加快实施“走出去”战略的政府职能定位，本文主要内容关键词为：走出去论文,政府职能论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F125.1 文献标识码：A 文章编号：1009-2382(2011)06-0010-05
当今国际市场，一方面开放程度和竞争程度越来越高，另一方面保护主义盛行和充满不确定性。为推动“走出去”战略的顺利实施，确保中国企业更好地开展对外直接投资和经营活动，不仅要求充分发挥市场机制作用，而且要求合理确定政府的职能定位。
一、确定政府在加快实施“走出去”战略中职能定位的理论基础
市场经济条件下，市场机制对资源配置始终起着基础性作用，政府对经济活动的介入和干预，只是辅助性的和补充性的。然而，市场不是万能的，市场本身有缺陷，会出现失灵问题。萨缪尔森指出：“对看不见的手有所了解之后，我们一定不要过分迷恋于市场机制的美妙——以为它本身完美无缺、和谐一致，非人力所能望其项背。”①因而，加快实施“走出去”战略，既要充分发挥市场机制作用，同时还要有效发挥政府职能作用。政府职能就是政府在政治、经济和社会等公共领域承担的责任和发挥的功能。②在加快实施“走出去”战略中，政府的职能主要是提供公共产品，界定和保护产权，解决外部性和内部性等问题。
由于在社会经济活动中通常存在个人不愿为公共产品主动付费，总想别人生产然后自己免费享用的“搭便车”问题，因而在实施“走出去”战略中政府就责无旁贷地提供与此相关的公共产品，主要包括国防、交通、外交、行政、法律、通信、教育、信息等。建立巩固的国防，不仅可提高国家的国际地位，而且对其境外投资企业和资产起到更好保护作用；通过外交活动发展同其他国家和地区的友好关系，签署必要的国际协定、多边协定和双边协定等，可为国内资本输出、劳务输出和开展经济技术合作等创造有利的外部环境，防止或减少经济争端和摩擦，缓解经济交往中的矛盾和冲突；交通运输和通信是将一个国家和地区与其他国家和地区紧密联系起来的重要纽带，发达的交通运输和通信，不仅可为企业“走出去”提供便利，而且有助于降低交易成本，促进企业发展。除此之外，政府还需提供其他公共产品，如：建立健全产品生产技术标准和质量体系，提高企业的国际竞争力；建立方便、快捷、准确的信息服务体系，加强对国外投资和劳务输出的指导和引导；完善政府在产业指导、风险管理等方面的管理制度，制定和监督实施相关的政策和法规等。政府提供公共产品并不等于政府必须直接生产公共产品。在加快实施“走出去”战略的过程中，政府提供的公共产品有的需要政府直接生产，有的可通过政府部门和私人部门共同生产，有的可直接委托或交由私人部门来生产。但由私人部门提供的公共产品，政府必须发挥它的鼓励、引导或限制等方面的作用。
据新制度经济学的观点，商品和劳务交易实际上是对资源产权的交易，交易缺乏产权基础，市场就无法形成。“产权是一种社会工具，其意义来自如下事实：它们帮助个人形成与他人交往时可合理持有的预期，这些预期反映在法律习俗和社会道德中，产权的拥有者被其社会同伴所认同，允许他以特定的方式行事。”③通过界定产权，能有效克服“搭便车”问题，起到降低市场交易成本和提高资源配置效率作用。由于国家垄断了最强大的军队、警察和法庭等暴力资源，因而国家在界定产权方面拥有最高的效率，界定产权就成为政府的一项基本职能。在加快实施“走出去”战略中，企业面对的是一个开放的国际市场，各国政府对产权界定往往有一套不同的制度安排，从而使国际范围内的经济交易活动或多或少地存在一定障碍。为此，政府须加强同其他国家政府和国际组织的沟通和协商，以求在产权界定方面达成一定共识。为加快实施“走出去”战略，政府还须做好产权保护工作。如果投资者在境外的产权不能得到有效保护，将大大增加企业境外投资和经营风险，影响和挫伤企业境外投资与经营主动性和积极性。在加快实施“走出去”战略过程中，政府保护产权职能主要体现在：一是在国内建立和完善相关的法律制度，用法律和规则限制私人对产权的侵犯，并通过法治约束和限制公共权力对产权的侵犯；二是在境外积极主动同有关国家和地区政府及国际组织积达成产权保护协议，对本国投资者在境外的产权提供有效的法律保护。
