促进我国基本公共服务均等化的战略思路及基本对策（下），本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,对策论文,促进我国论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、分步实现我国基本公共服务均等化的战略思路
第一步（2007-2010年）：在确定全国性基本公共服务的范围的基础上，建立基本公共服务国家标准及数据采集和监测体系；建立基本公共服务国家标准和基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制；继续加大对基本公共服务的投入力度，着力解决人民群众最迫切、最需要、最直接的公共服务问题，特别要尽快解决农村居民、进城务工人员及其家属，以及其他弱势群体的基本公共服务问题；改革和完善政府公共领域投资体制。
从2007年到2010年的三年间，在“十一五”末和启动研究编制第十二个国民经济社会发展五年规划过程中，建立基本公共服务的国家标准及数据采集和监测体系，以及建立基本公共服务国家标准和基本公共服务财政支出的自然增长机制，进一步扩大政府在公共服务领域的投入，推进基本公共服务的均等化。
第二步（2011-2020年）：在建立基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制的基础上，加大政府行政体制改革力度，完善政府间关系，继续推进城镇化进程和消除城乡体制分割。从2011年到2020年的十年间，也就是“十二五”和“十三五”期间，主要任务与目标是：基本建立以大区域行政区划分的和城乡衔接的基本公共服务体系。其核心内容为：统一标准、衔接体制，政府事权进一步明晰，负责提供基本公共服务的各级政府财政能力进一步得到加强，并在地方政府之间进一步均等化。
第三步（2021-2030年）：在实现地方财政能力均等、基本实现城镇化，大大缩小城乡体制分割的前提下，实现基本公共服务不受空间限制的人人可及。在第一步和第二步的基础上，实现各地区财政能力均等化，确保我国的基本公共服务体系最终走向城市和乡村，东部、中部、西部全面可及。不论是在基本公共服务项目上，还是分区域、分群体，基本公共服务体系应当实现全面的、多层次的综合衔接、均等，并通过基本公共服务供给确保人口的自由流动。
二、促进我国基本公共服务均等化的主要对策
（一）确定基本公共服务的范围、种类、标准，建立支出自然增长机制，明确地区和领域，为计量财政支出需求奠定技术基础
必须就全国性基本公共服务的范围、种类、标准在技术层面进行研究，组织相关部门讨论，在充分沟通、协调的基础上，达成全社会的共识；制定相应的法律和法规，把基本公共服务与公民的基本权利联系起来，换句话说，把基本公共服务作为居民的基本权利，实现基本公共服务和基本公共服务均等化的法制化。
1.要通过编制发展规划，确定全国性基本公共服务的范围、种类、标准，并建立和完善适应基本公共服务均等化目标的财政体制。
2.要制定全国统一的基本教育的实物标准，包括设施、设备和人员配备；制定全国统一的公共卫生和基本医疗的实物标准，包括设施、设备和人员配备；制定考虑了当地价格和消费指数的、全国统一的社会福利标准和养老保障标准。在此基础上建立我国全国性的基本公共服务的技术支持体系。
3.要通过规划执行，来监督和检查基本公共服务均等化政策执行情况和实施情况，针对存在的问题，改进和完善转移支付体制和机制。地方政府要严格执行中央政府提出的均等化标准，在实践中不断提高基本公共服务供给能力，特别是动员企业、社会组织参与基本公共服务供给的能力。
4.为了对基本公共服务均等化的效果进行评估，要研究和提出基本公共服务均等化的评价指标和评价标准。这也是政府基本公共服务问责制的技术基础。
5.随着科学发展观的进一步落实和构建社会主义和谐社会目标的进一步推进，“十二五”时期，基本公共服务和公共服务供给将成为这一时期的重要内容，有关部门必须从现在起认真研究我国基本公共服务的各项标准，为制定更科学的“十二五”做好准备。
6.在促进基本公共均等化过程中，更应发挥国民经济和社会发展规划的独特作用和角色，国民经济和社会发展规划要研究、制定各类公共服务的建设标准、设施标准、财力标准；应要求各个部门、各类规划必须有明确、科学的建设标准、设施标准、财力标准，并将其作为“十二五”规划的基本要求和审批标准；要建立能够支持这些建设标准、设施标准、财力标准的数据采集系统，为制订规划奠定基础，也为将来实施规划、评估规划奠定基础；还要研究制定与这些建设标准、设施标准、财力标准相适应的专项转移支付制度、机制，包括转移支付行为、规模、支出责任、结算等，并在征求各相关部门意见的基础上，以法规或法律的形式加以明确。
