国企改革，改什么？，本文主要内容关键词为：国企改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的国有企业改革先后经历了放权让利、二步利改税、承包制、
转换企业经营机制、以及公司化改革试点。这些改革在不同时期虽然取
得了一定的成效，但都没有从根本上解决企业的活力和效益问题。改革
之所以屡试屡败，根本的原因是没有找准国企改革的关键环节。时至今
日，国企改革已经到了攻坚的阶段。虽然建立现代企业制度的基本方向
明确，但究竟改什么，如何改，尤其是先从哪里下手，仍然是一个有待
深入研究的问题。本文认为，目前国企改革首先要做的是减量，然后是
解决所有者不在位和经营者选择机制问题。
一、缩小国有企业的范围
在计划经济体制下，由于国家是唯一的投资主体，因此企业的组织
形式为单一的国有国营，（一些所谓的集体所有制企业实际上具有国有
的性质）。目前，国有工业企业有10多万家，其中小型国有企业近10万
家。从建立社会主义市场经济的角度看，国家既无必要，也无可能维持
如此庞大的国有摊子。改革的出路是缩小国有经济范围，将国有小型企
业和部分中型企业卖掉，（以租赁为特征的“国有民营”可作为一种过
渡形式）。首先，国有企业的主体是大中型企业，尤其是2 千家大型企
业，因此卖掉10万家小型企业和部分中型企业，对国有经济的地位不会
发生什么影响。相反，由于目前绝大部分中小企业开工不足、亏损严重
、负债率高，已经成为各地方政府的财政包袱和维持社会稳定难题，卖
掉这部分企业，对政府来说是一种解脱。其次，既然我们按照建立社会
主义市场经济目标的要求，允许生产要素自由流动，允许各投资主体自
由投资（除国家法定的垄断部门外），并且居民将代替国家成为投资的
主要力量，那么，随着非公有经济的发展，国有经济数量优势的丧失是
不可逆转的。在工业产值中，目前非国有经济的比重已经超过国有经济
，而且这一趋势还在继续之中。所以，卖是顺乎规律，是主动。
卖的好处是多方面的。一是，节约管理成本。国有中小型企业面大
量广，不仅旧体制下，需要极高的管理成本，就是按照新体制下的委托
——代理制运行，也需要很高的成本。小型和部分中型国有企业退出国
有之后，最为直接的节约至少是可以撤消县级计委、经委及主管局，县
级政府可大大裁员减负。从而，减轻县级财政压力。二是，有助于解决
目前政府、企业及银行面临的诸多难题。目前，中小企业，特别是县级
国有企业，大多开工不足，甚至半停产、停产，企业积欠职工工资、医
药费。职工不满，政府为难，银行被迫发放“稳定贷款”。目前不少基
层银行相当部分对企业的贷款变成死帐，按照商业化原则，自身已经处
于破产境地。在转让这部分国有资产，变实物为货币之后，可渐次作如
下安排：归还银行货款，银行资金的融通也可因此而宽松起来；归还积
欠职工的工资和医药费；一部分作职工的保险基金，建立社会保障制度
的改革也有了切实保证；剩余部分可用于基础设施建设的再投入。这样
，政府扔掉了包袱，又解决了各种矛盾。三是，只要有一个公平、公正
的市场环境，将国有转换成非国有，只需要有限的交易成本。而在转为
非国有之后，由于产权明晰，机制转换，原有资产的利用效率大大提高
。这从整个社会来看，盘活了存量，节约了资源，资源得到了有效配置
提出缩小国有经济的范围，变卖部分国有企业，可能引出的责难是
私有化和削弱公有制的主导地位。其实，私有化是当今中国经济改革和
发展过程中的客观事实。在公有制外部，私有经济正在迅速发展；在公
有制内部，国有财产正在通过权力暗道悄悄流入个人口袋。前一种私有
化是政府正在倡导和争取的；后一种私有化是我们要加以打击和取缔的
。至于变卖部分国有资产，只是财产形态的变换而已，不但没有发生财
产所有权的丧失问题，而且是防止公有财产流失的一种有效手段。将此
责难为私有化是张冠李戴。至于是否会削弱公有制的主导作用问题，我
们在前面已经指出，按照既定的改革方向，公有制在数量上优势的缩小
和丧失是不可避免，今后公有制的主导作用主要是通过公有制的质量优
势和公有财产组织结构转换实现的。公有制的质量优势是通过公有制主
要是国有制，控制国民经济中的重要生产部门，如重要原材料生产部门