虽然产权界定可解决“搭便车”问题，起到提高资源配置效率作用，但产权的实施和控制也有代价。如果占有资源的经济价值小于产权实施和控制的成本，排他性占有权的界定将难于实施，从而会出现外部性(或外部效应)问题。因此，在实施“走出去”战略中，解决外部性问题就成为政府的一项重要职能。外部性有正外部性和负外部性之分。正外部性是一种“公益”现象，可在一定程度上降低社会成本或提高社会效益，政府理应给予鼓励；负外部性是一种“公害”现象，可在一定程度上增加社会成本或降低社会效益，政府要加以限制。政府所要解决的外部性问题，如果只涉及本国范围一般可自行解决，但若涉及到两个或多个国家，则需同他国政府或国际组织共同协商解决。其中，外部性的“内部化”，即将个人行动所引起的社会成本内化为他的个人成本，是解决外部性问题的一条有效途径。但与此同时还会产生所谓内部性问题，即经济交易者之间所获得的成本和效益。实施“走出去”战略中出现的内部性问题，有的经济当事人本身很难解决，有的虽然经济当事人能够解决，但解决起来需付出很高的交易成本。出现的这类内部性问题，就要求政府发挥应有的作用，有时还需本国政府同其他国家和地区政府进行协调解决。当然，政府对外部性和内部性的干预需要体现效率原则，只有在干预的收益大于成本的情况下，才有必要对“走出去”中的外部性和内部性问题进行干预。
二、合理定位政府在加快实施“走出去”战略中的职能基本要求
不同国家和地区市场发育程度、政府成熟程度、法制完善程度，以及同世界经济联系密切程度等方面存在着较大差异，因而，政府在实施“走出去”战略中的职能定位，不存在一套对所有国家和地区普遍适合的现成做法。但这并不意味着政府的职能定位就没有一些基本的要求。现行国际秩序下，合理定位一个国家或地区政府的职能，通常需要遵循以下基本要求：一是政府职能定位要与市场经济制度完善程度相协调；二是政府职能定位需建立在法治基础之上；三是政府职能定位要与各国普遍接受的国际规则，以及所在国家和地区制度规定相适应。在加快实施“走出去”战略中，合理确立我国政府的职能定位同样需要符合上述基本要求。
虽然市场机制的缺陷会产生市场失灵问题，但市场失灵不一定都是市场本身的缺陷所致，有时是由于市场制度发育不完善而造成的。因此，在加快实施“走出去”战略中，我国政府职能的合理定位还需同市场经济制度的完善程度相适应，不仅要充分考虑我国市场经济制度发育状况，而且要充分考虑我国境外投资经营所在国家和地区的市场经济制度发育状况。在我国加快实施“走出去”战略过程中，既面临着自身市场制度发育不完善而引起的市场失灵问题，也面临着境外投资经营所在国家和地区市场经济制度发育不完善而导致的市场失灵问题。因此，我国政府对国内“走出去”企业的管理就不能完全照搬市场经济发达国家的做法，更不能完全听命于市场经济发达国家的指使和安排，只能根据我国及境外投资经营所在国家和地区市场经济发育状况灵活行事。目前，我国市场经济制度的发育还不够完善，政府对“走出去”企业的管理，除了需要履行市场经济国家政府的一般职能外，还需要部分地履行替代市场和培育市场的职能。如果投资经营所在国家和地区的市场经济制度比较健全，政府对境外投资经营的国内企业进行管理，可充分发挥市场机制的作用；如果投资经营所在国家和地区市场经济制度不够健全，政府则可在其中发挥更多的作用，特别是要密切同投资经营所在国家和地区政府联系，充分发挥政府间协调作用，必要时可为境外投资经营企业提供必要的法律支持和保护。为更好的维护和保障“走出去”企业利益，政府可充分利用同贸易伙伴国的外交关系签订促进境外投资经营相关协议，帮助国内“走出去”企业获得与投资目标国企业同等待遇，减轻企业的境外投资经营负担，降低企业境外投资阻力和风险。
如同市场会失灵一样，政府也会失灵。所谓政府失灵，是指政府对经济社会调控和干预的低效率或无效率。正如萨谬尔森所指出的，“当政府政策或集体行为所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”④政府不是一个超脱于现实社会经济利益的万能神灵之手，它由有关机构组成，而各机构又由政府官员组成。无论政府机构，还是政府官员，都有自身行为目标。现实中，政府机构和政府官员通常追求自身目标或利益最大化，而非公共利益或社会福利最大化，这种现象称之为内部效应。内部效应是各种类型“政府失灵”的一个最基本或深层次的根源，因而，需用“法治”约束政府。