对我国统一社会保障制度若干问题的探讨，本文主要内容关键词为：若干问题论文,社会保障制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
完善的社会保障管理制度是我国经济市场化的必要前提。但是目前我国社会保障管理体制存在诸多问题，诸如政出多门、各成体系、管理混乱、效率低下和覆盖面窄等，严重制约着社会保障制度改革的推进。为此，建立统一的社会保障制度势在必行，而首要的问题是在理论上澄清统一管理的项目（内容）范围、对象范围、地域范围、管理机构和管理制度等问题，本文试就提出一些初步看法。
一、关于统一管理的项目、内容问题
社会保障统一管理的项目、内容问题涉及到社会保障水平的高低。统一管理的项目、内容多，社会保障水平就高，反之社会保障水平就低，确定一国的统一管理项目是客观的，而不是随心所欲的，内容过少，难以真正发挥“保障”的功能；反之，内容过多，象欧美一些“福利国家”那样，社会保障从“婴儿”—“坟墓”的全过程和无所不包的社会保障，实践证明最终导致财力上的沉重负担和经济上的低效率，引发“福利病”或“瑞典病”。笔者赞同这样的观点：“我国社会保障统一管理的项目范围应包括：‘社会保险、社会救济、社会福利和军人优抚’。”（《中国社会保险》1997年第三期第9页）， 这是因为这符合我国现阶段的经济制度和生产发展水平，也是根据需要与可能确定的。首先从需要角度看，社会保障制度是一定社会生产力发展阶段上产生的，是一定历史时期的产物，是社会经济的重要组成部分。目前，我国实行的是市场经济体制，在这种经济制度下劳动者会遇到养老、失业、疾病、工伤等各种风险，在各种风险面前，劳动者有权利享受社会保障，使其顺利渡过这些风险，作为政府也有义务建立相应的社会保障项目，并对这些项目实行统一管理。因此，社会保障统一管理的项目范围是由市场经济条件下劳动者遇到的各种风险状况决定的，是市场经济发展的客观需要。其次，从可能的角度看，社会保障的项目范围受一个国家经济发展水平的制约，当一个国家的经济还不发达时，社会保障水平相应低一些；反之，当一个国家的经济比较发达时，社会保障水平可以高一些。保障项目也可以多一些。我国是一个人口众多的发展中国家，经济还比较落后，这就决定我国现阶段的社会保障水平不能太高，统一管理的项目、内容也不宜太多，根据现阶段的需要与可能，社会保障统一管理的项目、内容宜包括以上四种。正如《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题决定》指出：“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”。前四项属社会统一管理的，依法实行的保障，后两者是自愿的，非强制性的保障。
二、关于统一社会保障的对象范围问题
目前，我国的社会保障对象大部分集中在国有企业，部分集体企业，而非国有企业员工很少，农村劳动者就更少，所以很有必要探讨统一保障的对象范围，对于这个问题目前有几种看法：（1 ）统一社会保障对象着重强调城镇企业，单位职工。如财政部社会保障司长杜检在谈提高国家强制保障覆盖率时说：“争取到本世纪末，城镇所有劳动者都参加社会保障。”（人大复印资料1997.5,P12—P19）（2）保障侧重于工薪阶层。如万保根、程乐华在《构造新型养老保险模式的几个支点》文中主张：“从我国城乡经济发展不平衡的现实出发，现阶段的养老保险的覆盖面应以《劳动法》为准则，即在中华人民共和国内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的所有劳动者，均应纳入基本养老保险的范围之内。”（3）两个体系逐渐并轨完成我国统一的社会保障制度。余小平、王玲在谈“逐步建立全国统一的社会保障管理机构及各级分支机构”时说：“虽然从长远看，我们必须建立统一的社会保障制度，但在目前阶段，则应从实际出发，坚持两条腿走路的方针，一方面改革和完善包括全体城镇职工的社会保险，另一方面逐步建立农村的社会保障制度，经过一定时期的过渡，使两个体系逐渐并轨完成我国统一的社会保障制度。（《财经问题研究》1997年第四期）。
