“政企关系”新说——兼评与此有关的代表性改革思路，本文主要内容关键词为：政企论文,与此论文,代表性论文,思路论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
迄今为止，国有企业改革从改革的宽度和幅度看，由单项突破进展到了整体推进；从改革内容看，由政策调整进展到制度创新；从改革方式看，从政策推动进展到更多的法律规范。然而各种积极的探索并没有给国有企业带来持续和稳定的繁荣。据国家权威部门统计，近几年全国预算内工业企业总户数中亏损企业所占比重逐步上升，1988年为12%，1989年为16%，1990年为35%，1991年为36%，1992年明亏加潜亏总额高达600亿元，1993年亏损面已达2／3。无法改变的事实向我们以往的理论探索提出了挑战。国有企业改革难以突破，症结何在？笔者试就这一问题进行一次粗浅的求解。
一、有关概念的界定
根据发达市场经济国家的经验，从适应建立社会主义市场经济体制的需要出发，笔者以企业对社会经济发展的综合效能为标准，将其分为以下两大类：
国家功能型企业：指关系到国民经济命脉，具有重要的社会经济效益，而且投资大、周期长、利润低、风险大因而那些民间资本不愿进入或不宜让其进入的企业。其中包括：特殊性、先导性、自然垄断性、战略性、基础性及社会公益性的企业：如邮政、铁路、航空、港口、供水供电等；基础工业：如矿山勘探、石油、煤炭、电力等；某些高新技术：如集成电路、航天工业等；承担特殊社会职能的企业：如军工企业、造币厂等。它们包括大多数非竞争性企业和一小部分特殊的竞争性企业，在整个企业体系中所占数量不多，但却在市场经济和整个社会的正常运行中发挥基础性和保障性作用。这些企业首先要按市场运行的需求进行生产。但其更重要的作用是为整个市场经济体系的运行和社会目标的实现提供保障，是受国家和市场调控的微观主体。
市场功能型企业：指除以上企业外的所有属于一般盈利性的竞争性企业，这些企业构成市场经济中灵活的竞争主体，在数量上占较大比例。它们按照竞争规律，自主地选择自己的经营方向，经营范围及规模，并且在竞争中自觉地接受市场经济规律的支配和制约，成为由市场直接调控的微观主体。
以企业的所有制形式为标准，又可以将我国现有企业划分为国有企业和非国有企业。国有企业即“由政府拥有或控制的经济实体，它们从出售商品与服务中得到收益”。“这一定义把我们所研究的企业限定于这样的商业活动，其中政府通过其所有权权益控制企业的经营。”[①a]将上述两种划分企业的标准综合，可以将企业进一步细分为四种类型：国家功能型国有企业，市场功能型国有企业、国家功能型非国有企业、市场功能型非国有企业。因为本文着重探讨国有企业与政府的关系，所以将有关非国有制的国家功能型企业和市场功能型企业存在的现实性和合理性的探讨省缺。
目前国内有的学者以企业规模为标准将国有企业进一步细分为国有大中型企业和国有小企业，并提出“抓大放小”的改革思路；有的学者以是否适合市场竞争将国有企业进一步细分为竞争性国有企业和非竞争性国有企业。提出“在保留国有非竞争性企业的同时，让竞争性企业逐步有序地退出国有企业的行列”的改革思路。在下文中笔者将就这两种改革思路对于政企关系的认识进行剖析。
二、国有制适用于国家功能型企业而非市场功能型企业
就国有企业而言，国家功能型企业和市场功能型企业在我国都是存在的，但从建立社会主义市场经济的长远目标来看，国家功能型企业采用国有制是合理的，而市场功能型企业采用国有制是不合理的。笔者从企业目标和企业行为两个角度对此论点予以阐述。
