中国政府间转移支付制度的完善——基于区域基本公共服务均等化目标，本文主要内容关键词为：中国政府论文,均等论文,公共服务论文,转移支付论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2010年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称“十二五规划”）明确提出，实施区域发展总体战略的基本目标是“逐步实现不同区域基本公共服务均等化”①。而区域基本公共服务均等化意味着在一个国家范围内，不同地区的居民能享受到大体相同的基础教育、公共卫生和基础医疗等各类基本公共服务，或各区域地方政府为本辖区居民所提供的基本公共服务大致均等。在我国各地区经济发展水平和财政汲取能力存在较大差距的情况下，要实现区域基本公共服务均等化，必须充分发挥政府间转移支付制度的重要作用。自分税制改革以来，我国转移支付规模迅猛发展，从1994年的2728亿元增加到2010年的3.06万亿元，实际年均增速达12.42％②，远高于同期GDP增长幅度。因此，我国庞大的转移支付体系使得中央政府已具备实现区域基本公共服务均等化的财力条件，中央对地方的转移支付已成为各地政府提供公共服务的重要财源。但是无论采用何种指标和何种方法计算，我国区域基本公共服务水平的差距近年来虽略有缩小但成效不大，我国日益增大的转移支付规模的均等化功效还没有得到充分发挥。究其原因，在于我国转移支付制度设计的价值取向存在偏差，使得现行转移支付结构不合理，影响其均等化功能的发挥。本文首先分析转移支付制度价值取向转变的背景和原因，进而提出以实现区域基本公共服务均等化为目标的转移支付制度完善的总体思路和优化措施，最后通过一个简单模型说明我国实现区域基本公共服务均等化的战略目标是可行的，但要以优化转移支付结构为前提。
我国转移支付制度价值取向的转变
从我国社会主义本质属性和构建和谐社会目标来看，在未来一段时间内逐步实现区域基本公共服务均等化已经成为广泛共识。而要实现均等化目标，必须以区域财政汲取能力的相对平衡为基础。但从图1可以看出，自实行分税制以来，我国人均财政收入最高的地区一直是最低地区的12倍以上，变异系数历年基本上超过1，说明我国地区之间的财政汲取能力极度不平衡。因此，在当前税制结构没有改变，地方政府仍然缺乏主要财源的情况下，要实现区域基本公共服务均等化必须充分发挥转移支付的作用。③ 即在地区经济差距较大的情况下，实现区域基本公共服务均等化的战略目标，必须建立规范的转移支付体系，明确转移支付制度以均等化为目标的价值取向。
图1 我国自分税制以来人均财政收入地区差距
数据来源：根据中经网统计数据和《中国统计年鉴2010》相关数据计算。
然而，1994年政府间转移支付制度的设计未明确、未突出体现均等化法则和区域公共服务均等化目标。首先，现行政府间转移支付制度产生于改革开放后以经济建设为中心的大背景，其价值取向是效率优先、兼顾公平。其次，1994年财税体制改革在转移支付制度的设计上，对税收返还这一最大的转移支付形式采取了按来源地分配原则，以保护地方既得利益，而均等化目标仅仅通过中央财政收入增量中的一部分来体现，其作用也微乎其微。第三，当时改革的指导思想是坚持整体设计与逐步推进相结合的原则，主要是先建立分税制的基本框架，而转移支付制度具有过渡性。因此，受当时整个经济大环境、政府财政状况的约束和出于政治改革的需要以及对转移支付制度理解上的欠缺，即使开始意识到日益扩大的地区差距，转移支付制度的设计仍不得不更多地倾向于照顾地方既得利益，而忽视了均等化法则的重要性，未能突出体现区域公共服务均等化目标。
