高等教育财政与管理：世界改革现状报告，本文主要内容关键词为：高等教育论文,现状论文,财政论文,报告论文,世界论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、世界范围内的大学改革进程
在20世纪90年代，世界范围内高等教育财政与管理改革已呈现出明显的相似性。在那些工业技术处于不同发展阶段、政治经济体制和高等教育传统也不相同的国家之间，在欧洲大陆国家、英国、美国、前苏联或混合模式的国家之间，在高等教育精英化或普及化、以公立大学为主或以私立大学为主的国家之间，在相当富裕或相当贫穷的国家之间，其高等教育财政与管理改革模式是相似的。本文试图评述90年代后期世界范围内高等教育财政与管理的改革进程，并对下个世纪初的发展作出某种预测。
第一，什么是危机，尤其是发展中国家的危机？世界银行1994《高等教育：从经验中吸取教训》的报告对此作了特征描述。“危机”是指财政极度紧张、过度拥挤、质量下降和拨款减少吗？用“危机”来描述当今世界特别是发展中国家高等教育的状况是恰当吗？如果不是，用什么方式和指标来改进其高等教育呢？理由如何？第二，上述国家改革的现状如何？真正实施的改革举措有哪些？哪些仍然有效？哪些不能实施？其原因是回避改革或是改革建议对某些国家不合适，还是高等院校的惰性和抵制改革的阻力比改革的力量更强？第三，改革导致的后果是什么？这些改革是为解决暂时财政困境而作的短期调整，还是某些改革会发挥基础性和长效性的作用？它们对高等教育的入学，特别是对那些因学术或财政上的原因不能进入高校或不能坚持学习的学生有什么影响？
二、高等教育改革的背景
财政与管理改革的背景有六个方面：第一、公共性，包括目的、政策、收入和高等教育机构的公共性。第二、扩展，包括在校生数、入学率、高等教育机构数和高等教育重要性的扩展。第三、紧缩，即低生均开支并继续下降、过度拥挤、教师低薪、设备和图书资料缺乏、体育设施破旧。第四、市场，面向市场寻求解决、获取来自政府外收入的办法日益增多。第五、责任，包括为了学生、雇员和其他交费者的利益而向高校和教授提出的责任要求。第六、质量，更严格、更中肯和更多的学习。
（一）公共目的、公共政策、公共收入和公立院校
公立部分的改革主要针对由公共调控的机构，不管其是否为政府或私人所合法拥有，特别涉及主要依靠公共收入（收入来自普通纳税人）的机构。世界范围内的大学改革已出现为公共目的服务的动向。公共目的包括：作为文化的保存者和捍卫者、文化改革的代言人、国民经济增长的发动机、共同抱负实现的工具。这些公共目的被认为是高等教育所应该达到的。这样的高等教育就是公共的，而不管由谁拥有，也不管其收入来自哪里。
改革是制定公共政策的过程。政策主要不是由高等学校的教授或管理者制定的，而是由公共人员（民选的或非民选的行政、立法人员或政府精英，或是影响这些人的当权者）来制定的。改革最终会在某些方面改变教授、学生、管理人员的行为，其方式是通过公共政策，包括法律、法规、行政命令、政府规劝以及接受公共经费的附加条件等措施。这些措施也可能与更加直接的政府控制相结合，如任命或罢免校长，行政控制经费开支，任命和晋升教授，甚至课程安排调控等。
（二）扩展