（1）企业目标。“企业目标不是指企业在某一生产阶段或某一经营环节上进行具体活动时的目标。而是指在这些具体目标后面，主宰他们形成与变化的终极目标。”[①b]国有制企业既然由国家直接控制经营，那么很显然，国有制企业目标不可能与政府的宏观经济目标相冲突。实际上，国有制企业是体现国家经济意志的一种经济形式。政府旨在维护社会协调发展、全面进步的综合性宏观经济目标与单纯追求利润最大化的市场功能型企业的微观目标往往是难以协调的。而难以协调会影响国民经济的长期、稳定和健康的发展，因此市场功能型企业不宜采用国有制形式。而国家功能型企业所涉及的行业或者是由于投资大、见效慢、利润低、风险大，市场功能型企业不愿进入，但这些行业又必须得到发展才会有利于宏观经济目标的实现；或者是因为其掌握国家经济命脉，不宜让非政府力量介入以免造成经济动荡、社会混乱，那么国家通过使国家功能型企业国有化，既可把握国家经济命脉，又为实现自身的宏观经济目标找到了更为有效的经济载体。
（2）企业行为。企业目标的不同会导致企业行为不同，进而对资源的合理配置和充分利用产生不同的影响。市场功能型企业以利润最大化为企业目标，因此在市场机制发生作用时，企业必然要通过采用有效的竞争手段（这些手段包括降低成本、提高质量、改善管理等）在激烈的市场竞争中立足，优胜劣汰是企业竞争的必然结果。市场机制的建立和完善需要政府做出努力，其努力的方面是营造良好的外部环境（包括政治环境、宏观经济环境、社会环境）和为塑造真正的市场机制从而实现资源优化配置和充分利用做一些基础性和保障性的工作。国家功能型企业的经济效能最有利于政府推进这方面的工作，因此国家功能型企业国有化是合适的。而如果市场功能型企业国有化会产生什么后果呢？市场功能型企业的活力来自于有效竞争，是市场机制的作用对象，而非市场机制发生作用的外部条件。这种类型的企业如果被国有化之后会由于自主经营空间大大缩小而丧失其活力。政府不但不能通过其为完善市场机制、弥补市场机制缺陷做出有效努力，而且失去了完善后的市场机制的作用对象。
三、“政企关系”新说
国家是国家功能型国有企业资产的所有者。作为所有者，必须享有对企业管理的一切权利，享有保证国有资产保值增值的权利。从这个角度讲，国家功能型国有企业不可能做到完全的政企分开，也就是说，只要国家是国家功能型国有企业的唯一所有者，国家功能型国有企业的政企不分是合理的。从市场经济体制较发达国家的实践来看，国家功能型国有企业普遍存在着政企不分的现象。也正因为如此，尽管这些国家规定了国家功能型国有企业自负盈亏的原则，但一旦这些企业发生事实上的亏损，没有哪个国家能避免各种形式的财政支持和补贴。许多国家对国家功能型国有企业管理非常严格，而且这种管理也都是程度不同地带有行政性。从这些国家对国家功能型国有企业的管理部门来看，普遍存在着“政企不分”和“婆婆”多的现象，甚至某些国家的国家功能型国有企业的“婆婆”并不比社会主义国家少。由此看来，政企不分、国家直接干预企业的经济活动是由国有制的本质所决定的。因此，对于国家功能型国有企业来说，没有必要也不可能做到政企分开。那么由于政企不分导致的企业亏损就应当由政府来负担。
市场功能型企业不宜采用国有制，那么就必须实行充分的政企分开。政府不能直接干预这些企业的经营活动，而应将精力放在以下几个方面：（1）供给公共政策。①中央政府要供给中长期经济和社会发展的公共政策，协调社会全面发展，防止和避免市场经济发展中出现的副效应；要供给市场经济运行的一般规则的公共政策及法律规范，创造市场公平竞争和公平交易的政策、法律环境和氛围；以“效率优先、兼顾公平”为原则供给社会稳定、社会协调的公共政策。②地方政府要保证中央政府公共政策在本行政区实施，并提供区域性公共产品和公共政策，通过地方性产业政策和地方性法规来促进和调控地方经济的发展。