但是到20世纪90年代中后期，上述情况发生了重大变化。其一，区域差距包括城乡差距的持续扩大引起了各界广泛关注，政府不得不下决心解决包括区域差距问题在内的五大深层次问题，以保证中国经济社会的持续协调发展。其二，分税制财政体制的实施，使得中央财政收入得到了迅速稳步增长，保证了宏观调控所需的财力。其三，随着对转移支付制度目标认识的逐步深入，政府已意识到要实现财政均等化，使辖区内居民都能享受到大体相同的公共服务，是现代国家实现社会平等的重要方式。转移支付的价值取向必须保持对公平与正义的追求，均等化法则是转移支付制度设计的核心准则。在这方面，分税制改革以来的国际交流提供了许多经验。发达的市场经济国家都具有比较成熟有效的转移支付制度，其目的在于促进各地区公共服务水平均等化。其四，根据邓小平“两个大局”的战略考虑，中央政府在世纪之交适时提出了西部大开发战略。党的各届会议也逐步明确了基本公共服务均等化和完善转移支付制度的目标和任务，如“十二五规划”提出要“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。
上述变化表明，在我国经济社会发展的新时期，随着国家宏观目标调整为经济社会协调发展、全面构建和谐社会，政府已有决心和能力并实际上已开始着手解决区域公共服务差距问题。因此，调整政府间转移支付制度的价值取向，强调公平正义原则，明确区域基本公共服务均等化目标的时机和背景已经成熟。突出强调公平正义的价值取向，强调规范的转移支付制度的根本目标，就是实现地区间财政能力或公共服务均等化，最终实现社会公平。明确均等化法则，突出公共服务均等化目标，是进一步完善政府间转移支付制度的前提和首要问题，在转移支付制度的完善过程中具有战略性意义。只有先从思想和理念上解决价值取向问题，转移支付制度的完善才不会偏离均等化目标，现阶段应着重于区域基本公共服务均等化目标的实现。④
完善政府间转移支付制度的总体思路
影响我国区域基本公共服务均等化的因素主要有：中央和地方财政关系不清，地方政府自有财力存在差距，政府间转移支付制度的目标偏差与结构不合理。尽管厘清中央与地方事权划分、缩小地方政府自有财力差距、完善分税制财政管理体制可以在一定程度减轻基本公共服务差异程度，但要实现区域基本公共服务均等化，重点还只能放在调整和完善转移支付制度上，因为各地区自有财力差距和收支的不完全匹配总是存在的。另外，辖区间的利益外溢问题，使得地方政府不愿意提供某些关键性的公共服务。⑤ 而把完善转移支付制度作为调整重点，配合改善中央和地方财政关系、完善财政支出结构，有望在实现基本公共服务均等化方面取得重大突破。其总体思路如图2所示。
图2 完善政府间转移支付制度总体思路示意图
首先，在总体思路中要重申的是价值取向和目标问题。坚持均等化法则，强调公平正义原则，突出基本公共服务均等化目标，直接影响到政府间转移支付制度的形式选择。按照转移支付是否附带条件，政府间转移支付可分为一般目的转移支付和专项转移支付。一般目的转移支付由于中央政府不指明资金用途，地方政府可以自主决定资金使用。一般来说，这种形式适用于解决纵向与横向的财政不均衡问题。专项转移支付由于中央政府严格指定资金用途，主要用于对具有辖区间外溢性公共服务的提供，而且有时要求地方政府投入相应的配套资金，所以严格来说，其主要目的不是横向均等化。因此，从我国目前来看，应该考虑尽快将当前新旧体制共存的、纷繁复杂的转移支付形式简化归类，以一般转移支付为主、专项转移支付为辅。
其次，要解决政府间转移支付的模式问题。从各国实践经验来看，政府间转移支付主要有纵向模式、横向模式和纵横交错模式三类。纵向模式是目前我国和世界上多数国家所采用的转移支付模式，在我国相对来说已经积累了较多经验。同时，在我国一直还存在地区间的对口支援，它其实可以被看做具有中国特色的横向转移支付模式。如果综合权衡中央政府的财力状况和基本公共服务均等化的艰巨目标和任务，完全可以考虑引进横向模式，规范对口支援，实行纵向为主、纵横交错的转移支付模式。通过地区间的部分横向转移支付来平衡地方公共服务能力，有利于减轻中央财政压力。同时，中央通过纵向模式对地方进行一般性和专项资金转移，使资金转移更能体现中央意图，从而保证具有国家目标意义的基本公共服务均等化，并增强中央的宏观调控能力。
