城郊区土地利用总体规划的若干思考——以镇江市京口区为例，本文主要内容关键词为：镇江市论文,城郊论文,总体规划论文,土地利用论文,区为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 前言
《中华人民共和国土地管理法》规定：各级人民政府编制土地利用总体规划，该法颁布以来，全国陆续开展了省、市、县、乡级的土地利用总体规划编制工作，遵循由试点引路，取得经验然后逐步推开，摸索出了各级土地利用总体规划编制的程序和方法，在推动不同类型地区土地利用结构、布局调整，控制和引导土地利用方向等方面发挥了重要的作用。但由于缺乏城郊区土地利用规划实践，因而还不完整。
改革开放以来，城乡经济非常活跃，促使城市化进程加快，城市规模迅速膨胀，农村人口向城市集聚，城区向农村扩展，城乡交接地带建设与保护之间的矛盾十分引人注目。土地利用总体规划工作在这些地区出现了许多新情况、新问题，如何从城郊区的特殊性出发，合理安排土地利用结构和布局，协调与城市总体规划之间的关系，补充和完善土地利用方面的特殊要求，这是城郊区土地利用总体规划统制的宏观背景和技术要求。
2 城郊区土地利用的特殊性与矛盾性
城郊区作为城乡过渡地带，其土地利用特征实质上是农村土地利用结构的基础上城市型用地不断渗入而形成的独特地域类型。与一般县域（省、市域同样）土地利用结构相比，城郊区土地利用体现出的差异性在于：
2.1 区位与功能的特殊性
城郊区地处城市与周围农村的交接地带，它既是城市的附属部分，承接着不可缺的功能和作用，同时又包括一部分农村的环境和空间。以镇江市京口区为例，为城区所辖两区之一（另一区为润州区），下辖四个街道（大市口、四牌楼、健康路、正东路），四个乡镇（象山乡、汝山乡、丹徒镇、谏壁镇），全区土地总面积64Km[2]，常住人口27.2万人，其中隶属街道的面积有8.8Km[2]，常住人口18.1万人。
镇江是江苏省重要的沿江港口、历史文化名城和风景游览城市，京口区则是承载镇江市这座中心城市若干基本功能的主要实体，区内集中了市级行政机构，绝大部分部属、市属骨干企业以及主要的商业服务业，主要的大专院校也集中在该区，因此，京口区实际上是镇江市政治、经济、文化、科技、信息的中心。除了建成区部分外，京口区又包括四个乡镇，这种亦城亦乡的区位特点，导致该区成为城市化推进最直接也是最迅速的地区。随着中心城市经济的发展，城区范围逐步向外扩展，建成区外围地带及郊区的小城镇发展速度加快，在这里集中体现了农村生产、生活方式转变为城市生产、生活方式，农业人口转变为城市人口，农村型土地转变为城市型土地的特征。
2.2 土地利用结构特征
城郊区与省、市、县域土地利用结构相比，特殊性有：
(1)城郊区以非农业人口为主，非农业用地比重大、增长快。京口区非农业人口占总人口数的86.4%，非农业用地比重达17.6%，近年来随着各级各类开发区的建设，非农用地的规模和相对比重上升很快，1990年—1994年四年间，京口区批准的三项建设用地总计1.88万亩，平均每年达0.46万亩，因此城郊区的非农化性质比一般地域要高得多。
(2)在农业用地中，以面向城市、服务城市的城郊型农业为特色，表现为人均耕地少，蔬菜地比重较高。京口区人均耕地不足0.1亩，蔬菜地面积占耕地总面积的近30%，水产业、畜禽业以及林业等在整个农业用地结构中都占有较大的份额。因此，农业用地的集约化程度高，综合效益比县域要高得多。
(3)过渡性。城郊地带是一个城市型用地与农村型用地相混合、交错，农业用地不断增强，城市型用地不断减退。根据京口区土地利用强度、性质、景观等方面的差异性，可以划分为建成区、城郊结合部、郊区三个部分，不同部分土地利用有特殊的要求及存在的问题，土地利用结构调整也有不同的重点。
2.3 城郊区土地利用的矛盾性
城郊区城市与农村型土地犬牙交错的复杂形态对土地管理带来了困难，城乡矛盾在这里相当突出，主要表现在以下几个方面：
