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选译自美国《乔治城大学国际关系学报》2007年春季号
如今，全世界很多地方对美国持消极的看法，认为它既危险又不可预料。最近的一次海外抽样调查表明：随着2000年美国大选的结束，全球舆论持续呈直线下滑的态势，2003年美国侵入伊拉克则又加剧了这一过程。
从白宫在世界范围内的公众外交到国防部在战区内的公共事务活动，现行的为美国政策和价值寻求支持的方式并没能改变人们对美国的消极看法，其严重性直接影响到了美国实现外交政策目标的能力。一些反美力量正是利用美国在全球范围内的不受欢迎，使反美主义成为了美国国家安全的威胁。
美国政府必须采取有效手段重新获取海外的信任。为此布什政府不得不调整部分现行政策，中和对外行事风格，以重新获得世界对其的善意态度。这就要求对公共外交给予更多的重视。此外，国会及行政部门应当重塑政府已有的软权力运作机制，使其更有效和有力。
全球民意调查中的尴尬
美国皮尤研究中心在2006年6月进行了一次全球态度计划的民意调查，这个计划反映了近些年来其他一些民调中呈现出的问题，即世界公共舆论有着近似疯狂的反美倾向。民调显示出积极舆论在欧洲、亚洲的几乎所有国家都有明显的下降，中东尤为明显。美国从来没有在西欧如此不受欢迎：在接受调查的英国人中，有41％认为相对于伊朗，美国是对世界和平更大的威胁。接受民调的大部分国家如今更偏向于中国，而不是美国。在北约成员国土耳其，只有12％的接受调查人给美国以正面评价(2000年这一比例是52％)；印尼则由2000年的75％降至2003年的15％。如今这一数字虽回升到30％，但这主要是基于其接受了美国给予的海啸援助。2002年在非穆斯林为主体的国家所做的调查显示：即使主体民众相信是阿拉伯人发动了“9·11”袭击，他们对本·拉登仍表示出支持，并对人体炸弹流露出了同情之色。
在全球范围内，人们认为美国发动伊拉克战争使世界变得更加危险，而这种观念降低了世界各国对反恐斗争的支持。同时，美国在阿布格莱布、关塔那摩和哈迪塞监狱的虐囚行为，加上美国拒不认账、为虐囚辩护并违反《日内瓦公约》，这就给美国形象抹了黑。过去，如果说当国外舆论指责美国政府时，美国民众还能对较高的支持率聊以自慰的话，那么现在情况发生了变化：2002年至2005年，在12个接受民意调查的国家中有9个国家对美国的支持率有所下降。正如《纽约时报》专栏作家罗杰·柯恩(Roger Cohen)指出的那样：“世界不再买美国的帐。”
对美国的不满并没有到此结束。世界舆论指责了布什政府奉行单边主义、先发制人和偏袒以色列的外交政策及漠视国际组织的态度。布什政府做出退出《京都议定书》的决定和逃避全球变暖责任的行为遭到亚洲国家和欧洲盟国的非议。此外不满还包括：与富裕国家相比，美国对穷国援助的吝啬；美国政府在卡特里娜飓风前磨磨蹭蹭且应对措施缺乏效率等。这些举措显示出美国没有像它声称的那样慷慨和公正。
当全世界同情美国遭遇“9·11”袭击时，几十年来好容易积累起来的正面形象却消失殆尽。尽管如此，布什政府仍把美国比喻成里根前总统所描述的“山巅之城”，这座城市在传播民主的同时正向外放射出希望的光芒，认为它公平、诚恳且拥有至高的正义标准和机遇。不幸的是，时下全球民众对美国表现出的厌恶之情嘲笑了美国人的盲目乐观。如果不采取有效合理的措施，这种状况是很难改变的。
影响国家形象的因素
公众舆论对他国的评价是多种因素共同作用的结果，如该国的对外政策、该国所拥有的软权力、官方性质的公共外交和在目的国的切身经历。
一国的对外政策会产生很强的影响力，而外界不会赞同美国采取的不利于他们切身利益的外交政策。比如，在穆斯林世界中，美国对恐怖主义宣战被视为是反伊斯兰，更加激化了伊斯兰原教旨主义与西方的矛盾。