、重要基础设施部门、高新技术部门实现的。但仅仅控制还不够，还必
须具有较高的效率。国有制中垄断性部门是否有效率，是公有制能否发
挥主导作用的基础，也是许多国家国有制经济面临的难题。国有制中的
竞争性部门是否有效率，是公有制是否具有优越性，从而能否发挥其主
导作用的关键。公有财产组织结构的转换是指，在产权社会化条件下，
投资主体多元化，国有制通过控股和参股形式和其他所有制经济相结合
，并通过控股发挥主导作用。由于股权极其分散，通常并不需要超过50
％的股权就能达到控股的要求。这样，公有制在数量上优势丧失之后，
仍然能通过其质量优势和控股方式，居于国民民经济的主导地位，保持
社会主义主体性质不变。
二、解决所有者缺位问题
在计划经济体制下，国家是国有制经济的所有者。所有权的独占性
和排他性，决定了在国有制条件下，必须有一个独立的部门行使所有权
，即有国有财产的人格化代表。但以往的国家所有权被分割于政府的多
个部门，形成多头所有。多头所有的结果是多头干预，但对干预的结果
往往谁也不负任何责任。所以，这种国家所有权实际上是残缺和不完整
的。本来，改革应从界定明确的所有权人格化代表开始，但改革走的却
是一条相反的道路。由于旧体制下政企不分，政府的多个部门既充当所
有者，又充当经营者，企业缺乏经营自主权，所以改革一开始就从政企
分离，放权让利切入的。后来，政府又提出了旨在全面实现政企分离的
《关于国有企业转换机制的条例》，规定将14项经营管理政权全部下放
给企业。如果说旧体制下政府集所有权和管理权于一身，是旧体制下企
业缺乏生机和活力的症结所在的话，那么，改革过程中，在未明确界定
所有权人格化代表的情况下，单纯地放权，必然导致企业集所有权和管
理权一身。这是从一个极端走向另一个极端。这种新的两权合一的弊端
并不亚于旧的两权合一，甚至可能更糟糕。新的两权合一，形成典型的
“内部人控制”，即企业置于经营者的完全控制下。这时，经营者的行
为就可能背离和损害所有者的利益，诸如企业分配向个人倾斜、盲目引
进、盲目投资、经营者公费高消费、公费旅游、乃至私分转移国有资产
、在合资中向外方拱手相让国有财产的现象也就不可避免。公有财产事
实上变成了少数人可以任意支配的财产。这是公有制名义下的一种私有
化。解决和避免“内部人控制”问题，必须实现所有权和经营管理权的
分离、所有者和经营者的分离。使所有者（所有权的人格化代表）在位
，并建立起所有者通过一定的方式监督和激励经营者行为的机制。从改
革的现实过程出发，目前须区别两种不同情况，并采取不同的政策和策
略。一种情况是，对暂时没有进行公司化改造（或试点）的大中型企业
，作为所有者的政府，应从维护所有者利益，实现资产保值、增值出发
，适当收回某些控制权，对企业投资、利润分配、资产转让进行适度的
干预。为了防止政府干预的随意性，可实行资产保值增值目标责任制，
以合同形式规定一定期限内资产保值、增值的目标及奖惩措施。政府定
期对企业实施责任制的情况进行检查和考核。以上是一种临时性的安排
，目的是弥补目前放权和产权改革不配套的缺陷，以保卫国有资产。
另一种情况是，对公司化改造的企业，按现代公司制度的要求，建
立托委——代理制。目前比较一致的认识是在同级人大常委会或政府之
下设立负责国有资产行政管理的国有资产管理机构；之下设立若干负责
国有资产经营的经营公司；之下就是由国家控股或参股的股份公司（企
业）；公司内部建立董事会控制之下的经理负责制。这一委托代理关系
链是：国资管理机构→国资经营公司→国有股董事→经理。经理是国有
资产的最终代理人，前三者都是委托人。但这三者相对于国家（全民）
或下一级委托人相对于上一级委托人而言，它们又都是代理人。由于委
托代理关系中的代理人，并不是为自己，而是为他人经营财产，因而有
可能产生所谓的“道德风险”或“机会主义”，即他们可能“偷懒”，
不尽心尽力地工作，甚至利用控制权谋取私利。在西方市场经济国家，
委托人（所有者）是私有者，因而本能地具有维护和增值资产的能动性
，他们会用心地去激励和监督代理人行为。但即使如此，由于经理人员
的“偷懒”不便计量，所以这种行为事实上仍难以完全避免。这可以说