①违章建筑、违法占地现象较突出，严重影响城市的发展和城市规划的实施。由于近年来外来人口增长迅猛，租金相对较少的城乡结合部地区外来人口居住相对较集中，而且镇江市采取了拆一还一的规定和至少给予相应的经济补偿政策，致使违章搭建现象很普遍，据抽样调查，京口区有的乡镇违章建筑面积占32.2%，缺乏相应的政策和措施从根本上制止违章建筑；另一方面，随着城市用地扩展加快，城郊结合部地区拆迁量较大，由于缺乏长远的规划目标，致使有的楼房刚建好就面临拆迁，浪费十分严重。
②城郊区规划建设上既不能完全按照建成区进行安排，也不能按一般农村规划建设，各项建设指标不明确。
③城市发展用地与农田改造用地规划产生矛盾。市、区政府投巨资实施粮改菜，提高蔬菜保证度，但事实上每年蔬菜地减少速度很快，而且城市发展所占菜地往往是投入较大、产量质量均较高的菜地。而且受行政管理体制的束缚，蔬菜地建设受城市建设影响被动缩小、被动投资等现象很难加以改变，既浪费了投资，又难以保证蔬菜保护区的持续发展。
3 城郊区土地利用总体规划的指导思想
京口区土地利用总体规划的制定受城市总体规划的影响和制约很大，镇江市的城市性质、城市功能、城市规模与布局等都对土地利用结构调整和布局产生很大的影响，因此首先必须吸收城市总体规划的主要内容，把与土地利用变化有关的建设项目逐一反映到规划方案中。
但城市总体规划毕竟是宏观的规划，在土地利用方面往往局限于功能分区、土地利用方向、性质以及大的用地项目的布局，对城市建设的需要考虑较多，而对地方的建设涉及较少。土地利用总体规划属于专业性规划，对城市总体规划起了补充和完善的作用，把满足城市建设和地方经济发展的需要的用地结合起来考虑，综合分析城乡居民点建设、工业基地及基础设施、环境保护、农业生产等用地需求，按照《城市规划法》与《土地管理法》的要求，确定土地利用的发展战略与用地布局。
因此，城郊区土地利用总体规划必须坚持以下几个方面的原则：一要有利于整个城市体功能的发挥和城市发展目标的实现；二是充分、合理、持续、高效利用有限的土地资源，坚持社会、经济和生态效益三者的协调；三是因地制宜原则，根据距城远近，不同类型土地及不同区域用地的功能、条件与基础情况，实行土地利用合理分工，确定重点和方向。
城郊区土地利用最突出的问题是城市扩展与农业用地保护之间的关系，尤其是注重协调好城市建设与菜地保护之间的矛盾，这既是城郊区土地利用总体规划的关键所在，也是与其他类型规划明显不同的立足点。在制定总体规划过程中，具体考虑以下几个方面：
①城郊区建设用地的增长与农用地减少是必然趋势。为适应城市发展，保证城区功能扩散的用地需求，近郊的农业用地变为城镇用地的速度加快是必然的，农业生产逐步降到次要地位。京口区人均耕地仅0.1亩，要做到“一要吃饭，二要建设”已不可能，而且国家也没有议购、定购任务，粮食的供应必须由区外调入来满足。
②建设用地应分清主次、先后合理安排。建设用地优先并不意味着完全满足各项建设用地的需求，关键在于确定哪些建设用地要保证，哪些可保可不保，哪些则是要加以控制的。哪些建设用地需在近期安排，哪些可以放在远期加以实施。在布局建设用地时，应尽量避开优质农副产品生产基地，特别是优质菜地，晚占、少占或者不到万不得已不占。
③要把解决“菜蓝子”问题放在重要的位置上。在城郊区土地利用总体规划编制中，对于农业用地的规划应把蔬菜地的需求与布局优先加以考虑，挖掘蔬菜生产潜力，开辟新的永久性蔬菜基地，实行粮田改菜地等举措，弥补由于建设用地占用而导致蔬菜地减少过多过快的局面，减少供需缺口。
④推进面向城市市场的城郊型高效农业基地的布局。农业用地在优先安排蔬菜地的基础上，大力推进集约化、规模化和现代化经营，建立高效、高产和优质城郊型农副食品生产基地，如畜禽、水产基地向规模化方向发展，增加现代农业科技含量，蔬菜也要向名、特、优、新、精细品种方向发展。
⑤创立良好的生态环境质量。在土地利用布局上一要考虑整体的绿化覆盖率，二要在污染比较集中的地域外围设立隔离地带，以生态敏感地域加以保护，如京口区谏壁镇沿江地带为镇江市的化工开发区，其内侧就需要安排一定面积的林地、农业生产用地加以隔离，起到维持开敞空间、阻止城市市区蔓延的作用。三是注重生态保护与旅游区开发的结合。
由此可见，城郊区土地利用规划的指导思想可归纳为：一保建设，二保蔬菜，三兼顾其他用地。这与其他类型的各级土地规划模式有很大不同，后者往往首先考虑的是人口发展对粮食生产的需求，以此为立足点，预测其它各类用地的需求量，进行供需平衡，“一要吃饭，二要建设”是其集中的概括和体现。
