性乃至根本性的区别。因此，随着中国从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的逐步转型，对公共政策的重新认识、重新定位，以及对政策体系框架、政策工具的重塑重构，就具有必然而重要的意义。
一、现代市场经济条件下的公共政策特点
美国经济学家丹尼尔·W·布罗姆利（Daniel·W·Bromley ）对公共政策的理解是：“公共政策本质上是关于规定个体和集体选择集的制度安排的结构。因此，政策问题关注的是那些制度安排上的变化。”（1989）（注：〔美〕丹尼尔·W ·布罗姆利：《经济利益与经济制度——公共政策的理论基础》，上海三联书店、上海人民出版社1997年中文版，第292页。 ）这是西方经济学家关于公共政策论说中的一种颇有代表性的定义。据我的研究和理解，简要地说，所谓公共政策，就是政府及其部门或行政机构，运用其职能来规范、引导经济法人实体、市场主体和个人行为，以及有效调动和利用社会经济资源，有利实现公平与效率目标的主张或决定。世界各国的历史，特别是经济发达国家的历史表明，公共政策已成为调控现代市场经济不可或缺的一个重要方面和关键性因素，而且社会经济发展程度愈高，国家宏观调控的重要性愈明显，公共政策的作用和影响也就愈大。
现代市场经济条件下的公共政策特点，主要表现在以下几个方面：
（一）公共政策的出发点：以市场为基础。
现代市场经济，就其运行状况或调节方式而言，是一种“市场+政府”的混合经济，即一方面是资源配置方式的市场化，把市场作为资源配置的基础或立足点；同时又因市场作用的局限性而又不能缺少政府的调控和干预。正是有鉴于此，如何处理好市场配置与政府配置、市场调节与政府调节、市场机制与政府引导、控制之间的关系，就成了市场经济各国普遍面临的一个重要课题，也在很大程度上成了决定一国经济运行状况和资源配置效率的一个关键性因素。
尽管世界各国在具体国情、经济发展模式及其发展水平等方面有诸多差异，因此在处理市场与政府的关系，以及在公共政策的制定、运用和选择上，也呈现出一定的区别，然而，这并不妨碍市场经济国家毫无例外地都遵循和恪守如下的共同原则，这就是以弥补市场缺陷为出发点，以市场机制作用的正常、有效发挥为归宿。这可以说既是现代市场经济条件下的公共政策原则，也是公共政策的一个显著特点。事实证明，符合这一要求，即可收到政策功能与市场机制作用双向协调、共同促进、相得益彰的良好效果；否则就将造成两败俱伤、相互扭曲的结局。
东亚国家自1960年以来的经济社会发展历程，及其正反两个方面的经验教训，正是上述原则或特点的一个有力佐证。日本60年代经济的重振和高速增长，70年工以来“四小龙”以及泰国、马来西亚、印度尼西亚等国的走向繁荣和发展，都充分体现了政府及其在产业政策制定、引导国内外资金投入、扶持大工业发展、适当保护本国产业、支持企业扩大国内外市场等方面公共经济政策所发挥的积极主导作用。对许多发展中国家的“转型经济”来说，即在市场机制作用不够充分，市场配置功能很不健全；企业的非理性行为较为突出；在强大国际竞争压力下，本国的幼弱产业难以发展，以及经济、社会对基础设施、基础产业的超前发展要求较高等情况下，政府作用的积极发挥，公共经济政策调节力度的加大，就是一种必然的要求和现实的选择。然而，另一方面，东亚国家在较长时间内，又同时存在着过分强调和倚重政府“主导”，以致在诸多方面表现出政府功能替代，扭曲和压制市场机制作用的弊端。出现了政府过度干预金融机构和企业经济活动，市场调节失效导致经济和产业结构畸形化，投资效率下降和泡沫经济严重等不良现象，从而迫切需要进行政府干预模式的转换和政府功能的创新，以矫正政府和市场的关系，把公共政策效应与市场机制作用统一起来。正确的结论和做法是：政府的主要经济功能，应该是创造适合的体制以启动市场，设置必要的“参数”以矫治市场（缺陷），决不可用行政力量去取代或压制市场。
