土地资源配置体制中的灰色土地市场分析，本文主要内容关键词为：土地论文,资源配置论文,市场分析论文,体制论文,灰色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2006-03-09
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2006)03-0017-08
一、引言
改革开放以来，随着农村工业化和城市开发进程的加速，各种形式的建设用地的需求量迅速增加。在现行土地资源配置体制不能满足市场需求的情况下，灰色土地市场迅速成长。据有记录的数据表明①，1993年到1996年被查出的土地违法案件达930297件，涉及土地面积129576公顷，占到当时合法土地开发面积的15.52％(1993-1996年合法土地开发面积为834881公顷)，而其中有76000公顷的耕地被非法开发和占用。在经过短暂调整之后，1998年到2002年间有记录的土地违法案件达456249件，涉及土地面积111969.27公顷，是当时一级市场上合法交易的12.4％(1998-2002年土地一级市场上交易量为902663.94公顷)。各种利益群体在土地开发、交易和使用过程中的行为与现有土地资源配置体制的矛盾凸现出来。尽管政府对计划经济体制下的土地资源配置体制进行了改革，但是并没有从根本上解决土地占用、出让和转让中的矛盾。经过各种利益群体长期的谈判、冲突、斗争和妥协，土地资源配置体制中灰色土地市场逐渐形成。
本文基于土地资源配置体制演进的视角，探索了在制度变革过程中灰色土地市场的形成过程，归纳了现阶段灰色土地市场的类型，利用收集到的1993-1996年和1998-2002年的土地违法案件数据分析了灰色土地市场的现状，在上述分析的基础上进一步探索了灰色土地市场存在的原因。
二、土地资源配置体制的演进及灰色土地市场的形成
在现行的土地资源配置体制下，土地非法占用、出让和转让的形式和类型很多，对于灰色土地市场也存在多种的理解。国内有学者认为灰色土地市场是相对于公开市场而言，主要指不具有可转让性的残缺土地产权的交易活动，进入灰色土地市场的主要是城乡结合部的集体非农用地和城市划拨土地[1]。而国外的学者将灰色土地市场界定为合法市场之外的土地非法开发、占有、交易和使用行为[2]。灰色土地市场的界定离不开特定的产权背景和法律环境，我们认为灰色土地市场是指在目前产权制度和法律环境下，土地开发过程中所出现的非法占用、出让和转让的行为。
在土地资源配置体制由计划方式向市场方式转变的过程中，制度创新缓慢，不能适应快速变革的现实，土地资源配置体制的滞后必然带来超越这种制度的市场行为。与此同时，各级政府在经济发展的过程中形成了一定的利益群体。地方政府(省、市、县、乡镇)在土地占用、出让和转让中的权力很大，而作为土地真正所有者的国家和集体(集体成员——农民)在这个过程中却处于弱势地位，这种权力、权益的不平衡也会造成超越现有制度的行为。
(一)计划经济体制下的土地资源配置体制
新中国成立后，土地作为当时最重要的资产和生产要素，受到政府极大的关注。政府通过废除农村的土地地主所有制，将土地分给农民。此后，又通过一系列鼓励农业合作社发展的政策法规，最终实现农村土地的集体所有制。对于城市土地的私有产权，通过没收、接管、公私合营等的方式，在1958年将几乎所有的城市土地收归国有。经过一系列的社会主义改造，完成了土地所有制的转变，构筑了计划经济下的城市和农村土地资源配置体制(见图1)。
在计划经济体制下，土地作为生产要素主要是通过政府划拨的方式来参与生产。在城市中，土地作为一种国家拥有的生产要素在国有单位中进行分配和使用，这种配置权通常掌握在市、县政府手中[3]。在农村地区，集体的农业用地(R[，1])由集体共同耕种，集体建设用地(R[，2])主要有三块：农村公共建设用地(R[，21])、乡镇企业用地(R[，22])和农户住宅用地(R[，23])。集体建设用地的配置权通常掌握在大队或生产队手中，但是要将农业用地转变为建设用地，需要经过公社或者县级政府的同意。新中国1954年颁布的宪法中规定了政府为了公共利益有权征用农村集体的土地，这是计划体制下农村集体土地转为城市国有土地的唯一途径。
