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治理是人类现代化进程中的重大命题。尽管治理应该是古已有之，但一直到20世纪后期人们才将其与统治、管理等区别开来，赋予其独特的含义。治理的倡导者和主要代表人物之一的詹姆斯·N.罗西瑙认为，治理与统治的不同，在于它“是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从”[1]。它实质上体现的是在人类文明水平不断提升的背景下，参与社会管理的社会组织和社会成员越来越多，并逐步走向共治的态势。很显然，治理的崭露头角，是同社会发展水平，特别是政治文明水平的提高紧紧联系在一起的。在权力高度集中的传统社会，治理很难真正实行。 因而，治理是对国家、政府垄断社会管理权的一种超越，对社会确立唯一的权威中心的一种调整。所以有学者说：“治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁。‘治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加；它之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动’。”[2]正因为这一鲜明特点，罗西瑙将自己主编的关于治理的文集取名为《没有政府的治理》。当然，这并不意味着治理要将政府排斥在外，而是强调这是完全不同于传统的、政府主导的统治和管理活动的一种新的组织性行为。 治理与统治和管理一样，也需要建构在比较巩固和完整的制度基础上。人类政治文明的前进主要有两种形式：一种是通过革命摧毁旧制度，创建新制度，以更好的上层建筑推动社会发展；另一种是在基本制度建构完成以后，通过治理体系的完善和治理能力的提升，充分发挥制度的功能，以提升政治文明和社会文明的水平。前者是后者的前提和基础，后者是前者的演进和深化。 由此可见，治理是当代中国社会发展的必然趋势和必然选择。中国改革开放以来取得的重大进步，为治理的凸显提供了重要的社会基础，尤其突出地体现在两个方面： 第一，中国特色社会主义的基本制度已经确立。党的十八大不但阐述了中国特色社会主义制度的基本框架，而且强调要确立中国特色社会主义的制度自信。这意味着中国已经基本完成社会主义制度创新的历史使命，从而为治理的展开奠定了制度的基础。 第二，中国通过不断改革，破除了权力高度集中的体制，社会获得了发展的活力，基层群众自治在不断成长，社会组织在不断发育。这为治理的展开和水平的提升提供了重要的社会前提。 党的十八届三中全会对全面深化改革做了全新的重要阐述，首次对全面深化改革的总目标予以准确的阐述：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是对中国政治和社会发展做出科学判断基础上的重大决策。中国在继续推进制度完善的同时，必须提升治理的现代化水平。这既是对制度运作的对接，以充分发挥制度的强大功能；也是对社会管理的全新开拓，使更多的社会主体参与到社会管理中，开辟社会管理的新纪元。 由于历史原因和特殊的国情，中国长期以来呈现的是一个“强政府—弱社会”的匹配模式。在党领导中国社会推进现代化的进程中，强政府的优势是极为充分地发挥了党和政府的作用，取得了令人瞩目的成就。但是，随着现代化水平的提高，社会这只脚的弱化和矮化越来越明显地影响到社会的更好发展。一个典型的反映就是，政府始终承担着繁重的使命，即使有庞大的机构也难以承受其重，而且，过度的国家化和行政化，还会影响市场的成长，同时给权力寻租留下空间。正因为如此，多元主体参与国家治理就成为历史的必然诉求，这也构成了治理和统治的一个关键性的不同，即它强调多元主体的参与。 显然，推进国家治理体系和治理能力的现代化，就是要告别“强政府—弱社会”的模式，建构“强政府—强社会”的模式。这对于中国来说，显得特别重要。中国改革开放的进程，从国家与社会的关系视角来看，也是社会不断发育和成长的进程。三十多年来，中国通过推进市场培育和基层自治等，已经在社会领域和基层层面较大地提高了参与国家治理的能力，如果能够建构“强政府—强社会”的模式，国家治理体系和治理能力的现代化的水平必然会大大提高，中国的现代化建设必将获得更加强有力的推动。可见，探索与中国道路相契合的国家治理，必须注重治理主体的培育和成长，其中，尤其要注意以下三个方面： 一、治理主体的主体性成长是中国式治理要解决的首要命题 主体是与主体性联系在一起的。这里要阐述的治理的主体性，是指治理主体对自己使命的自觉认识和主动担当。这是同被动参与，以及在科层式的体系中的积极主动性完全不同的。治理主体的主体性体现在它作为治理主体积极主动和负责任地参与治理上，等候指令的行为，乃至消极被动和不负责任的行为，是治理主体缺少主体性的表现。中国长期的“全能国家”模式，培养了政府具有超强的治理主体性；但另一方面，社会发育的迟滞又使参与治理的社会组织难以孕育出治理的主体性。中国的社会组织成长的历史不长，都是新的治理参与主体，其中，相当大的一部分连自身的独立性都很欠缺，所以就很难谈得上治理的主体性，没有具备应有的主体性，毫无疑问难以有效地进行治理。因而，中国治理遭遇的首要难题就是：如果依旧只有政府治理的主动性而没有各方面参与主体的主动性，这并不能导致治理的现代化。 