高等教育第二个改革动向是明显的扩展。它受人们日益增长的进入社会上层的需要和竞争日益激烈的技术密集型经济的影响。导致高等教育的入学要求、机构数量和多样化扩展的力量主要包括：第一，传统的适龄人口绝对数的增长，在拉丁美洲、非洲和一部分亚洲国家最为明显。第二，适龄人口的比例决定着高等教育的发展，发展的程度体现了国家传统、城市化进程、富裕程度、高等教育的出发点及饱和度。美、日、加及西欧、北欧的大部分国家1／3～1／2的中学毕业生可接受高等教育，相对而言，这个比例只有5～10%的那些国家具有很大的扩展潜力。 第三，大学适龄人口在维度上的扩展，许多工业化国家为成人的职业更替进行再培训，甚至成人消遣性教育也到扩展。第四，个人接受高等教育量（或时间）的增加，它具有扩展和压缩的双重性质。扩展：（1 ）知识存量的增加和现代经济全球化竞争要求技能水平和竞争力的提高；（2）寻求巩固的地位而要求更多的证书类职业教育， 强化了职业继续教育的需求；（3）在较富裕的地方， 希望接受消遣性或者是消费型教育的要求在增长。压缩：（1）短周期、 非大学部分的高等教育相对发展；（2）缩短获学位的平均时间， 包括进行“体面地离校”方式的尝试（学习两三年后不想继续学习的学生，可获副学士而体面地离校，或暂停一段时间再返校继续学习）。
所有这些都意味着那些低入学率（低于15%）、高出生率和经济增长的国家几乎无一例外地要面临着高等教育规模扩大的巨大压力；意味着那些人口增长较慢、甚至高等教育第一次接近饱和程度的国家，也可能面临着高等教育系统扩张的压力。
（三）紧缩
90年代高等教育面临的主要问题之一是财政困难。尽管“紧缩”在不同的国家具有不同的影响，但主要是由4个因素引起的。 第一是入学压力。特别是在中学毕业生数量增加、高校入学率较低和高等教育规模不能满足增长需求的国家。第二是公共收入日益短缺。（1 ）来自其他公共需求（包括基础教育、公共基础设施、健康、公共秩序维护、环境稳定与恢复以及扶贫等）的竞争。（2）许多国家， 特别是曾实行计划经济体制的国家不能再依靠过去的方式来增加公共收入。这些国家过去主要依靠国营企业的周转税或增值税（周转税是按产品或劳务在销售中的价格征收，增值税是按进货和售出的差额征收——译者注），或者是用于公共目的的自然资源消耗。然而经济私有化使这种税收出现问题。（3）在俄罗斯以及非洲大部分国家，经济停滞甚至下滑， 给公共税收造成困难。第三是政治方面的因素。在一些国家，公众对公共系统缺乏灵活性和低效率日益不满，相应地转向市场寻找解决办法，包括私有化、松散管制和分权。然而，这种做法受到来自意识形态的挑战。第四是学习领域以最大需求而快速变化，这种变化的速度、程度使教授的知识结构和高等教育基础设施变得过时。
（四）市场
90年代及延续到下世纪的改革趋向是市场导向，而不是公有制或政府的计划和调控。市场导向意味着：第一，学费（回收教育成本的重要来源）和其他各种费用（指非教育成本，如学校提供的食宿的收入）以及通过拨款、合同、企业培训等方式获得的教学、科研经费。第二，包括赢利和非赢利私人机构在内为高等教育提供的资助，这在拉丁美洲和东亚大部分国家较为盛行。第三，地方分权，或中央政府放权于地方，就像俄罗斯和中国正在进行的改革那样。第四，高等教育自治，或各级政府放权于高等院校。
这些导向突出了市场资本主义的优势，遵循了新自由经济学的原则。如收取学费，把高等教育成本的某些负担由纳税人转移至学生及家长，或对学校提供的食宿全成本收费，或将学生贷款利息定为接近实际的市场利息，等等。这些改革都依赖市场选择来体现价值和真实的贸易平衡。从一定意义上说，仅依靠政府的大学财政系统与必要的大学自治的结合，实际上是精英主义、自我服务、对学生和纳税人缺乏足够反应的系统。即使大学转向部分依靠学费而由政府提供财政支持以保持入学率，改革也会对教授、管理部门、学生及家庭产生实质上的重要影响。
（五）责任
