教育政策研究的第三立场：面向政策利益相关者，本文主要内容关键词为：政策论文,立场论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640文献标识码：A文章编号：1001-4519(2007)03-0054-06
关于教育政策研究为何的问题似乎无须过多讨论，其最终目的必然是为了改进教育政策，提升教育质量。需要追问的是，教育政策研究何以能够实现这样的目的？这涉及如何进行研究以及如何利用研究的问题。在这方面，如何处理研究与决策以及研究者与决策者之间的关系是理论界历来感到为难和困惑的问题。自然，研究与决策的互契以及研究者与决策者的磨合，是教育政策研究合理利用的重要条件。但我们也要意识到，教育政策问题不只关乎研究者和决策者，它更关系广大政策利益相关者的切身利益。由此，这样一些问题便是值得思考的：教育政策应由决策者或研究者定夺吗？教育政策研究只有通过直接作用于决策者才能起作用吗？在决策者立场和研究者立场之外，教育政策研究是否需要确立一种公众立场？
一、“两种文化”说及其两个问题
吉登斯指出，现代性制度的特性与专家系统中的信任紧密相关。一般非专业人士对专家体系的依赖，不仅关系到如何从各种彼此孤立的事件的既定普遍性中获得安全感的问题，而且关系到一般非专业人士不断反思性地运用这些专业知识的结果以及如何算计利害得失的问题。① 同样，现代教育制度也依赖于教育专家系统。不过，这种依赖诉求并不意味着实践者与专家就会彼此真诚投入、相互支持；相反，在现实中，他们往往很难融洽相处。具体到教育政策领域，研究者与决策者的相互指责之声总是不绝于耳。研究者埋怨研究成果很少受到决策部门的重视，决策者则埋怨学术界没有为他们提供什么。关于研究者与决策者之间的这种分歧，胡森认为，不仅是因为分工的不同，而且根源于两种文化的差异。②
两种文化，即研究文化与决策文化。根据科根的解释，研究文化与决策文化的差异以研究者和决策者这两个不同的群体为基础，它们主要表现为三个方面。其一是群体地位的不平等，决策者对研究成果的处理拥有某种垄断权。其二是看待问题的角度不同，决策者要求按照政治议程和政党的利益来选择和表达问题，而研究者更在意同行评价，喜欢不加限制地从特定的甚或是片面的角度来考虑问题。其三是对待学术的态度不同，研究者有一种“傲慢、权威和独立”的传统，决策者则把研究当作政策制定的工具。③ 从原因上看，研究活动与决策活动的不同性质以及研究者与决策者所处的不同场域，是形成两种文化差异的根源。研究是学术性的，决策则是政治性的，前者的专业化取向、理性化标准和逻辑化论证与后者的综合化需求、非理性倾向和突现性特征是相互矛盾的。而研究者所处的政治场域与决策者所处的学术场域又是相当不同的，前者强调权力资本，后者则以学术资本为基础，这种场域的不同导致了研究者和决策者的社会位置、资本持有以及行为方式等方面的差异。④
针对决策文化与研究文化的差异，为了加强教育理论研究的实践关怀以及提高教育决策的科学性，我国学者较有新意地提出了“深化教育政策研究，加强两种文化交流”的主张⑤，并呼吁研究者要成为政策型研究者，决策者要成为研究型决策者。⑥ 无疑，强调决策文化和研究文化的沟通，有利于通过缩小研究者与决策者之间的分歧。但这种只关注研究者立场与决策者立场的“两种文化”说也存在着两个问题。
首先，“两种文化”说存在着这样一种预设：教育政策问题的合理认识与妥当解决只需处理好研究与决策的关系就可以了，似乎教育政策问题只关乎研究者与决策者。由此也就消解了广大教育政策利益相关者介入教育政策问题的可能性，忽略了他们参与教育政策问题讨论的正当性，屏蔽了那些最为真实的、对于理解和认识教育政策问题有较大助益的信息。其实，教育政策本是决策者就政策利益相关者的利益与价值进行分配和表达的活动，它涉及的是决策者与政策利益相关者以及政策利益相关者之间的关系。作为切己的问题，教育政策利益相关者有理由也有必要参与到教育政策问题的讨论之中，这是他们的权利。