第三，逐步调整政府间转移支付制度的内部结构。围绕均等化目标在加大转移支付力度的同时，应着重调整现行转移支付制度的内部结构：做大有利于均等化的转移支付形式——一般目的转移支付；明确对具有辖区间外溢性的公共服务项目的财政支持，突出专项转移支付的基本公共服务目标定位；解决带有过渡性色彩的原体制补助和上解问题、结算补助问题；以市场经济体制为背景，大力规范、重构我国省区间的对口支援体系。
最后，以政府间转移支付制度的完善为中心，梳理和调整其配套制度，改善其运行的制度环境。政府间转移支付制度存在和改革的前提是一定的中央和地方财政关系体制。其配套制度包括：以公共服务为导向的财政支出结构及相关立法、管理机构的确立、数据和技术支持系统的完善等。
转移支付制度的具体优化措施
鉴于目前地方政府支出总额的一半以上来自于中央的转移支付，中央政府支出总额的大部分用于对地方的转移支付，中国政府已经具备一个庞大的转移支付体系，并随着人均GDP的增长而迅速增加。⑥ 因此，目前的主要问题还在于政策目标不明确，真正用于横向均等化的转移支付资金十分有限。由此，应将重点放在对转移支付体系内部结构的调整和完善上，重构一个以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的纵横交错的内部结构体系。
首先，做大一般性转移支付规模，采用规范化转移支付方式，充分保证实现基本公共服务均等化目标的财力。
均等化目标主要与一般目的转移支付形式相关联，要使基本公共服务均等化取得更快进展，必须提高一般性转移支付的比例。只有做大一般性转移支付规模，才能保证实现基本公共服务均等化所需的财力。我国现行一般目的转移支付包括税收返还和财力性转移支付两大类，财力性转移支付在现实中又由一般性转移支付、民族地区转移支付、调资转移支付、农村税费改革转移支付以及原体制补助与上解等项目构成。其中，真正完全符合均等化目标的仅仅是一般性转移支付，但其规模偏小。民族地区转移支付虽偏重于政治稳定上的考虑，但少数民族大多聚居于西部和其他边疆地区，覆盖了中国近三分之二的国土，对民族地区的转移支付符合均等化目标，可以看成是一般性转移支付的组成部分。税收返还规模大但按照来源地原则分配，严重逆转了转移支付的均等化方向。调资转移支付、农村税费改革转移支付由于操作上主要面向中西部地区，具有均等化作用，但设计初衷主要还是为了配合国家的短期宏观调控目标。原体制补助与上解虽符合均等化目标，但是为解决分税制改革以前的历史遗留问题，分配方法源自分税制改革前，均等化功能较弱。因此，要做大一般性转移支付，必须对上述形式繁杂的转移支付进行清理，调整为符合均等化目标的、规范的、国际通行的一般性转移支付。
（1）改革税收返还。由于税收返还规模较大，又属于非均等化转移支付形式，同实现公共服务均等化目标是相悖的，因此改革税收返还不仅是做大一般性转移支付的重点，而且是完善我国现行转移支付制度的核心。改革税收返还的最终目的是在明确其一般目的转移支付性质的基础上，回归其均等化功能。但至于如何着手，目前存在两种思路：一是渐进式的，逐步减少税收返还，最终并入一般性转移支付形式。这种方式可以减缓既得利益调整给富裕地区造成的冲击，阻力较小。二是直接取消税收返还，将其一步到位并入一般性转移支付形式，纳入因素法分配的轨道。这种方式涉及对既得利益的触动，具有一定的阻力，但能迅速做大一般性转移支付的规模，较快地改变财政分配不均衡的局面。