哈佛大学约瑟夫·奈(Joseph Nye)教授使用的“软权力”一词，意指“一国引导和劝服他国按本国的方式以实现自身理想或目标的能力”。软权力来源于一国的价值观、文化、制度和行为举止，而这一切扎根于该国社会和政府。美国之所以在20世纪获得了软权力的增长，是因为：它坚持建立民主的思想；通过诸如马歇尔计划的政府项目显示其价值观；使用商业手段、政府主导项目和传媒(如美国之音、自由欧洲电台/自由电台)向外宣传美国优秀文化和生活方式。美国的软权力在全球发挥着作用，它在作为战略要地的欧洲和日本显得尤为有利。
作为颇有争议且成为传统外交概念有力补充的公共外交起着理解、宣扬、接触和影响外界的作用，它可以通过各种信息、文化、教育和游说渠道来实现。其方式或友好，或敌对，或犹疑。公共外交既不是政治做秀也不仅仅是政治宣传，它只有在确切反映政府政策和扩大软权力影响的条件下才能算是发挥了作用。美国政府对公共外交的青睐经过一个世纪的潮起潮落，到如今已经显得平淡无奇，其运作系统既缺乏资金支持又无人员保证，对反美主义的斗争面临一只手打人的窘境。虽说公共外交不会出现精美包装掩盖劣质产品的现象，不过一个积极向上的公共外交概念却是现代外交中的一种重要且高效的手段。
通过访问或接触他国公民的个人经历往往降低了基于其他因素对该国所产生的消极观念。美国的一项研究表明：美国政府交流计划的参与者一般会借此经历对美国产生积极的态度。依此类推，更多类似的或私人资助的交流计划的实施对美国也是有利的。
国际公共舆论不可忽视，因为它直接影响了政府，特别是民主国家政府的决策。没有公众的支持，政策很难持久发挥作用。可以看到：一些国家的公众对伊战的厌战情绪直接影响政府做出撤军的外交决策；土耳其在入侵伊拉克问题上拒不与美国合作也表明了美国政策的不得人心是如何与美国作对的。
今日的美国公共外交
美国绝大部分的公共外交和发展软权力的任务由美国新闻署负责。尽管还不完善，美国新闻署却赢得了良好的印象分：将广播电视、文化教育与资助计划结合“向全世界讲述美国人的故事”。美国新闻署拥有比美国政府其他机构更多的海外新闻站点，是各国中最大的公共外交执行机构，也是全球最大的出版商和最受人尊敬的广播公司。不过，最近的一次分析报道毫不客气地指出，美国新闻署在海湾战争期间发工作与美国现今的公共外交失败之间存在着关联。当行政和立法机构认为用于公共外交上的花费与处于冷战时期的开支水平不合时宜时，美国新闻署的作用开始下降并不得不接受裁减和最终遭受淘汰的命运。美国新闻署的对外广播功能已经卸去，与此同时，在不受政府控制的独立的广播理事会领导下，一些美国政府驻外广播公司加入其中。这样，公共外交的作用在美国国务院的理念中没有终结，但广播事业也没有在新的运作方式下开花结果。
但是最近几年所进行的大量研究一致表明：美国新闻署并入国务院后，公共外交的沉疴在于战略计划的缺陷和协调组织力度的不足。而为维持最基本的扩张型海外业务，长时期的人员不足和项目资源缺乏是最为严重的问题。国会拨款6.3亿美元用于国务院的公共外交事务，拨6.45亿美元给非军事性质的广播事业，这两项加起来也只占国家外事预算的4％，占五角大楼所有预算的0.6％。对比一下，美国在公共外交上的投入金额相当于英国或法国的在公共外交上的投入之和(而实际投入是英国或法国的5倍)。但美国却面对着更为严重的信任危机。如果美国在人均投入方面能像二战后对待日本和德国那样用于穆斯林国家，那么用于这些国家的预算将高达70亿美元。在美国，从事公共外交的官员随着科技进步而部分取代了海外人员的直接交流，人数从1991年的2500人锐减了一半。
就在美国公共外交因自身原因遭遇挫折的时候，全球环境的变化则从不同角度使公共舆论产生了比过去更大的影响。于是，不同的声音在耳边响起。非政府组织变得越来越有发言权；新兴媒体灌输着共享信息，淹没了政府的声音，从而使旧的通讯方式黯然失色。好莱坞变得越发强有力：自1986年到2000年，好莱坞电影和电视产品的出口增长了427％。这些产品往往将美国描述为暴力加物质主义，而这些形象充斥着全球娱乐市场。
卡伦·休斯的贡献