综上所述，第一种观点忽视了乡镇企业职工和农业劳动者等保障对象，首先不利于劳动者在城乡之间的合理流动与城镇失业、下岗工人的再就业。改革开放后，我国的乡镇企业异军突起，发展很快，有些甚至超过国有、集体企业，其经济发展水平已相当于中等发达国家的水平，如苏南地区，1993年人均GDP已达到1500美元（按当年汇率折算）， 还有珠江三角洲、江浙、山东的大部分农村的工业化水平也不低，在这些地区的乡镇企业劳动者完全有条件而且应该参加社会保障，一方面有利于城镇富余人员向乡镇企业转移，促进统一的劳动力市场的形成；另一方面，这些企业都属于新建企业，社会负担较轻，而城镇企业，特别是老工业基地的企业社会负担奇重，为解决社会负担奇轻奇重的悬殊问题，应趁早在乡镇企业建立社会保障制度。第二种观点排斥农业劳动者的社会保障权利，笔者认为是不妥的。首先从我国目前看，城乡差别存在是明显的，但自改革开放后农村通过劳动致富者比比皆是，对这部分人我们不能拒之“社会保障”的门外，而应该通过政策引导，鼓励他们参加社会保障。其次，从社会保障与人权关系看，社会保障权是一项基本人权，人权是人的各项权利（经济的、政治的、社会的、文化的和人身的权利）的有机统一，其中生存权是人的首要权利，也是人的基本权利之一，离开了生存权，就谈不上人的其他各种权利，而社会保障是保障生存的一个重要方面，是实现人的全面解放和充分发展的一个必要条件，因此，社会保障权应该是一项基本权利，而人权思想上的社会保障制度的基本特征之一是“全民性。即社会保障制度的对象是全体符合社会保障条件的公民；《中华人民共和国宪法》第五十条规定：“劳动者在老年、生病或者丧失劳动能力的时候，有获得物资帮助的权利。”由此可见，我们构建统一的社会保障制度，应该体现出人权思想，因为，随着社会主义市场经济的建立，将逐渐把我国所有的人都卷入与市场经济伴随而生的各种风险之中，这就要我们必须逐步地把社会保障制度覆盖到所有的人，使每一个公民都成为社会保障制度的受益者和贡献者。重构社会保障制度若不以人权思想为基础就不能体现保障制度的时代精神和我国对相关国际公约的承诺。由此可见，排斥农民参保，是不符合人权理念的，也不利于全国统一市场的形成。第三种观点是较符合实际的，从总体或长远目标看，是符合时代精神和人权思想的。
三、关于统一社会保障制度的统筹范围问题
社会统筹的地域范畴大小关系到社会保障的社会化程度高低，从某种意义说，社会化程度越高，越有利于劳动力资源的优化配置，有利于统一调剂使用基金，更适应于市场经济体制的需要；从另一方面看，统筹范围越大，企业自觉缴费的难度越大，操作的难度也越大，这就产生一个统筹地域范围大小问题。目前，在各省市的操作中，实际情况存在着较大的差异。如江西、湖南、吉林和海南省实行的是全省四统一（统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金）；多数省份的四统一范围则为地、市，而有些省的部分地区，目前四统一还处于县、区一级等等。社会保障的社会化程度高，便于形成全国统一的大市场，利于保障基金在地区间的调剂使用，也可以给企业创造一个更加公平的竞争环境。但在社会保障管理体制不完善的我国，全国范围的大统筹不可能在一朝一夕内实现。因为，我国幅员辽阔，地区之间差异极大：1992年人均GDP上海为8652元、天津为4692元、北京为6805元， 较低的安徽为1253元、贵州1009元。显然，在这种地区差异大的情况下，欲一步到位实现全国统筹不切合实际。所以，社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应，各省分别统筹，逐步过渡到全国统筹乃是目前我国社会保障模式的选择，正如原国家体改委副主任王进东说：“在‘九五’期间，统一职工养老保险制度，实现基本养老保险省级统筹。”（《社会保障制度改革的现状与趋势》，人大复印资料1997.5－P12～P19）。