为确保“走出去”战略的有效实施，政府的职能定位就需建立在法治基础上，既做到有法可依，同时又要依法管理，将政府职能置于法律框架下，并接受法律约束。否则，不但“走出去”企业的利益难以得到保障，甚至国家整体利益也难以得到维护。为此，有必要健全和完善境外投资和经营的相关法律法规，以及确保政府依法行政的相关法律规定。这样，在加快实施“走出去”战略过程中，就可有效地防止政府滥用行政权力和防止政策多变现象出现，从而使“走出去”企业能获得一个比较稳定的预期，并使其利益得到更好地维护和保障，充分调动企业“走出去”的积极性和主动性。
随着经济全球化和全球经济一体化的深入发展，我国参与国际经济活动将不可避免地受到有关国际组织规则，以及有关国家国内法律法规等制度规定约束。为了加快实施“走出去”战略，不仅要求我国境外投资经营企业遵循有关国际社会普遍接受的国际规则，遵守投资经营所在国家和地区的有关制度规定，而且要求政府职能定位需要同国际社会普遍接受的国际规则，以及所在国家和地区的制度规定相适应。WTO等国际组织制定的有关规则，旨在规范和约束成员国政府和企业。因而，为加快实施“走出去”战略，政府须改变长期习惯于用行政手段干预经济活动的做法，学会和善于采用国际惯例办法引导和推动企业“走出去”。为此，政府需按照加入WTO等国际组织所作出的承诺，对国内现行的法律、法规和政策进行清理，凡违背WTO等规则或与我国的承诺不相符的，应进行必要的修改和完善，有的甚至可以予以废除；企业“走出去”过程中所产生的国际贸易摩擦和国际经济争端，政府应当积极协助企业寻求在WTO等国际组织框架内，并依照国际惯例、按照国际规则来处理和解决；若国内企业在境外投资和经营中产生的摩擦和争端源于所在国家和地区特殊的制度规定或传统习惯等因素，则应积极寻求通过政府间的协商办法妥善处理和解决。
三、当前我国加快实施“走出去”战略中存在的政府职能定位缺陷
尽管我国实施“走出去”战略，已经有了10余年的时间，但效果却不尽如人意。尽管原因比较复杂，但政府职能定位缺陷是一个比较重要原因，主要是政府未能有效地履行自身职能，出现了所谓“政府失灵”问题，导致企业“走出去”出现低效率或无效率。改革开放以来，我国政府对企业“走出去”采取的是以项目审批为主的管理体制，带有较浓厚的计划经济色彩，同我国经济社会融入国际经济体系的要求不相适应，同市场经济对法治的要求不相适应，因而在一定程度上影响和制约我国加快“走出去”战略的顺利实施。在当前加快实施“走出去”战略中，我国政府的职能定位缺陷突出表现为政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”。
政府职能“越位”体现在政府超越自身应该行使的职能范围，插手了一些不该由政府管或管不好的事情，从而出现政府失灵现象。在加快实施“走出去”战略中，政府职能“越位”会影响企业市场主体地位的发挥，导致市场机制在资源配置中的基础性作用出现失效，使市场机制引导企业“走出去”作用得不到充分发挥。目前，我国政府存在的“越位”现象主要有以下两个方面：一是代替了市场配置资源基础性作用的职能；二是代替了企业的经营管理职能。长期以来，政府职能的“越位”集中体现为政府严格的行政管制和审批制度，不仅企业“走出去”要经过多个环节的严格前置审批，而且获准“走出去”企业要获得政府的某些政策支持等也要经过严格的层层审批。面对政府严格的前置审批，如果企业通过正常渠道“走出去”，往往会由于审批时间过长而贻误时机；如果企业为了规避行政约束，通过非正常渠道“走出去”，又必然造成国有资产的海外流失或资本非法外逃。近年来，虽然境外投资审批制度进行了不少改革调整，特别是2009年商务部发布的《境外投资管理办法》，进一步下放了境外投资核准权限，简化核准程序，但现实中仍然存在着层次过多、内容过细、时间过长问题，资金和人员出入境还存在不少障碍。政府职能“越位”，不仅与市场经济发展和WTO等规则不相适应，而且增加了政府行政成本和企业交易成本。