计划经济体制下的土地资源配置体制存在明显的缺陷。首先，由于土地是以无偿的形式划拨的，土地的使用者没有动力来高效地使用分配到的土地。其次，计划经济体制下的土地资源配置体制不具备价值区分功能。土地资源要得到高效的利用必须对土地做出正确评价，要求土地资源配置体制能够区别不同地块价值的高低，并且对经济变化做出快速反应。但是，计划经济体制下的土地资源配置体制不可能具有这些功能。再次，无法合理地控制城市国有土地的需求量。由于缺乏市场机制的调节，缺乏有效的机制来控制城市土地的需求量和阻止城市土地使用上的浪费。无论是从效率还是可持续性上来说，计划经济体制下的土地资源配置体制都很难长期维持，也不能适应外国投资者的需要。
(二)改革后的土地资源配置体制
原有土地资源配置体制面临各方面利益群体的冲击，但是，政府在对其改革时又顾虑重重。第一，新的土地资源配置体制必须满足国外投资者能够获得合法的产权清晰的土地的要求，并且不违反“国家是城市土地的唯一所有者”的宪法规定；第二，由于国有单位依然存在，所以不能完全放弃计划经济体制下的土地划拨方式；第三，在不完全放弃原有土地资源配置体制的情况下，提高土地的利用效率，促进农村工业化和城市化进程；第四，新的土地资源配置体制必须保证国家的粮食安全和环境的可持续发展。1986年《土地管理法》的出台标志着新的土地资源配置体制的诞生。但是，目标本身存在的矛盾，预示着新的土地资源配置体制必然是在原体制上的修补(见图2)。
在农村地区，为了增加土地的产出效率，逐步推行农村家庭联产承包责任制。村集体以合约的形式按照家庭人数将农地(R[，1])分配给农产，农地也可以在集体内部进行流转。为了保护耕地和维持粮食安全，政府不允许农户将农地转变为非农用地。认识到农村工业化的重要性后，政府允许民营企业和乡镇企业在经过正常的登记注册并交纳必要的税费后，获得农村建设用地的使用权。但是，通过这种合法的方式来获取土地使用权的成本要远远高于将自己的农地直接转变为建设用地的成本。同时，政府针对集体建设用地的分配和使用进行了大量的限制。农村土地资源配置体制的改变一定程度上缓解了农村非农经济的发展与农村建设用地之间的矛盾。
在城市地区，1988年春天通过的宪法修正案“允许土地使用权可以依照法律的规定转让”，打破了商业使用者获得合法土地使用权的制度困境。城市土地使用权现在有两种配置方式，政府划拨和市场出让(见图2)。政府划拨的方式主要适用于国有单位和非营利性的事业单位(U[，1])，没有使用期限限制，而出让方式主要是将土地的使用权出售给商业使用者(U[，2])，并且有使用期限限制(商业用地40年，工业用地50年，住宅用地70年)。政府划拨土地以划拨价进行交易，市场出让土地则以出让价进行交易，通常划拨价要远远低于出让价。划拨方式和出让方式所导致的土地使用权的价格差异，为城市国有土地使用权在二级市场上非法交易提供了动力。通过市场出让方式获得的土地使用权可以在二级土地市场上进行自由转让、出租和抵押，而以划拨方式获得的土地使用权不具备这些权利。如果国有单位要将土地使用权转让给商业使用者，必须补缴巨额土地出让金，也就是说国有单位在土地使用权交易过程中的大部分收入要交给政府，而这恰恰违背了国有单位土地使用权转让的初衷。城市土地资源配置的双轨制所带来的利益和权利不平衡为灰色土地市场产生奠定了基础。
改革后土地资源配置体制中最重要的一个环节就是农业用地向非农业用地的转变。在上述所有的土地开发程序中，与政府关系最为密切就是农业用地(R[，1])向农村非农用地(R[，2])的转变和农村集体土地向城市国有土地的转变。20世纪80年末和90年代初大量的农业用地被转变为建设用地，为了控制过度的农地开发，政府开始引入土地审批制度，并设立农村住宅土地的标准和各级政府的审批范围。但是，这些审批制度的引入并没有从根本上改变土地开发的进程，由于巨大利益的驱使，各级地方政府通过化整为零等多种方式，规避中央政府的控制[5]。在很多县市，将农地转变为城市商业土地所获得的收入占到当地政府收入的30％，在有些地区甚至达到70％[6]。1987年到1994年间，政府土地的出让收入大约为2.148亿元，其中大部分留在了当地政府的手中，因此当地政府有很强的动力来进行土地的开发[7]。
(三)改革后土地资源配置体制中存在的灰色土地市场模式