人们认为高等教育（尤其是古典大学）对学生或对政府、对广大公众所负的责任不够。一些人因其不重视实践或应用而蔑视大学；一些人认为教授忽视其教学责任，对本科生和不喜欢他们的学生尤其如此。据说，即使是最好的教授也更加注意其学科的发展，重视大学外的同行，而不是他们所工作的大学和最接近的同事或学生。这些批评在一定程度上是正确的（尽管这些批评对于西方古典大学已持续近一个世纪，而且也有夸大其辞和理解不正确的成分），但其理由和可能解决的办法却是复杂的。
人所共知，由于公立大学的收益是多方面的难于测量，所以公立大学的责任尤其成问题。加强责任要特别注意那些结果与初衷不一的问题。例如，提高教授教学责任的解决办法似乎是改变奖励制度，但如果对院校或教授的奖励是根据所教学生的数量而定，其结果会是所教的学生更多但学生的实际学习更少。如果测评和奖励是根据教授用于相对科研而言的教学时间而定，其结果会形成更多的教学型教授，使大学的学术声誉、学术地位降低。如果用学生表现来衡量大学及其教授的责任，那么大学就会把选择最有能力、最有学习欲望、更富于进取心的学生的入学放在第一位，但这是否是提出加强责任者的初衷呢？
（六）质量
高等教育财政与管理改革与教育质量和学术质量是相关的。美国正在提高对高等教育“生产力”的要求。根据学习生产力的观点，高等教育生产力的主要问题不在于如此多地谈论过高的费用，而在于学习的不足。因此，提高生产力的改革应当注意：第一，有效的教学，包括良好的教学技术、适当的教学资源，如图书馆、实验室、科学设备、计算机和因特网的利用。第二，适宜的课程计划，包含有理智的挑战，现代的和与院校任务的适应性。第三，有效的学习，包括学生对适当的学习时间和任务之间的协调能力，强调重点学习和聚精会神的能力。
世界银行《高等教育：从经验中吸取教训》的报告认为，严重的质量问题源于过分拥挤（顾及了法律赋予全体中学毕业生上大学的权力，而不顾学生的程度或大学的承受能力引起的），源于对质量或教学人员行为的调控不充分（部分地由于工资较低和较快地终身聘用），或源于与新兴经济需求不适宜、不相关的课程。因此，世界银行在90年代初期提出的提高质量的议程就包括提高教学人员的胜任程度及其教学质量，增强课程的适宜度，加强学生的评价与选择，提高如图书馆、计算机和设备等设施的普及度和质量。
三、财政与管理的改革及趋势
在过去一二十年里，在那些政治、文化、经济和意识形态具有广泛差异的国家，如美国、英国、瑞典、匈牙利、俄罗斯、土耳其、中国、日本、智利、巴西和乌干达等国，已出现三类主要的改革，并具有某些相似性。比如，第一，用非政府收入弥补公共的或政府的收入。第二，公立院校的财政改革。第三，大学和其他高等教育机构的激进改革（重构）。本部分将就这三类改革提供一些案例并包括一些似乎不能实施的改革。
（一）用非政府投入弥补政府投入
用非政府收入弥补政府收入，意味着高等教育成本由一般的纳税人负担向学生及其父母、慈善家和大学服务的购买者负担的转移。这种弥补或成本分担主要通过5 个途径实现：一是在主要或全部由公共经费支持的高教系统中开始收取或提高学费；二是收取全部或接近全部的由学校提供的食宿费用（或者用贷款取代曾由政府提供的生活费和助学金）；三是鼓励私立高等院校主要依靠学费和其他费用来运行；四是鼓励部分教师和／或部分大学从事企业性活动；五是鼓励慈善家的捐赠或直接参与院校管理，或提供奖学金。
1、学费和各种费用。