政府职能“缺位”，表现在市场机制不能正常发挥作用，或者存在市场失灵地方，政府没有实施有效管理。目前，政府职能“缺位”现象的主要表现：一是对“走出去”企业的事后监管缺位。政府往往比较重视前置审批而轻视事后监管，致使审批后的监管常处于自流放任状态。一些政府职能部门只有项目审批职能，没有事后监管职能。而一些负责事后监管职能政府部门，对“走出去”企业监管又流于形式。由于缺乏事后监管，某些领域“走出去”的秩序比较混乱，盲目投资、并购、上项目等问题比较突出，“走出去”企业之间恶性竞争现象时有发生，给国家和企业造成巨大利益损失。二是对非国有企业“走出去”的管理缺位。我国实施的“走出去”战略，基本上是国有企业为先和国有企业为主的格局。我国境外投资管理体制主要是针对国有企业设计的，民营企业不仅缺乏“走出去”的畅通渠道，而且缺乏有效监管。长期以来，一些从事对外投资活动的私营企业和中外合资企业，有的通过戴“红帽”方式按照正常渠道“走出去”，有的为规避制度约束，通过非正常渠道“走出去”。这不仅有违国民待遇原则，而且会因疏于管理导致国内资本海外流失或非法外流。三是为企业“走出去”提供辅导和信息咨询等服务职能缺位，未能有效地帮助境外投资经营企业进行市场评估、风险评估、投资指导等，以及提供国际组织和有关国家的制度规定及传统习惯等资料。另外，政府还在帮助“走出去”企业规避政治风险、保护海外资产等方面，不同程度地存在职能缺位问题。由于政府在实施“走出去”战略中出现职能缺位，导致应该由政府管的事情政府没有去管，或者政府该管的事没有管到位，使市场机制无法调节的某些领域出现“真空”，从而影响和制约“走出去”战略的有效实施。
政府职能“错位”表现在政府未能摆正自身的职能，在不同职能之间发生混淆。在我国实施“走出去”战略中，政府职能“错位”集中表现在：一是政府作为企业“走出去”的管理者和境外投资国有资产所有者职能出现交叉和混淆，没有把两者有效分开，从而导致“政企不分”和“政资不分”问题，影响企业“走出去”。比如，国资委对“走出去”的国有企业考核，往往不是重点考核企业取得成绩和进步，而是考核企业出现的过错和失误，不是考核企业有没有未来长远发展战略和发展规划，而是考虑企业当年现金流和年度利润目标能否完成。这种考核方式不同程度地影响到企业市场主体作用的有效发挥，不利于国内企业的海外并购等对外投资和合作。二是对实施“走出去”战略负有管理职能的部门之间，因职能界定不清晰、不科学、不规范而导致职能混淆，使有的部门错误地承担了该由其他部门承担的职能，或者没有担负本该承担的职能，从而出现管理的混乱，导致相互推诿和扯皮问题，影响和制约“走出去”战略的有效实施。
四、加快实施“走出去”战略矫正政府职能定位缺陷
矫正政府职能定位存在的“越位”、“缺位”和“错位”缺陷，可有效地防范和消除政府失灵现象。因为“政府的失灵既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多”。⑤针对政府在“走出去”管理中存在的“越位”、“缺位”和“错位”职能定位缺陷，一般可通过政府职能的“退位”、“补位”和“正位”来加以矫正和解决，使政府职能回到其应有的位置上，从而有效地发挥政府在加快实施“走出去”战略中的职能作用。
1.政府职能“退位”，是为了解决政府职能“越位”问题，重点是要改革和完善政府审批制度。政府要充分利用经济全球化深入发展有利时机，改革同加快实施“走出去”战略要求不相适应的行政管理制度和措施，尤其要加快改革和完善我国现行审批制度、审批管理方式及行政审批项目的步伐。从社会主义市场经济发展总趋势看，政府对境外投资的审批将朝着自由化方向渐进发展，即按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”原则，取消境外投资项目的审批以及带有行政许可性质的备案，减少审批环节，缩短审批时间，切实落实企业境外投资经营自主权。由于我国还处于社会主义初级阶段，市场经济体制不够完善，国有经济在我国经济结构中仍占有相当大比重，因此，我国政府仍将继续保留对境外投资的国有资产管理和资本项目下的外汇管制等行政管理职能，对企业“走出去”的审批制度也不可能完全取消。但保留的审批制度，必须按照国际惯例和社会主义市场经济发展要求加以改革，并朝着以下思路深化：一是减少政府审批范围，放宽对资源配置限制，尽可能发挥市场机制配置资源的基础性作用。二是减少政府审批环节，简化政府审批程序，赋予企业“走出去”更大的投资经营自主权。为此，政府需做好以下工作：放松对企业境外投资的额度限制，按照国家产业政策指导并积极鼓励企业“走出去”；改革不必要的可行性报告等审批制度，企业境外投资由企业自负盈亏、自担风险；弱化强行调回境外企业利润的规定，允许境外企业保留利润，同时废除汇回利润保证金等政策障碍，让境外企业能比较充分地利用自己的利润进行增资和再投资；放松私营企业和外资企业对外投资审批和限制。