改革后的土地资源配置体制在一定时间内满足了国外投资者、私营经济、城市发展以及农村工业化的对建设用地的需求，但是并没有从根本上解决土地资源配置中存在的诸多问题。灰色土地市场经过一段时间的发展，逐渐显露出来。现阶段，土地资源配置体制中存在的灰色土地市场主要有三种模式(见图2)：农地转变为农村建设用地过程中土地的非法占用、出让和转让行为(灰色土地市场Ⅰ)；农村集体土地转变为城市国有土地过程中土地的非法占用、出让和转让行为(灰色土地市场Ⅱ)；政府划拨土地转变为城市商业用地过程中土地的非法占用、出让和转让行为(灰色土地市场Ⅲ)。
1.灰色土地市场Ⅰ 灰色土地市场Ⅰ中存在的土地非法行为主要有两类，农地转变为住宅用地(R[，23])过程中的土地非法占用、出让和转让行为和农地转变为私营企业、集体企业用地(R[，22])过程中的非法占用、出让和转让行为。
在第一类违法行为中，涉及到农民的违法案件最多。其行为主要有两种形式，一是擅自将农地转变为住宅用地或商业用地，这种现象在农村比较普遍，有些农民在自己的承包责任田上建设住宅，有的将耕地改变为工业或商业用途；二是超出标准占用住宅土地和非法转让住宅土地，尽管现行的国家法律不允许将宅基地转让给集体以外的他人，但是在城乡结合部，城市居民在农村购买宅基地已经是非常普遍的现象。第二类违法行为的主体是村集体(村民委员会)，其主要形式是与开发商合作，未经合法手续将农地直接转变为商业、工业用地。有的村集体利用自身的地理优势和土地资源，直接在农村开发房地产项目，进入城市房地产市场获取高额收益，有的将农村集体土地转变成小规模的工业园区，从中获取高额租金。
2.灰色土地市场Ⅱ 国有和非营利性单位能够以较低的划拨价来得到土地的使用权，划拨价不能反映土地使用权的市场价格，而这些单位也没有动力来充分利用得到的土地。
尽管国有单位所获得的土地利用效率低下，不能体现土地的市场价值，但是，这些国有单位没有权利改变土地的用途并且不能在二级市场上进行转让。如果通过合法方式将划拨土地转变为商业用地，土地用途改变所带来的大部分收益将留在当地政府手中，国有单位能够得到的收益很少。为了分享土地用途转变带来的利益，国有单位往往通过变相的方式将划拨土地转变为商业用地。这些土地表面上仍然是国有单位和非营利性机构在使用，而实质上已经转变为商业用地。在划拨土地转变为商业用地的过程中，土地违法行为不断增多，逐渐形成了灰色土地市场Ⅱ。
3.灰色土地市场Ⅲ 在改革后的土地资源配置体制中，政府土地征用依然是农村集体土地转变为城市国有土地的唯一合法途径。而政府土地征用的实质是对土地开发收益的转移，即将农村集体土地改变成城市商业用地所带来的巨额利益从农村转移到城市。
由于利益的驱使和发展本地经济的压力，地方政府(省、市、县、乡)最有动力进行土地征用。在国家严格控制农地开发的政策环境中，地方政府往往采用各种方法来逃避审批制度的约束。常用的是将大块土地化整为零，分块审批，整体开发；也有的改变被征用土地的性质，例如将耕地以集体非农用地的名义进行审批；利用城市规划修订的机会，变相将农村集体土地转变为城市国有土地。另一种违法行为是城市土地的使用者(商业开发商和国有单位)直接和村集体谈判，不通过土地征用程序获得农村集体土地的使用权。在农村集体土地转变为城市国有土地的过程中，存在着大量的土地非法占用、出让和转让行为，逐渐形成了一种灰色土地市场模式——灰色土地市场Ⅲ。
三、灰色土地市场的现状
在土地资源配置体制改革的过程中，逐渐形成了上述三种模式的灰色土地市场。然而，对于灰色土地市场的现状我们缺乏了解。在现实中，灰色土地市场处于一种什么样的状态？各种利益群体在灰色土地市场中又扮演什么角色？我们收集了过去十年中土地违法案件的数据，对灰色土地市场的现状进行了分析。
(一)1993-1996年灰色土地市场的状况
城市国有土地使用权市场化出让方式的出现，使得土地使用权出让的数量从20世纪90年代中期开始稳定增加。从表1中我们可以看出在1993-1996年间共有930297件土地非法占用、出让和转让的案件，涉及土地面积129576公顷，其中涉及耕地面积达76059公顷，占到1993-1996年违法案件涉及土地面积的58.46％。
表1 1993-1996年土地非法开发、使用和交易情况[8]
土地面积耕地