在国务院，布什的顾问为本届政府做着最为艰难的事情，然而却取得了稳步的进展。卡伦·休斯(Karen Hughes)作为美国负责公共外交和事务的副国务卿，她曾离职的这一空缺几乎占了布什第一届任期的一半时间，复任后的她有着堆积如山的事情需要处理。复职一年后，虽然卡伦·休斯做了几件实事：对中东教育文化项目的资金投入增长了25％；在南亚的投入增长了39％。虽然官员的比例没有变化，但公共外交的整体投入增长了21％。一些具备快速处理紧急事务能力的机构在布鲁塞尔和迪拜相继建立，值得一提的是：在迪拜的机构中安排了一位能说一口流利阿拉伯语的外交官，该官员还在半岛电视台以及其他中东其他电视频道露过面。现在，大使们可以公开地向新闻媒体宣扬美国的政策了(过去有对媒体慎言的规定)。与此同时，美国政府已经将美国本土的穆斯林、商人、文化人士派往海外宣扬美国的声音。休斯还建立了一套在政府间合力推行公共外交的机制(尤其在国务院和国防部之间)。休斯的一个重要贡献在于：越来越多的官员可以接受公共外交专业培训，从事公共外交主要的官员能够进入决策层。
有人指出休斯不懂国际关系，但她那积极争取的态度，重具体措施不谈对外战略而身体力行的处事方式给公共外交带来了新鲜空气。一位在海外从事公共外交的官员如此评价说：“我们得感谢休斯，她让我们得声音比原来更易让外人接受。”
休斯给布什政府带来得转变还有以下几个方面：一是将一部分拨给美国之音的资金转到诸如用阿拉伯语广播的萨瓦广播电台、针对波斯地区的法达广播电台等新公司。这些电台广播的内容包括流行音乐及新闻，吸引了当地相当多的年轻听众，与自由电视台、阿拉伯语广播电视网络一起处在该地区排名前百家广播公司的中游。第二，尽管美国公共外交上的人员配备还不完善(特别是缺乏精通阿拉伯语的官员)，休斯还是使国务院从欧洲和华盛顿腾出一些职位和相应的项目分配给了在一些较多争议的国家的从业人员。
勇于承担责任，积极改变态度
反美主义情绪的上升至少与美国公共外交效果的下降有关。假设新闻署没有与国务院“瞬间”合并，如果20世纪90年代新闻署的责任明确的话，美国可能会做得比现在好。不过，现在新闻署也只能建立些影响力不大的机构，无论它是在海外、政府内或是非政府性质都不足以表明处于危机中美国处理事务的信心。反美主义对美国国家利益的危害太大，必须建立一个更有力、更有效的系统。
如今，美国政府在民众的支持下正在改变美国在海外的不良形象。对卡伦·休斯来讲，最紧迫的任务是说服总统相信现在正是重建美国海外信任的恰当时机。因为没有总统的高瞻远瞩，一切努力都将化为泡影。
作为影响公共舆论的首要因素，政策的转变将放在首要的位置。布什政府在第一个任期内关于先发制人和单边主义的几句无关痛痒的话并不能使对美国说三道四者闭嘴，也不能抵消反美主义威胁。也就是说，美国进一步深入在国际组织、相关条约和联盟的工作，并在贸易领域遵守游戏规则将十分必要。美国政府必须敢于对所犯错误承担责任，惩治有过失者并致力于减少不良影响。还有一点是相当重要的，即恢复美国在以色列和巴勒斯坦之间的诚实“经理人”的形象。实际上，通过重新尊重其他国家，聆听世界不同的声音，使政策更加符合美国宣扬的公正、法治、人权、机遇、人道理念和价值观，美国政府是可以提升自身的海外形象的。
第二件值得重视的事情是重建软权力：美国政府应借助懂得如何解决全球实际问题的美国人来重新树立有责任感的世界公民形象。这些可解决的实际问题包括反贫困、反疾病、反暴政，还有防止环境恶化和反恐怖主义。即使在对美国不友好的地方，美国拥有的科技力量、医疗和教育水平也为美国赢得了尊敬，可以使美国提供的项目更加有效和深入的开展。为了避免穆斯林国家对美国进一步的怀疑和误解，美国对穆斯林国家少年儿童的教育尤为重要。增加对外援助项目必须“量体裁衣”，符合受援国家当地的情况，这样就可以向它们输出普适真理，助其逐步转变而不是让它们按美国的样子依葫芦画瓢。以人为对象的交流项目具有巨大的优势，这些项目可以展示美国的多样性、慷慨和睿智，让美国是神秘禁区的神话不攻自破——对那些没有真正见过美国的人尤其如此。
强化公共外交