而且也只有经由教育政策利益相关者的参与，才能提高相关政策的合理性与合法性，使它们能够更好地获得人们的认同，妥善地得到贯彻。相比而言，教育政策研究者很多时候只是充任了一种代言人的角色(当然，有一些政策问题中，研究者本身也是利益相关者)，其任务主要是要通过研究提高决策者和其他政策利益相关者的认识，并促进他们之间的沟通与理解。为了实现这种任务，教育政策研究又需要处理好与决策者和其他政策利益相关者的关系，研究者既不能纯粹地作为决策者的“传声筒”，也不能自以为是地将个体主张与公众意见相混淆。教育政策研究是要帮助公众说话，促进他们与决策者对话，而不是自说自话。就此来看，只关注研究者和决策者的“两种文化”说无疑是褊狭的。
其次，“两种文化”说还隐含着教育政策研究的利用只有直接指向教育决策者这样一条路径的判断。这里存在两个需要追问的问题：一是教育政策问题只有通过决策者才可以解决吗？二是退一步讲，影响教育决策者只有直接说服他们这样一种方式吗？当前的很多教育政策研究都存在着这样一种不太好的倾向，即研究者习惯于将教育问题归结为决策者、制度或政策的原因；相应地，他们往往也把问题解决的希望系附在决策者身上，强调新的制度安排和政策调整。问题在于，一方面，教育政策问题不仅受既有制度和政策的干扰，还与人们的认识与意识有关。正如波普尔提过的一个比喻，一个制度就好比一座城堡，这座城堡可以设计得非常完美，但如没有合适的士兵来守卫它的话，这座城堡形同虚设。⑦ 其实，不少教育政策问题是可以或需要通过改变人们的认识与意识来加以缓解和解决的。另一方面，需要改变和调整的又不仅仅是决策者的观念和意识，更应包括广大相关行动者的观念与意识，单纯的“自上而下”的政策思维是难收其效的。因此，于弊而言，片面地强调决策者的作用非但不能期待有好的效果，还可能强化或加剧原有的教育政策问题；于利而言，将研究的目光放在教育政策利益相关者身上，甚至可能不需借助决策者的力量就能够化解教育政策问题。此外，即便承认决策者对于教育政策问题的解决有着重要的作用，我们也不唯有直接劝说这样一种方式。韦斯就提出了七种教育政策研究利用的模式，而其中的启蒙模式正是力图通过影响广大公众对教育政策的态度来影响教育决策者，而不是简单地面向决策者。⑧
二、不同的理论假设及其分析取径
造成我们当前教育政策研究只关注决策者和研究者的立场，而忽略公众立场的原因是多方面的。它既可能是受了国外教育政策理论的影响，也可能是受到中国集中化教育管理方式的规导；既与教育研究思维的传统和习惯有关，也与教育政策研究者的批判反思意识有关；既与研究方式和评价制度有牵连，也与公共空间和公众文化的发育不成熟有关系。凡此种种，都体现为当前的教育政策研究所蕴含的理论假设。不管研究者是否意识到这种假设，它都成了教育政策研究展开的起点，并规约着研究的分析思路和结果。
具体来说，强调决策者与研究者立场的“两种文化”说所潜隐的是一种实证论假设。它认为，一方面现实是独立于人的外在存在，人们可以运用特定的工具与方法去认识现象，并可以在了解和认识的基础上运用特定的手段改变现实以达致预定的社会理想；⑨ 另一方面对于现实的认识程度又是与认识主体所具备的知识水平和认识能力成正比的，也就是说，研究者通常比一般人能够更为细致、全面、深入地认识现实。相应地，在教育政策研究中，带有实证论倾向的研究者也认为，教育政策问题是外在于人的客观存在，可以通过研究加以理性的认识和合理的改造。而且，研究者的认识往往是与事实的情况以及相关政策行动者的想法一致的，即便研究者之间以及研究者与相关政策行动者之间出现了认识上的分歧，也只是涉及研究者如何提高知识水平和认识能力的问题，而与相关政策行动者无关。研究者似乎既能够更好地认识现实问题，也可以比较贴切地理解相关政策行动者的意图。这样，研究者便可以名正言顺，甚至是理所当然地代表教育政策利益相关者的立场，而政策利益相关者只有被看、被想象，却无需发出声音，因为有人替他们说话。也正是在这样的逻辑下，实证论的政策研究表露出较强的设计性。其通常有两种思路：一是研究者借助研究提出教育政策问题，形成政策建议，然后经过与决策者的协商或争讨，由决策者规定协调教育政策利益相关者之关系的政策；二是决策者提出政策议题后，研究者围绕这个议题展开研究，以为决策者提供政策设计服务，最后再由决策者将研究者的政策设计转换为需要教育政策利益相关者执行的政策。