四、关于统一管理机构问题
社会保障作为一种政府行为，应由政府统一管理事务。但在我国目前的社会保障是政出多门、分散管理的体制，严重制约着社会保障改革的深化，所以必须建立统一的社会保障管理机构。在目前已建立了社会保障制度的163个国家和地区中，大都有统一的社会保障管理机构。 在我国，上海、北海、铜陵、邯郸、张家港等市已建立统一的社会保障管理机构；吉林、黑龙江、云南等省和鞍山、武汉、宁波等市也在统一社会保障管理机构方面的探索取得一些经验。问题是建立一个怎么样的管理机构，是单独的社保局与民政局，还是劳动、社会保险局与民政局？实践证明，后者优于前者。因为，劳动局有审批职工退休的权力，保险局有收缴与发放款项的权力，如果两不合一，协调得好，配合也好，假如协调不好，问题就来了。如某市劳动局根据“需要”可以审批职工提前退休，反正不用自己掏腰包，有时不但卡得不紧，反而为不符合退休条件的职工开“绿灯”；相反，保险局要付退休金，必须依法办事，给不符合条件者亮“红灯”。有些受理者不服气，经常到保险局闹事，扬言“干吗劳动局批准，保险局不付钱”？有时甚至到市委告状……。这些问题实质上涉及了新旧体制转轨时期的深层问题。可见，十五大后，确立我国社会保障的统一管理机构为“劳动、社会保障部与民政部”是极为明智的选择。
五、关于统一制度、统一方法问题
多年来，社会保障制度不统一，具体表现在养老保险统帐结合的方式模式不统一，如上海等7省、市选择了近似于实施办法一的模式， 天津等6省、市基本采用了实施办法二的模式，山东等16省、 区吸收以上两者的长处，制定出符合本地实际情况的方案，实际形成了第三种类型的办法。其次是个人帐户比例不统一。从3%到17%不等。 再次是统筹比例不统一，统筹比例因地区、行业、所有制不同有很大差别，有的地区，统筹比例占工资总额的40%，有的地方只有10%，就是在一个地区，统筹比例也参差不齐。制度不统一的后果是导致地区之间社会保险水平相互攀比，中央难以管理、调控、职工跨地区难，不利于形成统一的劳动市场，各地、各部门迫切希望在试点的基础上尽快统一制度。正如朱总理所说：“一定要把统一的社会保障制度这件关乎国运、惠及子孙的大事办好”。1997年7月16日， 国务院下发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，从目前看，在养老保险方面基本达到统一，即按职工工资的11%建立养老保险个人帐户，其中个人缴费8 %（逐步到位），企业缴费3%， 统筹部分由统筹地区人民政府确定企业缴费比例。正如王进东在“分配和社会保障制度改革工作座谈会上”的讲话时说：“统一方案是在坚持社会统筹与个人帐户相结合，基本养老保险保障基本生活，社会互济与自我保障相结合，公平和效率相结合，基本养老保障与补充养老保险相结合等原则的前提下，在三方面实现了制度统一，即统一企业和职工个人的缴费比例、统一个人帐户规模、统一基本养老计发办法，具有创新性、兼容性、认同性和操作性等鲜明特点”，这一制度是国务院作出的一项重大决策，体现了广大企业职工的共同愿望，对于深化社会保障制度改革乃至推动整个经济体制改革，促进经济发展，维护社会稳定具有十分重要的意义，标志着养老保险制度改革进入了一个新的阶段，这是我国社会保障事业发展史上的一个重要的里程碑。
至于社会保险的其它方面制度的统一性较差，医疗保险目前是在抓住50多个城市试点，有待在取得更完整的经验基础上推广，目标争取“九五”期间在城镇基本上建立起职工医疗保险制度，失业保险、工伤保险只在扩大覆盖面、拓宽保险基金的使用范围，促进再就业等，有的是刚刚起步或略有进展，所以必须切实加快统一制度的建设，必须象养老保险那样提出近期目标和远期目标。