美国政府必须将用在反美主义上的精力和资源提高到在冷战时期对原苏联所赢得的心灵和思想上胜利的水平之上，这就是第三件需要做的事情。冷战时期，美国资助了5万原苏联人，还有更多的来自华沙条约国家的人，加上广播电视的宣传，这帮助美国赢得了这场意识形态上的战争。如果说穆斯林世界有12亿人口，那么美国需要和20万穆斯林世界的学生、教授、教师、记者、政治活动家以及其他一些有影响人物建立起友好的关系，而不是像现在这样零零散散。因此，公共外交需要更大的资金投入，其数额至少是现在的10倍。
更多的预算意味着公共外交“副产品”的丰富，即各种因地制宜的项目不断上马：如处于世界重要区域的具备语言天赋的外交官、信息项目、大谈美国优缺点的演讲家，以及有美国人加入的美国研究中心、浩如烟海的翻译书籍和杂志、充满活力的美国私企的积极参与以及公共舆论对美国评价的回升等。因此，国务院必须招募更多公共外交方面的人才，抓紧对他们的培训。对在公共外交方面拥有较高职位的身体力行者应当引起重视，国务院有必要用他们的事迹对各部门员工加以言传身教。
休斯应当得到她所需要的支持，并与负责各政府部门(包括国防部)战略通讯的国家安全委员会副主任共商，以加强有关战略计划和共同实施过程的研究。公共外交作为国务院事务的一部分，副国务卿办公室同样需要财政支持、人员配给并赋以统筹所有相关事务的权力。这就要求该部门首先对政府的繁冗缛节进行改革，使公共外交部门重获效率之风；广播电视部门需要进一步地提高传播技术、简化操作程序并加大与公共外交部门的合作力度；一些必要的包括英语在内的语言节目必须保留，而不实用的如对古巴花费巨大却被古巴屏蔽的语言节目应砍掉。另外，部分在公共外交领域颇有建树的人最好能进入国务院和安全部参与决策，预测所采取的行动将对世界舆论产生的不良影响。
软权力的整合
当这些为解决有损美国国家信誉的步骤艰难而刻不容缓地加以实施的时候，对决策过程的结构改革就摆在了面前。这样下任总统重建软权力就有了坚实的基础。国务院需要获得来自公共外交方面的政策和信息支持，而这就是待建的政策决策过程。需要指出的是，公共外交中关于建立长期关系或曰“相互理解”的项目必须在不受国务院插手的情况下完成。在美国两党监督的框架下，这些活动项目(包括学术文化交流计划、音响设备捐赠和图书馆援建)随着美国政府致力于其他软权力的努力而获益。也就是通过其修建一个私人投资而新建的研究机构，它直接面向海外民众，称作“公共外交研究院”。
将国务院的交流项目与其他组织，如国际开发总署、美国国家民主基金会、和平队、和平研究所和广播理事会加以整合，使其各司其职并与国内外非国家政府组织、私人业主形成公事网络来保障公共外交活动的顺利进行。这样，华盛顿将大大提高工作业绩。研究院还应在软权力方面与国防部美国国家科学基金会等其他机构加大合作。
该机构所属的部门应利用其在外交领域的权威性以及学术性、新闻性等特点防止政治倾向的产生。至于诸如在某些国家活动费用的开支问题，应由政府指派的美国两党监督委员会成员拍板决定，而该委员会的一把手应由国务院下属分管公共外交的副国务卿担当(要像卡伦·休斯那样有影响力)，其他成员应来自于研究院各分支机构的负责人，还有政府指派的海外专家，以确保美国两党执政相互约束的精神传统。
驻海外官员不仅对长期项目负责，还要对政策效果承担责任，他们除向国务院提供相关信息，汇报政策效果外，还应当与研究院各部门的主管通气以达到相互理解的目的；奖惩制度也要考虑其中，在该研究院工作的外交官和在国务院供职人员一样以工作能力作为其职务升迁的标准。
研究院的工作模式可效法英国、法国和德国，也可采纳最近公共外交上最新的研究成果。可以将“相互理解”看作为公共外交的积极因素，并将这些因素与政策偏向性很强的国务院脱钩，使它们与权力中心保持距离而与美国社会保持密切关系。这样，这个新建的研究院在这个关键时刻在职责明确、灵活自主和相对独立之后，完全可以使美国重新获得世界的信任，在几十年内，反美主义也会有所收敛。鉴于在组建阶段易产生官僚主义不良影响，国会应尽快批准组建研究院的方案。同时，布什政府应利用政府换届前这段空隙时间加紧实施。这样，2008年的新政府可以利用已建立起来的高效机构在施行软权力方面大展拳脚。