（2）取消原体制补助与上解，归入一般性转移支付。原体制补助与上解的本意是通过富裕地区上缴部分收入而贫困地区获得补助来达到均等化的目的。其机制包含了财政平衡的元素，属一般性财政转移支付范畴。但其毕竟是旧体制分配格局的延续，各地区的上缴额和补助额是在老体制下按基数法确定的，分配方式多年保持不变，导致目前的再分配状况很不合理。虽然这一机制的重要性将随着时间流逝而自动削弱，但从规范转移支付制度与分税制财政体制的角度来看，必须尽快取消。
（3）对于其他一般目的转移支付形式，如调资转移支付、农村税费改革转移支付等，考虑到对政府短期目标的配合，可以转为专项转移支付形式予以支持。至于民族地区转移支付，从支持规模来看应该不断扩大，但可以考虑将其并入一般性转移支付范畴，并通过加大民族地区转移支付权重在公式化分配中予以体现。
在通过上述方案迅速扩大一般性转移支付规模、改善均等化财力的同时，还必须建立科学的转移支付公式，完善一般性转移支付制度的实施机制。实施以一般性转移支付为主的模式，一个关键性的问题是建立一个科学的转移支付公式，用“因素法”取代“基数法”来核算转移支付数额。通过实行规范化的收支评估，即分税种按标准税基和标准税率测定各地区的标准化收入能力，并根据影响支出成本的客观因素，分项目测算各地区的标准化支出，在此基础上以各地区的收入能力和支出需要来确定一般性转移支付数额。同时，还需进一步调整和完善因素的选择及其权重系数。在因素选择上，应该借鉴国外成熟经验并结合我国现阶段的区域发展实际和均衡目标，突出人口稀疏程度和各地区自然环境禀赋条件差异等主要客观因素，突出民族地区、边疆地区、革命老区等维护社会稳定和民族团结因素，突出强调将“三农”因素和重点区域援助纳入分配公式，通过反复测算使其科学化、合理化。
其次，清理归并专项转移支付，突出其矫正辖区间外溢性的职能，明确其对辖区间外溢性基本公共服务项目的支持。
如前所述，从我国专项拨款实践来看，其初始目标是加强中央对地方的宏观调控、支援贫困地区及应对一些突发事件，重点目标不突出而又规模庞大。专项转移支付，从性质上说属于有条件拨款，不同于一般目的拨款，它侧重于解决地方性公共产品的收益外溢问题，同时也用于实施特定的产业和事业扶持政策，如基础产业、环保、教育等，以贯彻中央政府的政策和意图，保证国家意义上的目标的实现。但理论和实践证明，矫正辖区间外溢性与均等化两者间并不矛盾，至少在一些重大项目上不矛盾，可以兼顾。公共产品就是全部收益外溢的产品，基本公共服务作为纯度较高的公共产品，如基础教育、大型跨区域基础设施建设以及环境保护等项目，都具有很大程度的外溢性特征。而我国在21世纪陆续新增的一些专项转移支付项目，如基础设施建设、天然林保护工程、退耕还林还草工程、贫困地区义务教育工程、社会保障制度建设、公共卫生体系建设等，已证明调整专项转移支付有助于实现基本公共服务的均等化。
对专项转移支付的调整，重点是突出其矫正辖区间外溢性的职能，压缩其规模，在此基础上兼顾其对辖区间外溢性基本公共服务项目的支持。对此应采取如下措施：
（1）对照专项转移支付的功能和目标，科学界定专项转移支付的标准，对现行专项转移支付项目进行全方位梳理分类、清理合并。对政策意图不明显的项目予以取消，对重复的项目进行清理和归并。列入专项转移支付的项目，应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目，如跨地区的大江大河的治理、防护林带的建设、突发性的自然灾害和疫情的救治、特困县的脱贫救济、中央委托地方的项目等。通过重新分类、清理合并，在突出其矫正外溢性的目标的同时，压缩、控制其规模。
（2）在清理合并过程中，可以考虑借鉴美国分类拨款的成功经验，把同一类型的多个必不可少的专项拨款归并为一个大的一揽子拨款——分类拨款。尤其是对现行专项拨款中具有基本公共服务目标的项目，可以采取分类拨款形式，将其引入公式化的资金分配体系，按因素法来分配资金。我国在改革专项转移支付体系的过程中，可考虑在单独保留大江大河的治理、防护林带建设等较大工程项目专项拨款的同时，部分引入分类拨款方式，以保证国家目标的实现，同时压缩专项转移支付的规模，并避免繁杂众多的形式影响目标的明确性。