美国本科生教育成本中的25～50%由学生及其父母以学费的形式分担。90年代上半期，公立四年制学院或大学的学费上升了近50%。1994年公立学校全日制学生的学费和其他费用占中等家庭收入的14%。西欧是世界上免费上大学的最后“堡垒”，也可能朝着同样的改革方向行进。英国仍在逐渐改变其对学生有利的生活费津贴制度，目前也倾向于曾令英国人感到恐惧的收取学费制度。1998／99学年开始收学费1000英镑，并希望贷款能在英国高教财政中发挥越来越重要的作用。在澳大利亚，尽管其学费部分地被毕业生税的宣传所掩盖，但它是实质性的收取学费制度，被称为“高等教育贡献计划”。但欧洲大陆国家继续抵制收学费，如德国的Ruttgers计划，提出以接近市场贷款利率的方式提供的学生贷款与不需偿还的补助各占“德国学生支持计划”中学生资助项目的50%，这一政策仍受到抵制。
在非洲，学费的引入及其对食宿费收取全成本的改革趋向，虽得到广泛地认可，但总体上执行得较慢、显得零星和不平衡。Blair 曾报道肯尼亚和赞比亚在80年代末和90年代初有一定的进展。俄罗斯及前苏联其他国家的宪法不允许收取学费，但高等教育在钻宪法的“空子”。如《1992年高等教育法》规定，在正常录取限额内通过竞争性入学考试、第一次被录取的学生享受宪法规定的免费上学。1994年4 月俄罗斯将向“法人”（即企业和组织）而不是向“自然人”收取学费的政策，改为向“自然人”收学费合法。国家高等教育委员会规定，交费的学生不超过招生总数的10%。1994／95学年， 俄罗斯（公立）大学招收了46000名交费生，占新生总数的9.6%。显然，收费之门已经敞开。 波兰大学校长会议“正游说议会来解释新宪法以使收取学费合法化”。像俄罗斯一样，波兰宪法声称高等教育免费，但仍有类似的漏洞，如允许向计划外学生收费。1997年，华沙大学把40%的学生列为“夜大生”或“校外生”而向他们收费，这一收入达到该年度预算的近12%。在俄罗斯和波兰，收学费或成本分担对效率与公平不是“好不好”或是否有贡献的问题，而是如何尽快出台的问题，并与公开、公平以及深思熟虑的财政资助政策相配套。
中国已全面实施大学收学费制度。80年代后期，中国大学被允许向计划外学生收费，这些学生要么由企业、要么是自己掏钱，其录取分数比计划内学生的标准要低。1994年，这种方法开始变化，试行向学生及其家庭收取学费，并在1997／98学年全面推行，学费标准为平均2000元。这表面上看是适中的，但是用回收运行成本20%的比例和占中国中等家庭收入的比例来衡量，这一标准与美国公立综合学院的平均学费相当。
2、学生资助。
鉴于学生及家庭负担的成本增加，要提供以家庭经济情况调查为基础的财政资助和贷款以保证学生入学。没有一个国家愿意在没有进行测试的情况下将成本转移给学生及家庭，因而测试成为制定学费政策的一种手段。成本转移是从纳税人转向父母，所以必须找到家庭需求的测算方法，如测算或至少估计家庭收入、资产和特别开支以及家庭中赡养的人口数。这是美国、加国、英国、德国和法国常见的、周密的需求分析系统的基础，这些国家以家长向其子女提供高等教育预期贡献的形式对其收入或资产强行征收某些税。
然而，在那些没有为高等教育费用作贡献的传统、没有征收收入税习惯的发展中国家，难以核实和执行经济状况调查，且管理费用昂贵，在政治上也不适宜。那么，代替来自父母的费用补偿的是采取向学生提供贷款或征收毕业生税的方法。学生贷款的有效偿还决定于：（1 ）利率含利率补贴；（2）利率计算的时间，含不计息时限；（3）偿还率，一般较少拖欠要求合作担保的贷款，不需合作担保人的普及型贷款的拖欠率较高；（4）服务成本计算，含管理和催收欠款的费用， 通过政府税务或养老金系统能降低回收工作成本。