项目件数
(公顷)(公顷)
合计
930297
129576 76，059
份额
100.00
100.00
100.00
国有单位 5.2229.1026.00
集体组织10.5840.6641.04
村
4.7523.0725.92
其他 5.8317.5915.12
个人80.1626.9131.00
农民53.20 8.39 6.61
其他26.9618.5224.39
其他 4.03 3.33 1.96
从涉及案件的数量上来看，个人是这个时期灰色土地市场的主体。80.16％违法案件的主体是个人(农民和其他个体)，而只有15.8％的土地违法案件涉及到国有单位和集体组织。所以，从案件的数量上来看，农民和其他个体是这个时期灰色土地市场的行为主体。但是从涉及的土地面积来看，国有单位和集体组织案件涉及到的土地面积占到全部涉案土地面积的69.76％，其中集体组织占40.66％，国有单位占29.10％，而个人案件涉及到的土地面积占26.91％。所以，国有单位和集体组织应该对这个时期土地大面积的非法开发负责。另一方面，从涉及到的耕地面积来看，国有单位和集体组织的非法行为涉及耕地占到全部的67.04％(其中国有单位26％，集体组织41.04％)，个人涉及到的耕地面积占全部的31％(其中农民占6.61％，其他个人占24.39％)，国有单位和集体组织应对这一时期耕地的非法开发负主要责任。因此，国有单位和集体组织是这个时期灰色土地市场上的真正主体，他们主导着这个时期的灰色土地市场。
(二)1998-2002年灰色土地市场的状况
1997年中央政府暂停农地转为非农业用地的审批，加强了土地开发过程的管理。与此同时，以市场出让方式进行交易的土地使用权数量逐渐增多。到2001年，无论是土地交易的数量还是土地交易的面积，市场出让的土地都开始超过划拨的土地，这表明城市土地资源配置的双轨制开始向市场出让的方式倾斜。随着土地市场化出让和土地使用权转让的增加，在过去五年中，456249件土地非法占有、出让和转让的案件被发现，是这五年中合法市场化出让土地件数的60.39％(1998-2002年合法出让土地为755474件)。非法占用、出让和转让所涉及的土地面为111969.27公顷，是合法出让土地面积的30.02％。这些违法案件大部分集中在东南沿海地区，尤其是在那些人口密集、经济发达和土地资源竞争激烈的大都市地区。
从表2中可以看出，在1998-2002年间非法占用土地的案件数量占到全部案件的72.66％，涉及土地面积占全部面积的63.30％。因此，在这个时期土地的非法占用是灰色土地市场上的主要行为。而土地二级市场的土地非法转让所占的比例也比较大，在案件数量上占12.51％，土地面积上占11.60％，土地二级市场上的违法行为开始增加。在这个时期，涉及到各级政府的土地违法行为开始减少，有记录的非法出让所占的比例，在数量上占1.27％，在面积上占3.70％。所以，在这个时期土地非法占用是灰色土地市场上的主要违法行为，而随着市场出让方式的普及，非法转让行为也成为灰色土地市场中的重要组成部分。
表2 1998-2002年土地非法开发、使用和交易情况[9]
类型 件数 所占份额面积(公顷) 所占份额
合计
456249100.00 111969.27100.00
非法占用
331502 72.66 70871.11 63.30
非法出让 5813 1.27
4142.51 3.70
非法转让57077 12.51 12985.23 11.60
其他61857 13.56 23990.42 21.43
(三)灰色土地市场中的违法者分析
在灰色土地市场中，谁是主要的违法者？2002年，查获的土地违法案件为74956件，涉及到的土地面积18100.17公顷，平均每件案件涉及到0.24公顷。2002年的土地违法数据比较详细和典型，我们利用它来分析灰色土地市场中的行为主体。