7.基本公共服务标准主要是为计算财政需求提供技术支持。另外，还需要对地方政府财政收入能力进行评估。
8.建立与经济增长相匹配的各项基本公共服务标准和基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制。建立在保证财政对基本公共服务支出范围的公共财政前提下，从技术上解决基本公共服务所需资金总量和最优投入结构的问题。总量测算是基于基本公共服务数量与基本公共服务标准等因素对所需财政资金规模进行的计算，结构优化是合理分配财政资源于不同基本公共服务领域的系统方案。只有把结构优化和基本标准这两项基础性工作做好，才能为基本公共服务纳入财政预算的日程提供决策性依据。
（二）评估需要基本公共服务均等化地区的财力和财政支付能力；实现地方政府基本公共服务财政能力均等化；明确政府间供给责任，提高地方政府供给能力
我国各级政府基本公共服务供给的责任还需要进一步明确，支持这些责任划分的事权和财权范围也需要明确。
鉴于基本公共服务均等化是建立在有条件的转移支付和财政能力均等化等因素基础上，要研究基本公共服务均等化，必须认真评估我国当前的一般性转移支付和专项转移支付的特点、存在的问题以及进一步改革的方向。具体说，政府间转移支付的指导思想应当是通过实现财政能力均等化来实现基本公共服务均等化，要逐步建立和完善以实现基本公共服务均等化为目标的财政转移支付体制。通过一般性转移支付实现地方财政能力均等化，通过专项转移支付确保全国性基本公共服务均等化。中央政府的相关部门应当从负责提供公共服务的支出，转向全国基本公共服务的规划、指导、政策制定和监督。根据规划和标准，国家有关部门建立和完善专项转移支付制度和机制。中央政府应当就基本公共服务制定和完善各类标准，并对贫困地区进行无条件转移支付，提高弱势地区的财政收入能力，以及低收入阶层享受基本公共服务的财政能力。
无论是单一制国家还是联邦制国家，政府间关系和政府间转移支付都是非常重要的问题，因为它们的设计模式和执行都直接影响到基本公共服务的供给。财政转移支付模式有纵向模式、横向模式和纵横结合模式，我国现行的是纵向模式。在纵向转移支付上，我国基层政府是目前财力最为困难、提供基本公共服务最为直接的一级政府，建议中央财政应从这一现实出发，提高面向基本公共服务供给终端的县区一级政府的财政能力，进一步缩短转移支付环节，提高转移支付效率。同时，还应该探索横向转移支付，以作为辅助的转移支付模式。现实中，东部经济发达地区对西部开展的对口支援，可以视为横向的转移支付。由于基本公共服务制度中的有些项目（如流浪乞讨救助、劳动力转移）具有一定的省际外溢性，因此，在坚持纵向转移支付为主的同时，还应该探索地区之间的横向转移支付，以作为辅助模式。
由于基本公共服务在财力分担上涉及不同层级政府的具体出资问题，政府间财政转移支付制度就成为从公共财政角度研究基本公共服务制度的重要方面。尽管1994年以来确立并实行的政府间财政转移支付制度在公共服务均等化方面起到了重要作用，但当前的一些转移支付形式具有原体制遗留的成分，办法还不尽合理和规范。尤其是，当前中国面对基层政府的普遍财政困境和地区发展的巨大差异这样的客观现实，在全国范围内要较好地履行对全体居民的政府责任，没有一个行之有效的政府间转移支付制度就很难进行，因此，在前面讨论了政府间事权界定，明确了各级政府的社会救助职责和中央政府制定的基本标准之后，应该从完善转移支付制度层面，致力于解决各地最基本公共服务均等化的问题，对此有必要提出一个思路。
在分税制框架下，处于不同区域的同一级政府即使拥有相同的财权，也会因为经济发展水平不同而拥有不同的财力。因此，在宏观层面明确了政府间事权范围之后，还应该解决事权落实所需要的财政能力问题。这主要涉及中央财政与省级财政以及省以下财政的分担问题。总体的思路是逐渐淡化人为因素在确定基本公共服务资金各级财政比例分担的权重，加重对影响财政支出的客观因素的权重。近期内可以考虑从三个方面入手：一是，中央政府尽快制订全国基本公共服务框架内的各项具体制度的最低标准。这是中央财政有效实施对省级财政转移支付并形成合理的财政分担机制的前提。具体标准的设定可以根据经济和财政指标将全国划分为几个片区，分别制定相应的标准，并使其具有可操作性。对于财政负担能力低的省份通过规范的转移支付熨平不同区域间基本公共服务的财力差距。二是，完善省以下政府财政的分担机制。参照中央与省级政府的财政分担办法，省级政府在中央划定的各项基本公共服务标准下，根据市县具体经济总量、财政收支以及各项基本公共服务规模等指标，合理确定本省范围的各项基本公共服务标准，并形成合理的省以下财政分担机制。三是，建立政府间各项基本公共服务问责制。应尽快将各项基本公共服务责任财政分级负担的落实情况，纳入衡量政府公共服务水平考核的指标范围，加强上级对下级审计和监察力度，以及下级对上级的监督和反馈工作。