总之，在现代市场经济条件下，市场始终是资源配置的基础，包括公共政策在内的政府活动，不能破坏这个基础，而只能促进、补充和有利于市场配置基础作用的有效发挥。市场失灵为政府介入和公共政策作用的发挥提供了需要与可能，但却不能代替市场的效率和功能。所以现代公共政策具有以市场划“线”，以市场机制作用的正常发挥为基本着眼点的特点。在发达的市场经济中，一方面是日益成熟、发达的市场，另一方面则是日益扩展的政府活动与公共政策效应。这种“共生现象”的产生与存在，这种双向性或双关性，既是不可抹杀和回避的，也是现代公共政策要加以研究、处理和解决的。
（二）公共政策制定：以法律为准绳。
在世界上绝大多数的现代国家中，国家的立法和政府的执法关系是很清楚的。所谓国家的“法制”，就是国家通过其最高立法权力机关来制定宪法及其它各种法律的行为；而政府的“法治”，则是政府作为国家最高权力机关的执行机构，在执行法律、依法治理方面的行为。具体地说，二者的联系和区别主要在于：第一，权限不同。前者拥有制定法律的权力，后者则只有根据宪法和既有法律来制定行政措施、行政法规、发布决定和命令的权力。第二，效力不同。国家立法机构制定的法规性文件就是法律，而政府制定的法规性文件则只能算是法规。从法律地位上讲，法规低于法律，因而其效力也次于法律。并且，若政府法规与现行法律相抵触，国家立法机关有权予以撤消。
众所周知，现代市场经济是法制经济。现代市场经济条件下的政府管理，也主要是运用法律手段来管理社会经济生活，规范社会经济秩序。由于法律所涉及的范围总是有限的，其条款也只能是原则性的，因而需要某种更为灵活，同时又较为规范的方式来加以弥补或调节，这就为公共经济政策的产生提出了需求，奠定了基础。它的制定和实施，既解决了政府在某些无法可依情况下的被动与无奈，又能在变幻莫测的市场、经济变动和某些社会冲突中，大大增强政府的宏观调控与相机抉择能力，适时化解那些经济和社会发展中的矛盾和障碍。
鉴于国家立法和政府执法之间的上述关系，政府的公共政策，一方面必须在国家相关法律的框架内行事，以法律为准绳；另一方面，又要善于面对变化了的新情况和新问题，适时地提出应对新形势的政策主张，为校正和修改不合时宜的法律奠定基础。这既是现代政府公共政策的一个显著特点，也是一个更新更高的要求。
（三）公共政策目标：以实现效率、公平、发展要求为重点。
由于各国经济、社会发展的阶段不同，市场经济成熟的程度不同，各国公共政策目标及其侧重点也会有所区别，但从总体上讲，追求效率、公平和发展，却是跨越时间和国别界限的共同要求，成为市场经济国家公共政策的主要目标。
先看效率目标。在现代市场经济条件下，政府公共政策对提高效率的作用和影响，从根本上说，来自于市场失灵所造成的效率干扰和效率损失。比如，垄断企业可以通过提高价格赚取高额利润；有的企业污染空气或者倾倒有害废物，致使其它厂商受损；由于社会公共产品、公共服务提供不充分，致使投资者缺乏必要的生产经营环境和基础性条件。显然，这些都将导致全社会低效率的生产或消费。而这些弊端的矫治，就只能由政府活动与公共政策来调节。所以，要提高整个社会的经济效率，使市场机制正常发挥作用，就必须有政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”的相互配合，以便相互为用地促进效率目标的实现。