从案件数量上来说(见表3)，79.10％的土地违法案件是由“个人”造成的，案件的数量最多；“企业”造成的土地违法案件要明显少于“个人”，占全部案件的11.83％，“政府机构”和“村集体”造成的土地违法最少，占全部案件的9.07％。因此，单从案件数量上来说，个人应该是灰色土地市场中的主体。但是，从案件涉及的土地面积来看，企业违法行为涉及的土地面积最大，占到全部面积的40.83％，而这些“企业”大部分是国有企业和乡镇企业，其次是“政府机构”和“村集体”，占到全部面积的34.60％，涉及到违法土地面积最少的恰恰是那些违法案件最多的“个体”，占全部面积的24.56％。“企业”、“政府机构”和“村集体”占到了全部土地违法面积的75.43％，所以，他们是灰色土地市场中的主要违法者，是灰色土地市场中的主体，这和表1得出的结论是一致的。
表3 2002年土地案件中违法者状况[9]
平均面积
土地违法者件数 面积(公顷)
(公顷)
合计 7459618100.17 0.24
份额100.00 100.00
/
政府机构 2.85
19.04 1.62
省0.056.8236.32
市0.232.36 2.50
县1.276.30 1.20
乡镇 1.303.56 0.67
村集体6.22
15.56 0.61
企业 11.83
40.83 0.84
个人 79.10
24.56 0.08
从每个案件所涉及到的平均面积来看，“政府机构”涉及案件的平均面积最大，每个案件涉及土地平均1.62公顷，“村集体”和“企业”为每件0.61公顷和0.84公顷，“个人”仅为每件0.08公顷。“政府机构”、“村集体”和“企业”案件涉及土地的平均面积要远远高于“个人”。因此，从涉案的平均土地面积来看，“政府机构”、“村集体”和“企业”依然是灰色土地市场中的主导者。
不同层次的政府机构在土地违法中扮演不同的角色。省、市、县、乡镇所涉及的案件比例依次为0.05、0.23、1.27、1.30，而案件所涉及的平均土地面积(公顷)却为36.32、2.50、1.20、0.67。随着政府级别的降低，所涉及的案件数量逐渐增多，而案件涉及的平均土地面积逐步降低。
四、灰色土地市场形成的原因
从以上分析可见，灰色土地市场在现实中普遍存在，已经成为土地资源配置体制中的重要力量。改革后的土地资源配置体制是对原有计划体制的修补，这种修补尽管在短期内满足了各个方面的要求，但是从长远来看，随着环境的改变，土地资源配置体制也必然要改变才能适应现实的需要。因此，灰色土地市场是改革中必然出现的现象，有其存在的合理性和必然性。从土地资源配置体制的演进过程和灰色土地市场存在的现状分析中，我们可以进一步探索灰色土地市场存在的原因。
(一)农村土地产权模糊性
农村土地在理论上属于农村集体所有，对于农村土地集体所有制的内涵，国内学者已经进行了详细的分析[10]。在过去的几十年中，农村土地的具体决策都是由村集体做出的，村集体往往认为他们拥有处置集体土地的权利，但实际上村集体并不拥有农村土地的最终决定权。农村实行土地承包责任制后，农民也许认为他们拥有分到土地的处置权，但是从法律上来讲，他们拥有的土地使用权和收益权也是非常有限的。另一方面，相关的土地法律和法规频繁地进行修改，村集体和农民对这些法律法规了解不多，因此，很容易违反这些法律法规。例如，在灰色土地市场Ⅰ中存在的主要违法行为——农民非法占有和转让宅基地，以及村集体在未得到合法批准的情况下将农用地转变为非农业用地都是由于农村土地产权的模糊性和对相关法律法规的不了解导致的。
因此，在农村地区，土地产权模糊性和人们对相关土地法律法规的不了解是导致灰色土地市场Ⅰ产生的主要原因。
(二)利益分配机制的不合理
灰色土地市场存在的一个根本原因就是土地非法占用、出让和转让可以产生巨大的利益。土地的使用者(个人、村集体、政府机构和国有单位)都深深地涉足到灰色土地市场中进行交易，其目的都是逃避税费，尽可能获取土地开发中的利益。在灰色土地市场Ⅱ中，城市土地的使用权从国有单位转向商业使用者的过程中，所涉及到的很多土地违法交易都是为了逃避土地税费，避免这些交易带来的收益被当地政府拿走。在灰色土地市场Ⅲ中，村集体直接将土地的使用权转移到城市商业开发商手中，村集体从中可以获得巨大利益，如果通过政府征用的方式进行，村集体得到的收益很少。