（3）规范中央对地方专项拨款配套政策，实行分地区区别对待，减轻贫困地区的财政压力。专项拨款往往要求地方配套，配套要求并非都不合理，但要体现区别对待。原则上，富裕地区的地方配套要求应高一些，贫困地区的配套要求应低一些，特困地区则可免予地方配套。
此外，列入专项转移支付的项目须经过科学论证和严格的审批程序。要加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估，防止资金被截留、挪用，提高其使用效益。要提高拨款安排的透明度，从制度上杜绝所谓“跑部钱进”的现象。要防止具有突发性、特殊性、非固定性等特征的专项项目固化沉淀，以保证其运行效率。
再次，重构对口支援体系，建立健全以纵向转移支付为主、纵横交错的转移支付模式。
在对纵向转移支付制度结构做内部调整和改革的同时，还可考虑重构我国多年来一直实施的对口支援体系，进一步扩展均等化渠道，增强均等化力度。
对口支援，始于1979年⑦，宗旨是组织内地发达省市一对一支援边境地区和少数民族地区。经过1984年“全国经济技术协作和对口支援会议”的扩充和此后国家计委、经委的部署以及各省区市及中央各部委的积极响应，对口支援这种地区间的横向帮扶形式在全国各地陆续展开。对口支援实施30多年来，对我国西部民族地区的发展做出了显著贡献。
其实，可以将对口支援重构为我国横向转移支付体系，并作为纵向转移支付的辅助形式。对口支援，无论是采取物资、技术、人才援助，还是采取资金援助，其实质都是发达省市对不发达省区的无偿横向援助，除中央各部委对西部省区的纵向援助外，不涉及中央政府财力的动用。其横向均等化作用明显，涉及范围广泛，只是一直未纳入转移支付设计的考虑视野。因此，在完善政府间转移支付制度以促进基本公共服务均等化的过程中，应该保留并重构对口支援体系，基本思路是坚持全国统一立法，中央政府主持和管理，物资、技术、人才、资金援助相结合。（1）鼓励以物资、技术、人才援助形式开展的横向对口支援，重点改善教育、医疗卫生等公共服务差距。（2）在财力资金援助方面，改变目前一对一的静态、行政援助模式，借鉴德国横向平衡经验，采取公式化、规范化和法制化的方法和步骤，以“平均财力水平”为依据，高于平均财力水平的往“大锅”里缴款，低于平均水平的从“大锅”里得到补助，变“暗补”为“明补”。（3）重新审定对口支援的省区市，并根据各地实际情况确定援助形式，比如鉴于中部地区现阶段的自身财力状况，可以考虑主要以人才、技术援助为主。（4）必须区分市场行为和横向区域援助，明确各省市的对口支援与有偿的跨地区投资的界限。在市场经济下，各省市的对口支援多采用项目投资的方式，援助地区希望将无偿援助与互惠互利结合起来。但必须明确，作为转移支付体系的一个组成部分，对口支援的重点是财力或公共服务援助，而不是上经济项目。（5）上述措施方案必须通过立法予以保障。
基于均等化目标的转移支付规模预测
结合当前我国各地区财政收支状况和“十二五规划”中全面建成小康社会的奋斗目标，可以进一步预测实现区域基本公共服务均等化目标所需的转移支付规模。方案设计期限是到2020年左右实现区域基本公共服务均等化，假设前提是中央政府对地方政府的转移支付全部用于各地区弥补基本公共服务差距。
2009年人均地方财政支出（决算支出）低于全国平均水平90％（4116元）的有河北、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、贵州10个省区，其中东部3个，中部5个，西部2个。