再看公平目标。自由放任的市场经济，必然会相拌产生高度不平等的收入和消费差距。著名经济学家保罗·A·萨缪尔森指出， 原因就在于：收入决定于遗产、不幸事件、勤奋工作和要素价格的各种形式。随着现代市场经济的发展，大多数西方学者认为，市场机制主要解决效率问题，而政府行为则要侧重于解决社会公平问题。如果说前者是经济运行的基本问题，那么后者是社会运行的基本问题，二者共同构成经济运行的环境系统，是溶为一体的。社会公众对不公平的承受能力是有限的，否则就会造成严重的社会冲突和秩序混乱。因此，在保持效率的同时促进公平，就成了现代政府和公共政策的一项重要职责。这方面的主要政策手段，包括实行累进所得税制，建立转移支付和社会保障制度等。
最后是发展目标。促进经济的持续发展，无论对发达国家还是发展中国家来说，都是至关重要的，对于后者来说，尤其如此。而在现代市场经济，知识经济和经济全球化趋势不断发展的条件下，政府适时、有效的宏观经济调控和公共政策选择，对于保持一国经济、社会的可持续发展、较强的市场竞争能力，则是必不可少的。然而也必须看到，政府及其公共政策的作为又可能是两面性的， 正如道格拉斯·C ·诺思（Douglass·C·North）所说：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”（注：〔美〕道格拉斯·C ·诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年中文版，第20页。）所以，政府公共政策选择的正确性及其有效性程度，将对一国经济发展目标的实现有着至关重要的影响。
二、中国经济体制转型与公共政策的重新定位
社会主义国家的经济转型，即从传统的计划经济、命令经济到市场经济的模式转换，以及由这种转变所引起的一系列制度和社会变革，必然对政府的公共政策基础或政策环境产生决定性的影响。因此，研究经济转型与公共政策二者之间的互动关系，就是一个必然而重要的问题。处于经济转型期的中国公共政策，如何在这种变革中确立应有的地位，并发挥其应有的政策效应呢？我们从以下几个方面来进行分析。
（一）资源配置方式转变与公共政策的重新定位。
资源配置方式或稀缺资源的配置问题，历来是现代经济中具有决定性意义的重要问题。因为有限资源如何在不同地区、不同部门和不同经济单位之间进行配置，使之得到最为充分和有效的运用，直接关系到一个国家的经济效率和生产力的发展。因此也成为衡量各种经济制度优劣与否的重要标志之一。而有效地配置资源，又需要作出相关的制度安排和规则设定，即一定的经济体制。也正是从此种意义上讲，资源配置方式是经济体制的本质特征（注：参见吴敬琏：《计划经济还是市场经济》，中国经济出版社1992年版，第163页。）
在当今世界的社会化大生产中，有两种基本的资源配置方式：一种是以行政手段为基础的配置方式，又称计划经济或命令经济配置方式；另一种是以市场机制为基础的配置方式，又称市场经济配置方式。长期的实践证明，社会主义计划经济体制的根本缺陷就在于以行政手段为基础的资源配置方式经常造成资源的误配置和生产的低效率，因此必须用市场配置加以取代，实现资源配置方式的根本转变。这是中国经济体制转型的基本含义和本质所在。
中国改革开放20年来，随着传统计划配置力度的逐步减弱，市场机制作用的日渐增强，资源配置方式也经历了一场深刻的革命性变化，并取得了极大的成功。其中，价格管理体制方面的改革和变化尤为明显。比如，在社会农副产品的收购总额中， 国家定价的比重已由1978 年的94.4%降低到1997年的15%以下，除粮食、棉花以外，其他农产品价格已全部由市场调节；在社会商品零售总额中，国家定价的比重由1978年的97%降为5%以下；在工业品出厂价格中， 按市场价格销售的生产资料比重也已占96%以上。此外，国家通过指令性计划分配的物资（生产资料）品种，改革开放初期有791种，目前除了为保证军需而保留了5种计划管理的品种以外，其它的物资都完全进入了市场流通的轨道（注：参见1998年9月26日、10月1日《经济日报》。）。显然，在今天的中国，市场的资源配置格局已基本形成。