2.政府职能“补位”，主要是解决政府“缺位”问题，防止出现政府应该管制的事项出现“真空”。政府需从管理“走出去”的某些领域退出来，把某些不应由政府履行的职能交给市场或企业。重点应抓好以下几个方面：一是按照“谁审批、谁负责”原则，完善政府审批制度，填补企业“走出去”后政府监管职能缺位。事后监管缺位，主要是由各自为政的审批体制与事后监管相脱节的制度安排造成的。为解决事后监管缺位问题，在制度安排上有必要采取前置审批与事后监管进行归口管理办法。对目前只负责境外投资项目审批，但不负责事后监管功能的职能部门，可将其审批职能转归负有相应监管职能的部门；同时，对负有监管职责的部门需强化其监管职能。二是完善对境外企业的辅导和信息咨询等公共服务职能。政府需加速建立境外投资国别地区项目库，制订和完善《境外投资指南》和《对外投资国别产业指导目录》等有关政策法规，为企业更好地“走出去”和企业境外有序竞争提供及时和有价值的信息。为及时满足企业对相关基础性信息等公共服务需求，更好地服务于企业的投资决策，政府可定期或根据实际需要组织培训班和举行专题座谈会等信息交流活动，建立相关信息共享平台等。就我国加快实施“走出去”战略及其政策措施、进出口体制、投资政策、相关法规、税收和会计制度等内容，以及国别法律、会计、税务、审计、用工等方面政策规定，以及国别资格认证、准入政策、专利标准等进行宣传和辅导，并可就具体项目进行专门指导。三是按照国民待遇原则，对境外投资企业进行统一管理，解决政府对非国有企业“走出去”管理的缺位问题。政府应改变对非国有企业的歧视待遇，允许各类所有制企业参与境外投资，同时，有必要按照非国有企业的实际情况采取一套行之有效的管理办法，不仅要降低门槛使非国有企业能合法地“走出去”，而且能使政府对其进行有效监管。需要强调的是，政府的“补位”须纳入法治轨道，做到依法行政。
3.政府职能“正位”，就是要解决政府的不同职能之间发生相互混淆问题。为了加快实施“走出去”战略，可从以下两个方面着力解决政府职能的“错位”问题：一是按照“政企分开”和“政资分开”原则，在实施“走出去”战略的宏观管理中剥离国有资产出资人角色，改变政府作为对外投资管理者和作为对外投资国有资产出资人的双重角色错位现象。对境外投资国有资产的管理由国有资产管理委员会统一管理，具体可由国有资产管理委员会对境外企业的国内投资母体或母公司进行监管，再由国内投资母体对其境外投资的国有资产进行全程监管，负责监督国有资产的保值和增值，防止国有资产境外的非法流失。还可考虑由国资委牵头成立一个由精通国际和国别政策法规，熟悉国际和国别投资经营环境，以及在国外跨国公司具有丰富任职经历等有关专家组成一个专门委员会，为国企的境外投资和经营提供有效的服务指导，防止政府对企业“走出去”的直接干预所带来的不利影响。二是按照“职能得当、精干高效”要求，对承担实施“走出去”战略进行管理的不同政府部门的职能进行科学、规范和清晰地界定，使不同的职能部门都真正能做到“各司其职，各负其责”，从而有效克服政府职能“错位”问题的发生。
注释：
①[美]保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯著：《经济学》(上)，中国发展出版社1992年版，第78页。
②杜人淮：《国防工业运行中的政府职能转变及完善》，《军事经济研究》2007年第12期。
③[美]H.德姆塞茨：《产权导论》，《美国经济评论》1967年版，第57页。
④[美]保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯著：《经济学》(下)，中国发展出版社1992年版，第1189页。
⑤[美]刘易斯著：《经济增长理论》，上海三联书店1990年版。
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