然而，社会批判论和社会建构论却对实证论的理论假设提出了质疑，它们的观点也为我们认识现实以及进行教育政策分析提供了新的思路。社会批判论认为，社会现象中的主要成分是文化意义和价值，它们是构成个体人格、自我认同和人际沟通的必要条件。个体首先是通过文化意义的社会化而建立起对自己和社会的认识与了解的。同时，这些认识和理解又会反过来影响，甚而构成文化意义。就此而言，社会制度、社会结构等现象都是由个人的信仰、自我理解等因素不自觉地汇聚而成的，⑩ 而并非是外在于个体的客观存在。当然，如果说实证论过于强调现实的客观性的话，社会批判论也存在矫枉过正的问题，它将现实完全主观化了。比照来看，以伯格和勒克曼为代表的社会建构论则更具综合性。他们认为，现实兼具主观性和客观性，而且两者之间存在着紧密的联系，现实的主观性表现为人们关于情境的知识，这种主观性知识既是客观的外在之物内化的结果，也会影响人们的行动，以至影响外在的客观构造。(11) 总之，不管是稍显极端的批判论，还是较为温和的建构论，它们都肯定了现实的主观维度，而这也意味着教育政策研究的另一种路向与可能。因为如果现实包含了意义与价值等主观的成分，那么对于教育政策问题的认识就不可能完全通过外在观察获得，它必须考虑教育政策利益相关者自己的感受与态度。同时，在教育政策问题的解决以及教育政策研究的利用方面，我们也未必完全要依赖于决策者以及他们制定的政策与制度，而是可以通过研究的启示性影响来改变个体的自我理解，以期在众多个体的自我理解发生变化的情况下改变社会制度和社会结构。
可见，不同的理论假设所依循的教育政策分析思路是殊别的。实证论假设推演出的是一种由外而内或自上而下的设计观，而批判论和建构论假设倡导的则是一种由内而外、自下而上或内外结合、上下联通的建构观。其中，前一种思路强调研究者与决策者的作用，后一种思路则相信政策行动者的影响。问题是，不同的理论假设，哪一种更为合理，更值得我们信赖。从逻辑理路、现实影响和价值选择几个角度考虑，笔者认为，实证论假设的合理性程度更低，至少它是我们当前的教育政策研究需要反思和避免的。首先，在逻辑理路上，实证论假设由于在思维过程中过多地涉入了自然科学的分析逻辑，其用一种近似于分析自然现象的方式来考察充斥着语言、意义和价值的社会现象和政策现象是成问题的。其次，在现实影响方面，实证论假设倾向于将处理教育政策问题的任务都交给决策者和研究者也是有问题的，它很可能会造成政策实践的失误。因为即便不考虑价值选择的问题，决策者和研究者也存在认知上的限制，他们做出的判断必然是有局限的。再次，就价值选择而言，教育政策显然不只是事实问题，而更是价值问题，它充满了价值纠葛与利益争夺。实证论假设关注认知和事实，表面上透露了对于价值中立的追求，其实是回避了价值澄清的责任，具有很大的迷惑性。如若出现韦伯所说的“专家没有灵魂，纵欲者没有心肝”的情况(12)，广大的教育政策利益相关者就可能成为政策分析和教育决策的牺牲品。也正是基于这几个方面的考虑，笔者认为，当前的教育政策研究需要引入社会批判论和建构论的相关假设，承认教育政策现实的主观性，关注相关政策行动者对于教育政策的建构性影响。
三、政策研究的第三立场及其条件