由于资源配置方式即经济体制的转变，其对公共政策所产生的影响，主要集中在政策基础和政策取向上的明显变化。所谓公共政策基础的变化，就是指公共政策要经历一个过去主要为计划配置、政府配置服务，到现在主要为市场配置创造条件的变化，即政府公共政策的立足点或出发点发生了根本的变化。在市场经济条件下，公共政策必须尊重市场配置的内在要求和客观规律，并为市场机制作用的有效发挥提供政策支持，而不是相反地去限制、干扰或破坏市场的基础性配置功能。所谓公共政策取向上的转变，就是鉴于市场和政府在社会资源配置中所处的不同地位，公共政策的作用方向和政策效应，主要是解决所谓“市场失灵”（market failure），即重在解决那些不能由市场去解决，或市场解决成本过高，没有比较优势的方面和问题，而不是实行过去那种排斥市场、替代市场、政府配置包打天下的管理和政策。
（二）政府经济角色转变与公共政策的重新定位。
美国经济学家斯蒂格列茨（Stiglitz）认为，“作为一经济组织的政府和其他组织相比有很多不同之处，在这些不同之处中，政府有两大显著特性：第一，政府是一对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具有的强制力。”（注：〔美〕斯蒂格列茨：《政府为什么干预经济》，中国物资出版社1998年版中文本，第45页。）在计划经济条件下，政府的经济角色和政治角色在很大程度上是合二而一的。其经济角色的显著特征，就是以单一的公有制特别是国有制为基础，以行政命令、计划指令为手段，对国民经济实行全面统制。其结果，就是政经不分、政企不分，国家既是最高行政当局，又是所有者和经营者，整个社会是一个无所不包、无所不为、无所不管的大工厂。显然，这是计划经济的要求和产物，而与市场经济的特征和规律格格不入。
因此，随着社会主义市场经济体制的确立，政府的经济角色也必须实现从政经合一、政企合一向政经（职能）分离、政企分开的方向转变。要按照市场经济的要求，彻底转变政府职能，把企业的生产经营权切实地交给企业，实行政企分开；建立适应市场经济的行政管理体系，减少对经济活动的行政干预，培育和发展社会中介组织和市场中介组织。与政府角色的这种转变相适应，政府的公共政策，包括就业政策、财政税收政策、金融政策、社会保障政策、土地和环境保护政策等等，也必须从旧体制下彻底摆脱出来，切实分清政府的行政管理职能和所有者职能，以宏观调控为重点，以弥补市场缺陷、充分发挥市场机制作用为基本着眼点，为各种所有制企业、各类市场和投资主体创造公平竞争环境，为全社会提供必要公共产品和公共服务，以充分体现政府的“社会性”和政策的“公共性”，体现现代市场经济中政府应有的职能和地位。
（三）宏观经济调控模式转变与公共政策的重新定位。
计划经济时期的宏观经济调控，就是计划调控、行政调控。财政、税收、金融等政策手段的运用，也是以计划为转移，以计划为轴心，因而实际上是一种有计划而无市场，只有计划和行政刚性的“控”，并无市场和其他经济参数的“调”的经济运行方式。在这种情况下，公共政策的功能就是保证计划目标的实现。
改革开放以来，随着中国经济市场化进程的推进，市场机制作用的不断增强，宏观经济调控模式从以计划为主到以市场为基础；从以行政手段为主，到以经济手段、法律手段为主，行政手段为辅；从直接控制为主，到间接调控为主的转变，就自然而然地提上了改革的议事日程。与此相适应，政府的公共政策在宏观经济调控中的地位和作用，也必须要在新的政策环境下加以重新定位，实现自身的功能转换。