不要求合作担保、低息、还贷周期长的贷款只能收回其中的很小部分。改变这种状况的措施有：（1）收取更接近市场贷款的利率；（2）改善回收办法，让发起人、大学和服务机构对贷款的偿还各负其责，如美国已将保持高拖欠率的院校排除在担保型学生贷款计划之外；（3 ）通过政府税收或其他类似税收回收贷款，可能要辅之以依据收入而定的还贷减免；（4）把成本补偿由个人还贷变为毕业生税， 即不管个人欠款多少，学生承担缴纳收入附加税的责任。然而，实施毕业生税虽导致成本负担的最终转移，但它不能有效地减轻政府已有的费用负担。到目前为止，还没有一个国家成功地采用了纯毕业生税制度，尽管澳大利亚“高教贡献计划”接近这种做法，但据报道，在政治上仍是脆弱的。
到了90年代后期，仍不清楚在发展中国家，由学生通过贷款或毕业生税来弥补高等教育成本的方法在多大程度上可以缓解大学及政府的财政压力，规模大、容易借的贷款计划是否对成本的转移具有重要的支持。不过，不管政策和计划如何制定，某些形式的推迟成本回收计划对希望学生及家庭分担更多成本的国家仍然是重要的。
3、私立部分。
在亚洲和拉丁美洲，私立高等教育有着重要作用，在前苏联和东欧，甚至在非洲和中东的部分国家其作用也在加强。但因其质量不高、令人怀疑的仅靠学费而缺少直接或间接公共资助的发展前景而受到批评。关于财政上的可行性，英国曼彻斯特大学研究小组的报告发现“发展中国家的某些高校完全依靠收取学生适当的费用而赢利”。关于缺乏质量，其原因就更复杂，部分地是私立高校的质量存在着巨大的不平衡，更重要的是并不清楚应该用什么标准来衡量其质量。泛美开发银行（一家主要为拉丁美洲和加勒比地区国家经济发展提供支持的银行）在1997《高等教育战略公告》中指出，在以公立机构为主的地方，除了非常拔尖的院校外，公立与私立机构的学术质量几乎没有差别。报告还说，与公立高校相比，即使是中低学术水平的私立院校，在多样性、私人资助、标准化效率测评提高得分、政治冲突上的限制、选择和责任的新形式以及对就业市场的灵敏度方面，也更现代化。
4、企业性活动。
大学比几年前有着更多的企业性活动。在俄罗斯和中国，院校的企业化运作已扩展到由国立院校拥有和管理，或与外资及国内新兴资本企业合资开办的工厂、农场和公司之中。
尽管教师仍将继续从事企业性活动，但它有其不利的方面：如个人、系和院校与学术责任和已有的传统相背离；可能会加剧不同系和学科间业已存在的资源分配上的差别。例如，对那些被认为是大学的核心的传统的文理教师带来的好处很少，而对商业、计算机和英语教师带来的好处较多，虽然这并不是不重要的。然而，对大多数师生来说，教师从事企业性活动的贡献很小，或许更糟。
在经合组织发达国家中，大学的企业性活动更像是把大学作为教学和应用研究的实验室，从事服务活动，虽然这些活动仍然以自我支持为主，偶尔也赢利。伯顿·克拉克研究了英国、荷兰、苏格兰、芬兰和瑞典的一些大学，列举了大学企业性活动积极的和消极的方面。他认为，企业性活动为院校的发展提供了一种把自治建立在自我限定基础上的范式：通过多渠道的收入来增加财源，提供非限定性经费，减少对政府的依靠；在传统学系之外建立新的机构以形成新的发展环境、新的思维和训练模式；确保有自我发展可能的核心学系，增加经费，积极选择有发展潜力的专业，并具有企业运作的眼光；为结构改革提供一套是有较强反应能力的引导型的重要信念；强化集中控制能力以作出有益于院校自身的选择。
5、慈善事业。