财政支付能力均等化是我国实现基本公共服务均等化的核心和难点，因为它涉及了深层次的体制和制度问题。
（三）改革和完善公共服务领域的投资体制，提高公共财政投资效率和基本公共服务质量
要提高地方政府基本公共服务的供给能力，探索基本公共服务的供给模式。“日本地方自治制度的一个基本原则就是，凡是直接与居民日常生活相关的行政工作都尽可能由居民身边的地方公共团体来处置”。①
结合政府转型和推进公共服务建设，在加强社会组织管理的同时，培育社会组织参与公共服务的提供，并由政府购买社会组织的公共服务。社会组织管理部门要制定有关政策和标准，为政府购买社会组织的公共服务创造条件。政府对社会组织的扶持培育最重要的还有资金方面的资助。可把社区服务、养老、就业培训、科普教育等公共服务，通过政府购买社会组织服务的形式转移给社会组织去做。
通过完善社会组织的管理法规，完善促进社会组织发展的相关政策，鼓励和引导全社会，特别是民间组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督。通过对社会组织服务的购买来实现对社会组织的管理。
通过制订基本公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，加强对基本公共服务项目、服务质量、供给情况的监督。鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目、服务质量的供给的监督。
放宽基本公共服务体系的准入限制。对有关地方性法规、政策以及各职能部门设定的行政许可和审查制度进行清理，凡是国家没有明文禁止和限制的基本公共服务领域，都对社会开放；凡是对社会举办和参与基本公共服务事业带有歧视性的做法和不合法的规定，都要取消。制定基本公共服务指导目录，按照鼓励类、限制类和禁止类，分类指导基本公共服务发展。
在公共服务采购中，引入社会组织的参与，构建政府与社会和谐互动的合作伙伴关系，应该是我国公共财政管理改革进程中的一个重要课题。社会组织参与公共服务采购提供，将会在一定程度上改变基本公共服务供给的垄断局面，从而实现促进社会组织壮大与提升预算资源使用效率的“双赢”目标。在自身供给与外包采购的成本收益比较中，审慎权衡政府部门向社会组织让渡的公共服务的规模与结构，使之符合我国具体国情。
（四）加速城镇化进程，消除城乡体制分割，实现各种体制对接
要坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路，消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，为农民创造更多的就业机会。取消对农民进城就业的限制性规定，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。依法维护进城农民工的合法权益，引导农村富余劳动力平稳有序转移。推进乡镇企业改革和调整，大力发展县域经济，积极拓展农村就业空间。保护农民的利益，实现工业对农业的反哺，完善土地制度；进一步消除城乡分割的体制性障碍，废除对农民工的歧视性政策，如在就业、子女入学、户口、社会保障等方面的有关政策。
政府对于西部地区、农村地区以及弱势部门的公共财政支出增长，要快于其他地区和部门。通过综合协调和政策引导，平衡政府资源投入和引导社会资源的合理流向，促进基础教育、卫生医疗网点、大型群众性文体活动中心等基础社会事业服务质量和服务水平在西部、农村和弱势部门与发达地区相对平衡。
城市化的关键是为农民进城就业创造更多的机会和更多的基本公共服务，使农民在城里有长期稳定生存的手段，只有这样，城镇化水平才可能扎实地提高，才是真正意义上的城市化。要把迁移群体变为产业工人阶层，实现他们经济和社会地位的根本转变。在城市化过程中，要对失地农村农民给予特别关注。要改革现有的土地制度，土地承包权必须永久化、市场化，使农民放弃土地后能得到按市场价格计算的补偿。要把提高城市化质量放在重要位置，在城市化过程中，要着重解决迁移人口的就业、住房和社会基本公共服务问题，使居住在城市地区的所有居民不分原居民和新迁移人口，人人享有基本公共服务，帮助他们摆脱贫困，提供良好的生活环境和居住环境。
要调整城市建设的思路，在城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理上考虑进城就业农民工的需要。
注释：
*魏加宁、李桂林：《日本政府间事权划分的考察报告》，《经济社会体制比较》，2007年第2期。
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