在土地征用的过程中，政府征用农村集体土地需要给村集体一定的补偿(土地征用补偿)。土地征用补偿主要由土地补偿费、农民重新安置费和青苗补偿费三部分构成。在这三部分中，前两部分是最重要的，而他们的补偿标准是政府根据《土地管理法》来确定的。当政府出让土地的使用权时，政府收取的出让价格包括付给集体的征地补偿费、各种土地出让税费和土地出让金，而出让金就是政府在征地过程中获得的净收益。根据规定，出让金在中央政府和地方政府之间进行分配，中央政府得到30％，地方政府70％，而作为土地的原始所有者的村集体及其成员却无权分享。1998年公布的数据表明，政府从国内、国外开发商那里得到的土地收入分别为499.5亿人民币和9.83亿美元。在这些所有收入中，49％(243.5亿元人民币和0.6527亿美元)是来自土地出让金。而在土地出让金的分配中，中央政府得到的很少，大部分土地出让金被当地政府得到。在高额利益的刺激下，乡镇政府和村集体也积极参与到灰色土地市场Ⅲ中进行土地非法开发活动，分享土地开发带来的利益。在这个利益分配的过程中，具有讽刺意味的是，赢家是地方政府(市、县、乡)，而输家却是土地的真正所有者——中央政府和农民。土地开发、使用和交易中产生的巨额收益和这些收益在不同利益体之间分配的不平衡，是导致灰色土地市场Ⅱ和灰色土地市场Ⅲ存在并不断发展的重要原因。
(三)土地资源配置的双轨制
城市土地资源配置的双轨制带来的是不同使用者之间利益、权利的不平衡。在现有的城市土地资源配置中，一方面国有单位可以通过行政划拨的方式来获得土地的使用权，只需要象征性地支付一定的费用(划拨价)；另一方面，商业开发商要获得土地的使用权必须通过市场出让的方式，商业开发商必须付出很高的市场出让价。土地划拨价和土地出让价之间存在巨大的套利空间，国有单位可以与商业开发商结合将这种套利机会变成现实的利益。
在城市土地市场上，国有单位以较低的价格获得的土地使用权不能进行市场转让。如果国有单位想以较高的价格在市场上转让其土地使用权，首先必须在当地政府进行登记并且补缴出让金。国有单位如果补缴出让金，那么其在市场上转让土地使用权所获得的收益就会大大减少。因此，为了避免补缴土地出让金，国有单位通常在灰色土地市场Ⅱ直接将土地使用权转移到商业使用者手中，城市土地资源配置的双轨制是这种灰色土地市场Ⅱ存在的基础。
五、简要的结论
改革开放以来，在各种经济力量的冲击下，政府对原有土地资源配置体制进行了改革。在土地资源配置体制改革的过程中，出现的了三种形式的灰色土地市场。1993-1996年间，国有单位和集体组织是这个时期灰色土地市场上的主体，他们主导着这个时期的灰色土地市场，并且国有单位和集体组织应对这个时期耕地的非法开发负主要责任。在1998-2002年间，土地非法占用是灰色土地市场上的主要违法行为，而随着市场出让方式的普及，非法转让行为也成为灰色土地市场中的重要组成部分。在这个时期，“政府机构”、“村集体”和“企业”依然是灰色土地市场中的主导者。不同层次的政府机构在灰色土地市场中扮演不同的角色，随着政府级别的降低，所涉及的案件数量逐渐增多，而每件案件所涉及的土地面积逐步降低。农村土地产权的模糊性和人们对相关土地法律法规的不了解是灰色土地市场Ⅰ产生的主要原因。土地开发、使用和交易中产生的巨额收益和这些收入在不同利益体之间分配的不平衡，是导致灰色土地市场Ⅱ和灰色土地市场Ⅲ存在并不断发展的主要原因，而城市土地资源配置的双轨制是灰色土地市场Ⅱ存在的基础。
作为生产三大要素之一的土地，如何实现有效和合理的利用，是土地资源配置制度改革的难题之一。政府作为一个有限理性的实体，不能完全实现土地资源高效合理的配置，灰色土地市场也不是在短期内可以消除的，因此，应从以下几个方面进行努力，来逐渐消除灰色土地市场。第一，逐步改变现有的土地征用制度，调整土地收益的分配比例。强调征地过程的透明化并且尊重农民的意愿，使农民能够在征地中获得更大比例的收益。第二，逐渐减少划拨土地的数量，推行公开透明的市场化出让方式。目前，很多地方的经营性土地已经开始实行市场化出让，应当进一步推进这种方式，减少土地划拨的数量。第三，有限制地放宽农村集体土地的使用权限。在保护既有耕地的前提下，促进农村建设用地更大范围的参与到市场中来，增加农民的收入。土地资源配置最有效的方式依然是市场，加快土地资源配置体制市场化改革的进程，是解决灰色土地市场问题的关键。
注释：
①本文所有数据除特别注明外均来自历年《中国土地年鉴》和《中国国土资源年鉴》。
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