立足建构论的视角，哈贝马斯和吉登斯在讨论学术与政治、研究与政策之关系时便十分强调公众的地位和作用。哈贝马斯在分析学术与政治关系时曾提出过三种政治决策的概念分类：决策主义的、技术主义的和实用主义的。(13) 其中，决策主义依据的是政治首脑与官僚之间的基本分工，官僚给予公民的只有为领导人以正确技术方式施行的主观决策喝彩的机会。技术主义认为在做决策之前，所遵循的前提已经确定，它是技术上可行的。公民投票表决政治参与权力以及学术上的论证，只有出于技术的必要性才能接受。实用主义则认为公众并不应被限制在理性争论之外。而且，在学术与公众舆论之间必要的、通晓的交流还将有助于形成公众的政治性。通过各种见仁见智的意向的遭遇与争论，实用的问题能够被转换为学术的问题，学术成果又能进一步作为信息反馈到具有接受能力的公众中去，最终能够从整体上联系知识、技术与实践的民主呼声。与之相似，吉登斯也主张否弃社会研究的控制观念，而强调走向对话模式。他认为社会科学具有双重解释的特点，社会研究的对话模式是社会研究和政策形成之间最有效的联系形式，其是在研究者、决策者和受研究问题影响的人广泛交流的过程中形成的。(14)
因此，无论从教育政策利益相关者所具有的介入教育政策问题的权利出发，还是从教育政策的建构性思维考虑，我们的教育政策研究都需要在申张研究者立场和决策者立场之外，确立第三种立场，要真正从教育政策利益相关者的处境出发考虑问题，能够广泛地反映教育政策利益相关者的利益。在此“教育政策利益相关者”是指，以不同的方式与教育政策问题发生各种联系的，会因为教育政策而获得或失去资源与利益的个人和团体。而所谓反映教育政策利益相关者的利益则主要体现为两个方面：一指当政策利益相关者的利益遭遇社会强势集团的干扰和侵害时，研究者要有敢为人先的精神，要为利益相关者的利益进行辩护；二指当政策利益相关者内部出现利益冲突和对立时，特别是当某些群体为了获取自身利益而不惜牺牲学生利益的时候，研究者必须最大限度地维护学生的利益。因为在教育政策利益相关者当中，最为核心的群体就是学生。(15)
教育政策研究第三立场的确立将意味着既有教育政策研究的整体转变，或者说，在既有的教育政策学基础上，将产生一种新的教育政策学。与原来的以决策者为中心的教育政策学不同，新的教育政策学将以教育政策利益相关者为中心，它不以向决策者提供各种指令性的策略为主要任务，也不轻率地认为可以代表教育政策利益相关者的意图和利益，而是鼓励决策者、研究者和教育政策利益相关者之间的对话。当然，这种研究上的转变并不是轻而易举地可以实现的，它既依赖于教育政策研究自身的调整，也需要外部因素的支持。
从自身条件来看，为了更好地彰显教育政策研究的第三立场，当前的研究需要做出以下调整。其一，研究者要提高教育政策研究的方法论意识。作为研究假设，方法论从根本上关涉研究者或研究团队从事研究的立场问题，关涉一个专业共同体或者一个学科观察问题的方式和视角问题。(16) 虽然上世纪后期以来，我国的教育政策研究有了一定的发展，但对于方法论的探讨还很不够。这也使得大多研究在用“政策分析”这一“武器”对现实问题展开反思和批判时，却未能很好地批判反思自己的“武器”，从而有意无意地依循了一种实证论的研究假设。正如前文所分析的，这种研究假设总是用一种“客观的”眼光考察教育政策问题，研究者或是扮演“中立者”的角色，或是用决策者和研究者的立场取代公众立场，从而不利于凸显教育政策利益相关者的地位，维护他们的利益。因此，目下我们首要的任务便是提高教育政策研究的方法论意识，以通过方法论的辨识调校研究的假设，使教育政策研究能够真正面向政策利益相关者。其二，研究者要注意研究方式的选择与运用。我国当前的教育政策研究方式呈现出“三不像”的特征，既缺少深刻的思辨研究，也少有严谨的实证研究，更难得像样的实地研究。尤其是实证研究和实地研究的阙如，使得很多教育政策研究或是停留在罗列和解释政策文献的层面，而缺少关于政策行动者的认识与意图的分析；或是以一种想当然的、全知全能的态度臆测政策利益相关者的各种行为与心理。虽然我们还不能弄清究竟是研究方式的不足限制了研究对象的认识，还是研究对象的误识限制了研究方式的选用。但从反映和维护公众立场的角度考虑，我们需要大力倡导教育政策的实证研究与实地研究。毕竟教育政策研究的第三立场要以认识和理解相关行动者的观念与行动为基础。其三，研究者要尽量告诉行动者一些他们自己认识不到或者认识错误的问题，而不是提供一些常识。就面向教育政策利益相关者的角度而言，揭示政策相关行动者不能认识或认识错误的一些问题可以改变和促进他们的自我理解，帮助他们澄清自己的需要，分析这些需要被满足的正当性及其实现的可能性，并告诉他们各种行动会产生的可能后果，从而使教育政策研究成为促进政策利益相关者进行自我认识、自我表达和自我转变的过程。