从中国的政策实践或现实需要来看，这种政策功能转换，突出地表现在两个方面：一是通过公共政策及有关法规，逐步健全市场规则，消除市场障碍，打破地区经济封锁和部门、行业垄断，以便尽快形成统一开放、竞争有序的市场体系，并为建立健全国家调控市场、市场引导企业的宏观调控机制和调控体系奠定基础。二是在深化财政、金融、计划体制改革的同时，逐步建立适应现代市场经济要求的宏观调控政策体系和政策协调机制，以有利于保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进经济结构的调整与优化，实现国民经济的持续稳定增长。
（四）所有制结构转变与公共政策的重新定位。
经济体制改革以来，中国逐渐打破了所有制结构单一、僵化，公有制特别是国有制一统天下的局面，形成了以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的新格局。据统计在中国GDP的所有制结构中， 来源于国有经济的GDP比重，已经从1978年的56%下降到1996年的40.8%， 来源于非国有经济的比重，则从1978年的44%急剧上升到1996年的59.2%。（注：1978年数字见陈元生：《我国所有制变化趋势和改革重点》，《理论前沿》1997年第24期。1996年数字见《人民日报》1997年9 月14日。）据有关部门预测，到2000年，国有经济在GDP 中所占的份额将进一步下降到37.2%，到2010年还将不降到34.7%的水平。与此相适应，中国在各种所有制经济中的就业结构也发生了深刻的变化，而且在各种非国有经济中的就业人数的增长势头将远远超过国有经济。
这种从单一公有制特别是国有制向多种所有制并存、共同发展的转变，对政府公共政策的制定及其作用的发挥，提出了新的任务和要求：
——为各类所有制经济的发展，创造公平竞争的市场环境和同等市场条件，逐步消除这方面的政策偏斜乃至政策歧视。这是保证多种所有制并存和共同发展的一个重要条件。
——打破各种所有制界限，在政策上允许和鼓励不同所有制经济之间的相互渗透与相互融合。因为在现代企业制度下，只有如此，才符合公平竞争的原则和市场经济的内在要求。
（五）利益分配格局、分配机制转变与公共政策的重新定位。
计划经济在分配问题上所特有的平均主义、“大锅饭”弊端，以及企业的非独立利益主体地位，使得命令经济条件下的公共政策，可以说既无政策调节的需要，也无政策调节的空间与可能。然而，改革开放以后，随着各种利益主体、投资主体的多元化，收入分配多渠化格局的形成和发展，特别是企业作为法人实体、市场主体和独立利益承担者的地位的逐步确立，全社会的利益分配格局和分配机制也随之发生了根本性的变化。这种变化，从国民收入分配的大格局来看，就是国家所得的绝对数额逐年增加， 但其相对比重呈现出持续下降的趋势（由1978 年的32.7%下降为1995年的14.1%），企业（集体）所得的比重有所增加（由1978年的16.1%增加到1995年16.8%），城乡居民所得的份额大幅度上升（由1978年的51.2%上升到1995年的69.1%）。此外，随着市场机制在个人收入分配中作用的日渐增强，城乡居民之间、城镇居民群体之间，以及地区之间的收入分配差距，也出现了逐步扩大的趋势。
这种分配格局和分配机制的变化，无疑给中国的宏观经济调控和公共政策转变，提出了新的课题与要求，集中表现在：（1 ）处理好市场经济条件下的国家、企业和个人三者之间的分配关系，使国家必要的财政能力得到保证，使企业积累和激励机制的建立，以及居民生活与福利水平的提高均能得以兼顾；（2）通过收入分配和再分配政策、 社会保障政策等的制定与调整，防止和解决个人收入、地区间收入分配差距过大的问题，以促进社会公平。
三、中国公共政策转型中需解决的几个突出问题
（一）公共政策范围和目标的非市场化问题。