1995／96年度，私人为美国高等教育机构的捐款约为142.5 亿美元。在前20名接受捐款超过1亿美元的院校中有8所是公立。美国国家教育统计中心报道每年大约有50亿美元的私人资助，1996年，公立院校获得了约7亿美元捐赠基金。毫不奇怪， 世界上一些政治的和高等教育的领导人正在试图模仿美国的做法，将增加慈善资金作为公共的或政府经费的另一补充。然而，美国经验表明，成功的慈善募集要有4 个特殊条件：（1）对院校施以慈善行为的传统或文化；（2）不论是校友还是朋友对特定院校的个人看法；（3）已认定捐助的个人又足够富有， 可能会捐出50万美元及其以上数额的人数；（4 ）对慈善行为的税收减免政策。但大多数国家并不全都具备这些条件，而大多数发展中国家可能一条都不具备。所以，在未来的一段时期内，慈善募集不可能在大多数国家公立高等教育政府经费补充过程中扮演主要角色。
（二）公立院校的财政改革
尽管有非政府收入作为补充，高等教育财政仍将主要地依靠公共收入。高教改革的一个重要方面就是寻求公共经费的更有效地利用，其中最重要的有四个方面：一是预算改革，特别是绩效预算和更加灵活的预算形式的引入。二是开支改革，在总额一定情况下取消对公共经费优化分配和再分配的限制，包括允许开支类别间的互换，预算年份的延续和非学术性服务机构的承包。三是人事与待遇改革，教职工不同于公务员，允许院校建立工资制度和其他录用条款。四是下放开支权限，从中央政府部门下放到省或州地方政府，然后再到高教机构。
1、预算改革。
一种通行的预算改革叫做“绩效预算”，其倡导者相信常规预算（根据学科和层次的不同得到的全日制等值的在校生数）的动力不足。用在校生数作为预算基础会导致院校过度招生而降低质量；导致学生听课时间延长而忽视教学和学习质量；导致院校只注重那些最流行的和最便宜的科目，由于对新生的教学更便宜，这种预算会导致过度中途辍学。然而，在“绩效预算”驱动公共经费中，起作用的除在校生数外，学位授予数、获学位的平均时间、毕业生在研究生或执照考试中的表现、教授在竞争性的研究拨款或基于同行评议的学术声誉等都在起作用。
发展中国家的许多预算改革是背离协商的谈判式预算，对某些系统是有道理并被认为是公正和透明的。改革的实际效果至少是有争论的，并不是那样完善和合理。但它宣告协商预算的完结，代替了那种强迫院校在内部资源再分配上作出艰难决策的预算体制。
当各类绩效预算毫无疑问地继续作为高教改革的议程时，现实的改革应坚持三项原则：大学领导、教授、政府官员都以各自的方式作出合理的回应；接受公共经费有着共同的“游戏规则”；政府预算规则应是合理、公平、透明和较稳定的，使院校的学术和资源分配决策变得容易。
2、开支改革。
开支改革在经合组织国家中进展得较快。在美国、英国、瑞典、丹麦、荷兰、比利时、澳大利亚、新西兰等国，公立大学的预算越来越采用“总付式”，根据一些制度拨给总的预算数，再由院校分配。总付式预算被认为是一种改革有两个理由：至少在理想状态下院校管理者能比政府官员或迫于选民压力的政治家作出更好的资源分配和再分配决策；能使政治家和官员以“好政府”和有效利用高教资源的名义放弃预算权力或影响。
原则上，政府向院校转移资源分配权会产生更好的决策。政府经常受地方利益或公共雇员利益的影响，而院校政治，如校长在选举时给教授的政治许诺，也停留在无效、短视和自我服务上。最好的妥协方式是把大多数决策权交给院校，但同时又要做到：加强院校管理，至少某些时候，在代表公共利益而可能不是教授或其他政治强权选民的利益上做得更好；保持一定的纯公共利益（可能不是教授甚至校长的利益）活动，以达到政府预算决策中专项拨款的要求；坚持透明度和效能核定原则，减少不信任，鼓励冒险。