同时，只有教育政策研究自身的转变还是不够的，要使教育政策研究能够面向教育政策利益相关者，还需要一些外部因素的支持。首先，当前的研究评价制度需要有所调整。在教育研究日益制度化的情境下，教育政策研究的问题不仅仅与研究者的素质有关，还与研究的评价制度紧密相关。可以说，既有的教育政策研究之所以没有确立起面向公众的立场，在某种程度上也是相关评价制度“逼”出来的。一方面，以量取胜的评价导向使得我们研究者不大会花大力气走入教育政策利益相关者当中，而更喜欢坐而论道、“冥思苦想”的知识生产方式；另一方面，以同行和行政者为主的评价主体也会诱导研究者更多地思考如何投合学术的品位与决策者的口味，而不是考虑教育政策利益相关者的需求。为此，要确立教育政策研究的第三立场，我们就需要从公众观点和研究质量的角度出发，扩大教育政策研究评价的主体，改变教育政策研究评价的标准。其次，现有的教育政策研究模式也要有所变化。当下的教育政策研究主要有两种模式：一是研究者根据个人兴趣展开的自主研究；二是由各级政府资助的项目与课题研究。从教育政策问题的重要性和复杂性来看，前者无法满足研究所需的人力与财力。而后者则会在选题、研究过程，甚至研究结论上，受到政府和决策者意愿的影响，难以充分体现研究的公众立场。因此，为了较好地体现教育政策研究的公众立场，我们需要发展多样化的研究模式，譬如非政府组织资助研究模式。再次，最为根本也是最为困难的是，教育政策研究第三立场的真正实现需要有相对成熟的、良好的公共空间和公共文化作为基础。公共空间和公共文化的形成既是教育政策研究者发现政策问题、了解公众态度的重要保证，也为教育政策研究向公众开放、为公众服务提供了基本渠道。就此而言，一方面教育政策研究需要主动加强与公共生活的关联，另一方面大众传媒要承担起自身的责任，努力创设一个严肃、自由、真诚、负责的公共舆论空间。
注释：
①吉登斯.现代性的后果[M].南京：译林出版社，2000.73.
②袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2001.382.
③袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2001.383—385.
④布迪厄，华康德.实践与反思：反思社会学导引[M].北京：中央编译出版社，2004.133—134.
⑤袁振国.中国教育政策评论[M].北京：教育科学出版社，2001.前言.
⑥袁振国.政策型研究者与研究型决策者[J].教育研究，2002，(2).
⑦汪丁丁等.制度经济学三人谈[M].北京：北京大学出版社，2005.63.
⑧纳迪亚·奥里阿特.社会政策与社会研究：重启讨论[J].国际社会科学杂志(中文版)，1999，(2).
⑨阮新邦等.批判诠释论与社会研究[M].上海：上海人民出版社，1998.8—10.
⑩阮新邦等.批判诠释论与社会研究[M].上海：上海人民出版社，1998.16—18.
(11)伯格·卢克曼.社会实体的建构[M].台北：巨流图书公司，1991.98.
(12)韦伯.新教伦理与资本主义精神[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1987.143.
(13)韦伯.学术生涯与政治生涯[M].北京：国际文化出版公司出版，1988.115—116.
(14)吉登斯.社会理论与现代社会学[M].北京：社会科学文献出版社，2003.50—51.
(15)张新平.教育管理学导论[M].上海：上海教育出版社，2006.159.
(16)张新平.教育管理学导论[M].上海：上海教育出版社，2006.132.