前已述及，在现代市场经济条件下，政府的作用和公共政策的着眼点，应该主要是解决那些不能由市场或不宜由市场去解决的问题。政府的干预，在于尊重、恪守市场规律，有利于充分发挥市场机制的作用前提下，弥补、矫治市场缺陷，实现市场配置与政府配置的最佳结合。按这个标准来衡量，当前中国公共政策在作用范围和作用目标上，显然都存在着很多有待解决的问题。这些问题的集中表现，就是“越位”与“缺位”同时并存的现象。其中所谓“越位”，就是超出了市场经济条件下公共政策应有的作用范围。比如，对国有企业的亏损补贴政策；对城乡居民实行的、带有“普惠制”性质的价格补贴政策；事实上主要为国有企业服务的国有银行信贷政策等等。所谓公共政策“缺位”，则是指需要发挥公共政策作用的某些方面，又同时存在着不少的政策“真空”或政策不到位之处。比如，个人收入分配差距的不断扩大；失业和下岗待业现象的日趋显现和普遍化；人口老龄化问题的逐步突出等，中国的社会保障政策落后于形势发展和广大民众要求的问题，就是一个典型的公共政策“缺位”表现。
总之，鉴于公共政策“越位”对市场机制作用所带来的有害干扰，也鉴于政策“缺位”给弥补市场缺陷所造成的损失，因此随着中国经济体制转型进程的推进，如何尽快实现公共政策范围的非市场化界定，以及政策目标上的非市场化取向，是正确发挥现代市场经济条件下公共政策功能的一个亟待解决的重要问题。
（二）公共政策的灵活性与稳定性问题。
理论和世界各国的实践都充分表明，完善而有效的公共政策，必须保持政策的连续性、稳定性和动态性、可变性的统一。为此，在政策的设计、制定和调整方面，需要把具有“稳定器”作用的政策，同相机抉择的政策有机结合起来，从而既能保持政策的规范性、连续性和稳定性，又能保持灵活性、针对性与必要的政策活力。但在中国的经济转型期，由于各方面的体制转轨尚未完成，还需要一个较长的时间，因此经济转型期的中国公共政策，将面临两项有着紧密内在关联的任务，这就是一方面通过财政税收体制、社会保障体制和宏观调控体制等的改革，以及相关的法律法规建设，建立起符合中国国情、具有自动稳定功能的公共政策体系，以有利于保持政策的连续性和宏观经济的稳定性；另一方面，面临过渡期体制、制度、结构、经济增长方式变动以及国际经济形势变化等诸多不确定因素的情况，如何建立起灵活有效的、相机抉择的公共政策决策机制，无疑是当今中国亟待解决的一个重要课题。
（三）公共政策决策的科学化、民主化和公开化问题。
充分发挥公共政策在现代经济和行政管理中的应有作用，其首要条件就是政策本身必须是科学的，而为了保证这种科学性，又必须坚持决策的民主化和公开性原则。由于计划经济条件下的决策过程有着明显的缺陷，因而需要建立健全适应市场经济要求的公共政策决策机制。
所谓公共政策决策的科学化，就是一要立足于中国的具体国情，不能超越现实地照抄照搬外国的现成模式和做法；二是按照市场经济的一般理论和客观规律办事，而不能再用计划经济的传统观念、思维方式去决定政策取舍。
所谓决策的民主化，就是政策目标确定之后，在具体政策制定过程中必须充分发扬民主，广泛听取来自各部门、各地方、政策执行单位和人民群众的意见；在实际决策过程中，要有一个反复研拟、论证政策的过程，以有利于政策的协调和完善，力避主观片面性、“政策近视病”和“长官意志”。
所谓决策的公开化，就是公共政策的决策过程和决策内容，在一般情况下应向公众公开。因为第一，公共政策是为规范、指导各种社会组织和个人行为而制定的，只有公开政策内容，让受公共政策规范、指导的对象明确政策要义，才能发挥公共政策的应有作用；第二，公共政策的科学化、民主化，客观上要求公共政策的制定过程必须公开；第三，在一般情况下，公共政策需要通过公众传播媒介来加以宣传，以增强政策的透明度和政策效果。
无庸讳言，当前中国的公共政策决策，离上述要求还有很大的距离，因此，随着经济、政治体制改革的推进和政府职能的转变，公共政策决策机制的适应性转型，也将在新的经济社会条件下渐进完成。
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