是委托——代理机制的先天不足。在公有制条件下，不仅代理人可能产
生“机会主义”和“偷懒”，而且由于委托人（所有权人格化代表）不
是财产的最终所有者，他们同样有可能产生“机会主义”或“偷懒”。
因而，在公有制中不仅要对经理人员进行激励和监督，而且还要对激励
和监督人自身（即三层委托人）进行激励和监督。因此，解决所有者在
位问题，不仅要解决由谁来充当委托人（所有权人格化代表）的问题，
而且更重要的是要解决委托人动机和行为的“仿真”问题，即如何使其
具备自然人所有者那样的动机和行为。这是公有制经济中，委托代理关
系的一个难题。解决这个难题，需从法律、行政和利益等方面设计相应
的制度和规则。比如，在一般性的竞争行业，国家不一定都要控股，而
使私人股保持相对优势。这样借助私人股的“能动性”，达到国家股“
搭便车”的效应。即使国家控股的企业中，董事会成员中也保持相当数
量的私人股东，通过“掺砂子”增强董事会的“能动性”。再比如，委
托人的个人经济利益和政治利益与国有资本增值和保值挂钩。当然，以
上只是很有限的举例。
三、经营者选择问题
国有资产的营运最终是由经营者执行的。经营者的素质如何，直接
决定着国有资产营运的效力。因此，在解决了所有者不在位问题之后，
经营者选择就成为一个关键问题。经营者选择包括由谁来选择和如何选
择两个方面。在委托——代理条件下，所有权实现形式不仅包括剩余索
取权，而且应包括对经营者的选择权。因为，资本经营风险最终是由所
有者承担，所以，由所有者选择自己放心的代理人，自然是理所当然的
。事实上，委托——代理关系本身就隐含着由所有者选择经营者这一前
提，否则，还叫什么委托——代理呢？但我国传统企业制度下，经营者
，（厂长、经理）是由并不承担资本经营风险的党的组织人事部门负责
选择的。在公司化改造中，都是引进了投票规则，但无论是董事会成员
，还是经理人员，都是由组织人事部门事前内定名单。投票选举不过是
走过场，并不改变组织人事部门任命的实质。这种制度安排的必然结果
是，经营者不是向所有者（其代表机构）负责，而是向组织人事部门负
责；经营者的注意力可能不是倾注于资本经营，而是转向“政治经营”
。攀附风、裙带风，贿赂之类的腐败行为也就难以避免。一个经营者即
使业绩不佳，甚至有劣迹，只要上级“信赖”，可以安然不动，或者只
“挪一个窝”。优胜劣汰和竞争机制在这里完全被窒息。由于所有者对
经营者的选择权（包括罢免权）是最具威力的监督权，所以，如果所有
者不操这一权力，对经营者的监督会变得软弱无力。经营者的“机会主
义”倾向、国有资产营运的低效率和国有资产的流失，就是必然的了。
改革的方向是将对经理人员的人事管理从国家行政干部管理系列中分离
出来，变由党政人事部门的任命制为公司董事会的聘任制，同时废弃企
业行政等级制和经理人员等级制。
一旦确立对经理人员的聘任制度，经理人员的进入竞争及相应的市
场就会形成。只要给经理人员以丰厚的物质报酬和较高的社会地位，就
能吸引大批人进入市场，竞争就能保持在比较充分的程度上。由于确定
是否进入的标准是个人才能和业绩的优劣，因而能保证选拔社会上最优
秀的人才进入经理阶层。事实上，由于这里是所有者自己选择照管自己
资本的代理人，因而他们会本能拒绝平庸无能或劣迹昭著之辈。“钱权
交易”的规则在这里失效。当然，确定某人是否进入经理阶层，仅是选
择的开始。选择是所有者对经理人员不断进行激励和监督的过程。当所
有者认为某个经理人员不称职时，所有者（通过董事会）可以随时解聘
这个人。正是这种优胜劣汰机制，保证了经理阶层的行为能符合所有者
目标，即实现资本的保值和增值。
小结：将全部小型企业和部分中型企业最终拍卖掉之后，可集中力
量对近1万家大中型企业，特别是2千家大型企业（指工业企业）进行改
革攻坚。而改革只有在解决了所有者和经营者“两个角色到位”和它们
的“积极性”之后，国有企业才能真正有活力和效率，象企业的“历史
包袱”之类问题也才能找到恰当的解决办法。
（作者系江西省社科院港澳台经济研究所所长）＊
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