3、人事与待遇改革。
在高等教育这样迅速变化的劳动密集型部门，若要有效且高效地利用公共资源，要求具有三方面的能力：对某些技能付以高薪；员工再培训或让其离岗；改变员工的工作负荷或对其期望值。这三方面的能力进一步延伸为：雇佣非全日制员工；对特别需要的员工付奖金；允许建立部分自我雇用，与州的雇用同时到期的合同关系（如医学教授的门诊实习计划）。这些都与传统的公务员管理规定或大多数集体协商方式不相符。
4、下放管理和开支权限。
管理与开支权限从中央下放到地方然后再到高教系统或院校，是世界范围内财政与管理改革的重点。但是有效的改革并不是简单地松绑或减弱中央部门的控制。自治、放宽规则和私有化并不能确保院校任务与结构的优化分布。减少政府权力的结果可能增强“院校趋同性”或院校形式与任务的趋同，一般会趋向古典研究型大学的发展方向，而不是加强院校间的差异性。或者可能产生两极分化：有财力的院校可按古典大学方向发展，其他院校则加强对市场的适应和保持低成本，但质量令人怀疑，处于二者之间的院校极少。简言之，自治、放宽规则和私有化，与重要而持续的质量控制及政府的“掌舵”作用并不是矛盾的。对于院校的总体任务而言，批准与其一致的新项目，建立学术管理和责任的原则，认可学位点与学位，整体评价工作、责任和权力的强调等等，必须保持实质性的集中管理。这就需要在中央部门、地区部门以及其他纵向部门的教育、训练和研究责任机构中解决拨款和责任间的矛盾，并使其和谐。
（三）高等教育机构的激进改革（重构）
服务或生产性组织的重构主要是生产任务或产品、商品或服务的生产技术的改革，因此带来所雇用人员的技能、其他特性和数量的变化。高等教育机构的重构指较少数的或不同类型的教授、专业和辅助人员的变化，意味着离岗、强制性提前退休，或专业再培训和再分配。这些变化表现为：（1）无效率或无效益院校的关闭。（2）将某些具有一定质量但运行规模不足的院校合并，使其具有一定的成本效益。然而，合并要求被合并或参与合并机构中数量较大的非教学人员终止合同或离岗，以达到节约的目的。（3 ）院校的任务和生产性功能的重构意味着教授组成、行为、教授工作及补偿方式以及组织教授的方式的变化。
英国的大学和前多科技术学院已经历了较大的改革，澳大利亚也如此。俄罗斯大学明显地在“经受磨难”：痛苦的财政紧缩包括对教师待遇的侵害，某些系和学位计划在整体上的消失；包括教师和设施在内的企业性活动的范围过宽。同时，俄罗斯大学的许多改革似乎不是从根本点着手，而只是为了应付或生存，这样的改革缺乏持续力。
企业界的激进改革具有被工人和管理层所抵制的倾向，以使其远离改革本身的需要或适应性。而公立大学的教授们具有抵制激进改革和失业威胁的特殊武器：（1）大学是延续历史和传统的捍卫者；（2）学术自由的传统；（3）学生团体中的许多人有鼓动能力， 政治上容易激动，一般被看作是反对政府变革的力量。
然而，当公立大学抵制激进改革时，不可避免地会丧失大量的公共经费。事实上，大学的短期意识非常强，它具有设法应付下列情况的能力：越来越大的班级，使用非全日制的低薪讲师，不更换实验设备或不添加图书，招收更多的自费学生，教授精力转向企业性活动。在大学争取日益不足的公共经费的竞争中，这些短期行为有时会使政府或所属部门减少对公立院校的投入，关闭无效率的校园，让那些与学生的需求、与经济或与大学的事务无关的教授离岗。