通过GDP平减后，我国2001～2009年间人均地方财政支出年均增长16.6％。考虑到国家从2007年开始实施扩张性财政政策以应对全球经济危机，应该剔除2007年以来的政策影响。因此，假定我国下一个10年能够维持2001～2006年间的增长速度（12.4％），到2020年我国人均地方财政支出将达到16529元（2009年为4573元）。初始提出三种方案：第一种到2020年这10个落后地区人均地方财政决算支出达到全国平均水平；第二种达到全国平均水平的75％⑧；第三种达到东部平均水平的75％（东部11个省市区2001～2006年人均地方财政决算支出年均增长11.1％，如果保持此速度，2020年将达到17956元）。然后分别计算达到相应目标时这些地区的人均地方财政决算支出的年均增长速度和中央政府需要对这些地区的转移支付总额。
所需转移支付的计算方法如下：以2009年为基期，人均财政支出低于全国平均水平90％的10个省区的财政收入（决算收入）按2001～2009年实际平均增长速度增长，人均财政支出按各方案确定的速度增长，人口数乘以各地区的人均财政支出得到各地区的财政支出。然后分别加总10个省区的财政收入与支出，得到地方财政决算总收入和总支出。总支出与总收入的差额即为实现基本公共服务均等化目标所需的中央政府转移支付值。基本计算公式是：
由表1可以看出，第一种方案所需的中央政府转移支付数额最多，第二种最少，第三种居中。根据方案一，要使上述10个省区达到全国平均水平，估计到2015年需要中央转移支付2.92万亿元，2020年需要6.32万亿元，所需转移支付规模最大。根据方案二，要达到全国平均水平的75％，估计到2015年需要中央转移支付2.2万亿元，2020年为3.75万亿元。根据方案三，要达到东部地区平均水平的75％，估计到2015年需要中央转移支付2.4万亿元，2020年为4.4万亿元。而实际上2009年中央对地方的转移支付预算总规模已达2.86万亿元，其中对上述10省区的转移支付达1.15万亿元。因此，上述三方案分别要求中央对这些地区的转移支付实现年均增长16.8％、11.3％和13％。而自分税制改革以来，我国转移支付规模年均增速为12.4％，所以从中央政府的财政承受能力来看，实现达到东部地区平均水平的75％的均等化目标是没有问题的。但在我国2009年转移支付结构中，4934亿元是税收返还，12580亿元是专项转移支付，这在一定程度上制约了转移支付的均等化功能。因此，要实现基本公共服务均等化目标，必须进一步强化转移支付制度的均等化目标，进一步优化转移支付的内部结构。
注释：
① 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出，“实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化”，从而确立了区域基本公共服务均等化在区域协调发展战略中的中心地位。
② 根据历年《地方财政统计资料》和财政部网站相关数据计算，其中2010年数据为预算数，增长率按GDP平减指数进行了折算。
③ 目前我国转移支付主要是基于政府目标而不是经济目标。参见王绍光《中国财政转移支付的政治逻辑》，《战略与管理》2002年第3期。
④ 张启春：《区域基本公共服务均等化与政府间转移支付》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2009年第1期。
⑤ 王雍君：《中国的财政均等化与转移支付体制改革》，《中央财经大学学报》2006年第9期。
⑥ 汤学兵：《论中国区际基本公共服务均等化的路径选择和保障机制》，《财贸经济》2009年第7期。
⑦ 1979年7月中共中央召开边防工作会议，并批转了中共中央（1979）52号文件，确定组织内地发达省市对口支援边境地区和少数民族地区。
⑧ 选择全国平均水平的75％，是参考了欧盟区域政策收敛目标的做法。
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