4 城郊区土地利用总体规划编制要点
4.1 对非农业建设用地的预测
建设用地是城郊区土地利用动态变化的关键，预测的准确与否直接关系到总体规划方案的科学性。在京口区建设用地预测中，我们采取了定性分析与有关定额指标相结合的方法进行安排。
第一，优先满足城市的重点建设项目用地需求。京口区为镇江市重点发展方向，要从用地上满足现代化城市经济发展和社会需要，重点要解决以下三个方面，一是中心城区要按大城市的用地标准确定规模，重点是城区向东延伸的丁卯经济技术开发区（近期规划用地8600亩，远期达30000亩）；二是化工开发区的建设，位于丹徒镇古运河以东，谏壁镇以西，规划占地达3000亩；三是城市对外交通网络的建设，包括铁路、市区外环线、省市级骨干道路等，还有沿江地带港口的规划用地。这些重点项目既是城市空间拓展的生长点和延伸地，也是郊区经济发展的依托。
第二，农村居民点建设重点发展小城镇，村庄则逐步进行调整。谏壁镇是镇江市的电力工业和化学工业区，其规模有较大的增长，象山乡已逐渐并入城区，其他乡镇应按照国家建设部颁布的《村镇规划标准》确定人口与用地规模。城郊区的村镇规划应有条件坚持高起点、高标准规划，通过集中建设小城镇，引导村庄居民的集中，节约农村建设用地。
第三，区级经济发展用地坚持适度从紧的原则。京口区区级经济薄弱，工业用地应确保重点，不宜再出现分散布点、浪费土地的现象，结合小城镇规划统一安排。其他还有区内自身的道路建设和旅游等第三产业用地，必须进行充分论证，确定近远期建设项目。
4.2 农用地需求量预测
京口区农业用地为城郊型农副产品生产以及生态保护性用地，前者供应城市居民蔬菜、畜禽、水产、粮食等，后者则是以林地为代表。
根据国家城镇居民消费结构标准，2000年人均年消费蔬菜量以小康水平135公斤计算，全区共需4.3万吨，考虑到单产提高的可能幅度，全区共需蔬菜用地8600亩，而1994年京口区菜地仅有6400余亩，根据城市建设用地发展的预测，蔬菜地面积将有一定的减少，主要是由于蔬菜地大多位于城市、小城镇周围，导致建设用地与蔬菜保护之间矛盾非常突出，屡建屡占现象使蔬菜地保护难以凑效，需要寻求新的发展思路。一是要建立永久性菜地保护的有郊机制，用价格杠杆调控菜地占用状况，尽量减少面积下降；二是蔬菜生产要向精、细菜方向发展，一批二线大路货菜基地向邻近地区转移，如与京口区相邻的丹徒县若干乡镇甚至更外围的地带，以弥补近年来减少的菜地面积；三要选择适宜地区实行粮改菜。通过多种途径解决蔬菜地保护问题。
除蔬菜用地外，为了适应城区市场需要，城郊区尚需充分利用现有水面进行高标准水产养殖，重点加强汝山、象山、谏壁三大渔业基地生产。由于镇江市的奶牛基地分布在润州区境内，京口区可不安排此类用地，但可以大力发展占地少、规模化发展的家禽业生产。配合镇江市风景游览城市的建设，维持良好的生态环境，通过多方面努力提高绿化覆盖率。
4.3 关于分区发展问题
京口区是由城市建成区—城乡结合部—郊区三个圈层构成。建成区是二、三产业的集中地；结合部土地利用变化强烈，农业用地逐渐减少，城镇用地及工矿用地比重迅速增加；郊区是城市蔬菜、水产等农副产品生产基地，同时也有一批用地规模大、污染较大的建设项目的扩散。因此不同圈层的用地方向也不相同，建成区要加强第三产业建设，提高建筑容积率，按城市规划要求进行功能更新，把一部分有污染、郊益差的企业分期、分批搬出市区。结合部要加强违法用地、违章建筑的管理，加快旧村改造步伐，按建筑规范要求集中建族建楼，妥善处理好城市建设与蔬菜保护之间的矛盾。郊区则要尽量减少菜地面积的下降，不断提高土地生产力水平，以较少的农用土地满足城区农副产品的需要，腾出土地为城区工业扩散提供备用地，并控制污染企业对蔬菜等农用地的污染。
为了解决目前京口区农副生产市场保证率较低的问题，我们认为有必要进行行政区划的调整，由于京口区城郊比低于大多数中等城市的发展要求，建议适当增加一部分乡镇划归京口区管辖，有利于城郊区土地利用结构调整和布局安排。
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