（2）发挥政府作为公共产品的主要投资者和规模经济组织者的作用。（3）运用经济、法律、行政手段对国民经济进行宏观调控，实现社会总需求和社会总供给在总量上、主要结构上的平衡、国际收支平衡、物价稳定等。（4）在充分肯定市场在资源配置中起基础性作用的同时，政府应着力推动适度投资规模的形成、产业结构的优化、实现科技进步以及资源合理配置等。市场功能型企业则应该从自身实际出发，自主经营、自负盈亏，在政府创造的良好的竞争环境中不断地改善经营，以求得在竞争中获胜。而不能指望政府予以政策倾斜、亏损补贴、实施行业保护等扶植措施。
在这里我们需要强调的是：政府与市场功能型企业分开，是指政府对市场功能型企业的管理方式要改变，而绝非对其撒手不管、放任自流。恰恰相反，要加强管理。90年代以来，由于外部环境的变化、科技的发展、国际竞争的日趋激烈等因素。市场经济国家对企业的干预有所加强，尤其是在企业的合并、收买、会计程序、价格的决定等方面进行干预，其结果是促进了竞争，提高了效率。目前我国面临着失业这一跨世纪的难题，据预测，到2000年，我国15至59岁的劳动者将由1990年的7.3亿人增至8.3亿人，如果政府对企业不加管理，后果不堪设想。
国内有的学者认为国有企业改革应该“抓大放小。”笔者认为理解公有制为主体，国有企业为主导的本质含义，不能停留在数量和规模控制上，而应该从企业的经济效能出发判断其是否适用国有制，政企是否应该分开。如前文分析，国有企业的本质决定了它并不是为国家直接创造最大的纯收入，而是为国民经济的稳定协调发展提供市场配置尚未解决的基础性条件和不能解决的保障性作用，市场功能型企业不适合采用国有制是由其经济效能而非企业规模决定的。在经济生活中占主导作用的国有大型企业中存在着一部分市场功能型企业。如果这些企业仍与政府不分，由政府直接控制其经营，那么这些企业在激烈的市场竞争面前将永远是幼雅产业。
有的学者认为竞争性企业不适合采用国有制。应使其退出国有企业行列，摆脱国家对其经营活动的直接控制，通过市场竞争实现优胜劣汰。这种较新的思路看上去似乎与本文的观点并无二致，其实不然。笔者认为：“市场功能型企业”和“竞争性企业”并非完全等同的概念。如高科技企业是竞争性企业，但因其初创时期投资多、风险大、技术含量高，民间资本无力进入或不愿进入，但其一旦在政府的精心培育下发育成熟，将会对经济增长产生巨大的积极的影响，这一点在强调增加科技投入以促进经济增长方式转变的今天显得尤为重要，而如果国家不注意对其积极扶持，只会使其胎死腹中。因此把“市场功能型企业”与“竞争性企业”完全等同是对本文观点理解的一种偏差。
国有企业改革是综合性的改革，是一项系统性工程。因此深化国有企业改革，必须在正确处理政企关系的基础上对市场功能型国有企业进行非国有化改造，这是一项重要的工作，但并非工作的全部。政府应制定综合性国企改革战略，在加强市场功能型企业非国有化的同时，积极推进其它方面的改革予以配合。如加快产权市场的培育，进一步建立社会保障体系，通过对外开放引入更多的竞争等。国企改革的系统性、复杂性决定了它不可能一蹴而就，但笔者坚信，只要我们走上了正确的改革轨道，一定会走向繁荣。
注释：
[①a] 引自世界银行关于重要政策问题的系列研究报告第四卷《行政官员和国有企业》。该文“国有企业”的定义不包括资金来自政府总投入的企业，并且集中分析非金融国有企业。
[①b] 注：引自潘振民、罗首初著《社会主义微观经济均衡论》第108页
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