大学特别容易受技术潜力的影响，从而激进地改变大学的性质。技术的进步使以下教育手段成为可能：多路交互式图像可实现同步远程教育；录相带和声像计算机软件可实现自我控制进度的非同步教学；网上图书馆和数据库可用来学习，等等。然而，多少技术实际可用？在哪些国家可用？为谁而用？对这些问题的回答是复杂的。采用这些技术的可能性在很大程度上决定于一个国家向大众化高等教育迈进的程度和对西方大学模式借鉴的程度。目前在大多数经济和教育都发达的国家，特别在传统大学里可能仍主要坚持传统的高等教育。从财政的角度来看，大多数技术还没有被用来取代教授。技术是一笔数目很大的额外开支，也许会带来学术或学习的额外输出，但这种额外的生产力，按学术界的成本计算方法，并不能减少单位成本。
在那些高等教育即将以某种形式大发展的国家，高等教育大众化不可能简单地通过现有的校园、师生比、图书馆、实验室来实现，成本的有效性、提供自我控制学习进度的多媒体技术教学，必须列上改革的议事日程。
四、结论：财政与管理改革的现状与结果
从原则上说，常规的财政与管理改革，包括弥补政府经费、使院校更具差异性、鼓励私人资助的主动性、放松政府管制等，这几乎在整个世界都被认可。改革的结果，一方面是有重要进展：第一，由于交学费和其他一些费用，学生和家庭正更多地分担高教成本。第二，助学金和学生贷款在很多国家已实行，其他国家则将其作为公立高教政策的一项议程。第三，私立高等教育在法律上被允许存在的国家持续增加，这类院校虽常常表现出质量不平衡，但成本有效，学习与市场相呼应。第四，正在研究可测量的大学财政产出指标，大学将得到更多的财政开支权。第五，技术，特别是电子通信技术正在世界范围内与大学结合，使学者们能随时接触到所需信息。第六，部分院校、系和教授个人的企业性活动几乎在每个地方都在发展。多数情况下为院校带来收入，为社会带来好处。另一方面是其进展非常不平衡，最大的困难或阻力似乎有六个方面：第一，在大多数国家，公立高等教育在“排除”富余职员、关闭无效和落后的院校方面仍很困难。第二，在税收压力不平衡的国家，对最需要财政资助的学生的经济状况难于调查。第三，大多数学生贷款计划，因贷款利息较低和回收不足，只能针对贷款者，因而并没有把成本负担从纳税人转移给学生。第四，在许多情况下，“绩效”和其他新形式的公立预算带来了非预期的、有时是不想要的结果。第五，从成本角度出发，追求生产力和效率，而不注意产出或学习的结果。在世界范围内，大学仍然不测评经院校努力所得到的学习增加值，也不用已被证明的有效方法使学习效果最佳。第六，技术仍被教授个人主要用作传统教学和课程的附加物，但没有在教学的生产性功能方面产生相应的变革。
涉及到政府与院校间权力的分享或转移的改革尚未定型。需要了解哪些权力和决策属于院校，哪些属于政府。为提供起码的质量标准和保护消费者；为经济和社会需要提供适当的学术范畴，为有能力和积极性但没有付费可能的学生上学提供保证，公共政策面临的挑战便是将效率与私有化相关联的灵活性，与政府所具有的引导、控制和资助的一系列责任相结合。
最后，高等教育处于危机中吗？是的，高等教育与其他公共服务部门一样处于危机中。高等教育所面临的压力和紧张程度是由学生的增加、个人利益与高等教育相关性的加强、公共经费的减少、知识领域的变化、公众期望的多元和可能的过度、高智力的劳动力和因自治而进取的专业人员等因素相结合导致的。
（本文是作者为世界银行所作并提交给联合国教科文组织1998年世界高等教育大会讨论的报告，于1999年7月5日在华中理工大学高教研究所作了相关专题的演讲。本刊获作者授权以中译文形式发表。注释与参考文献略。）
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