在当代中国现实的治理中，治理主体缺乏参与的主动性和责任感的例子比比皆是。除政府外的治理主体，往往从小团体的利益出发，对社会治理采取规避的行为和利己的行为，这就很难形成治理的合力。过去，我们是通过国家的力量依托行政体系进行社会管理，而今天则面临新的挑战。客观上现代社会的许多治理问题，都大大超越了传统的自上而下的垂直性管理，需要通过充分发挥各方面治理主体的积极性来解决问题。这与传统权力体系中管理主要是指挥和贯彻并不一样，需要的是协调和共治。例如，像太湖这样大型湖泊污染的控制和治理，牵涉到政府方面的主体、企业方面的主体、社会团体方面的主体乃至作为公民个人方面的主体等等。而每一个方面又包含诸多的主体，如政府方面，就有中央政府、省政府、市政府、县、乡政府等等。企业方面也有不同的企业。这类治理中出现的问题往往在于除了某一治理主体(中央政府或省政府等)，其余参与治理的主体都往往缺少积极负责的主体性。比如，对于企业，或对于某一级的地方政府来讲，很可能为了自己的利润、自己地区的GDP或某些利益方面的考虑，将污染治理放在一个次要的地位。如果参与治理的主体都是这样缺乏主体性，把责任往其他主体身上推，往上级政府、往中央政府身上推，这样的污染控制和环境治理就很难取得良好的效果。 社会组织是社会治理的重要基础，国家治理的现代化程度很重要的是要看社会组织在国家治理体系中的地位和功能发挥，看社会组织参与国家治理的能力如何，而治理主体如果缺乏主体性，没有参与治理的自觉意识，是谈不上治理能力提高的。治理主体的主体性与治理主体的成长状况密切相关，所以，提升主体性，使其积极有序地发挥作用，保证这些社会组织的健康成长十分必要。然而，这恰恰也是当前中国社会组织成长的一个弱项。我国社会组织在治理中主体性的缺乏，可以追溯到其成长的状况。尽管改革开放以来，各种类型的社会组织不断涌现，呈现较快的发展势头，但存在的一个比较突出的问题是行政化的倾向比较严重，体现在“政事合一”“政社合一”，包括政—企没有真正分开，以及基层自治组织对政府的依赖等等。本来政府积极帮助社会组织的发育成长是一件好事，但在另一方面又助长了强政府态势的延续，阻碍了社会组织主体性的成长，使社会组织缺少独立运作的精神和能力。 因此，“政企分开”、“政事分开”以及“政社分开”等等，对于培育治理主体的主体性具有很重要的意义。市场的发育完善，对于治理主体的健康成长是很大的推动。完善的市场是公平竞争的平台，市场主体之间都是平等的关系，独立自主地在市场中打拼，接受市场的检验，缺少主体性在市场中是难以生存的。从这一意义上说，党的十八届三中全会深化改革，强调要使市场在资源配置中起决定性作用，不仅具有经济的意义，从社会效应来说，还为治理主体的主体性成长提供更好的社会土壤。 治理主体性的培育并不是一件容易的事情，除了社会舆论的引导和培育、社会共识的逐步达成，法治的推动是极为重要的手段。通过法治的健全，不仅要明确地赋予各个参与治理主体的权利，更要明确其责任，压缩其规避行为的空间，惩罚其破坏治理的行为。 社会组织主体性的成长需要不断深化改革，包括政府部门的法律规制、社会组织自身的体制机制、活动方式等，都需要加强改革，为社会组织真正成为国家治理主体之一创造良好条件。如果不能够真正培养出具有主体性的社会治理主体，我们所需要的治理就会与传统管理方式没有实质性的区别，治理体系和治理能力现代化就只能是一句空话。 二、中心与多元的关系是中国式治理要把握的重要特色 党的十八届三中全会通过的决定指出：“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、村民自治良性互动。”[3]这段话揭示了中国推进国家治理现代化的格局。值得注意的是，如果认为要将传统的“大政府、小社会”转变为“小政府、大社会”，将之作为体制改革和推进治理的一个目标使命，这其实是对中国改革和推进治理的一个误读。尽管从治理的意义上来讲，并不强调权威，不倚重权威、指示、命令、支配、服从、执行等这一套运作机制，而突出沟通、交流、协商、合作，乃至妥协。但是在中国，绝对不能将治理的这些属性做简单化的拷贝。党的十八届三中全会中阐述“治理”一词就抓住了这个关键点，即：既要发挥多元共治的长处，也要发挥党的核心领导和政府主导的优势，把这二者结合起来，这才是中国治理的特色所在。 中国的治理要强调中心的特色，是同中国社会发展的内在规律联系在一起的。作为一个发展中的大国，中国存在诸多的挑战和困境。例如，社会发展的不均衡，在地区之间、城乡之间以及社会群体之间都十分突出，这特别需要强有力的中心加以协调，缺少这样的中心，中国很难走出发展中大国的不均衡困境。 从治理本身来讲，它是社会现代化进程中的产物。传统社会为什么没有治理?传统社会不可能培育出具有主体性的各种社会组织。如果没有近代以来市场经济的兴起、民主政治的成长，以及自由、平等、人权等价值观的传播，治理就根本没有社会根基。那种把“治理”一直考证到古代社会的做法是不可取的，传统社会根本不存在构成现代社会治理基础的各种要素。 看看中国社会的发展就很清楚。中国是赶超型的现代化，从半封建半殖民地跨越到社会主义的现代化，跨越过程中无产阶级先进政党和社会主义的国家政权是强大的主导者，其他现代社会中的力量成分仍然还是比较弱小的，而它们的成长不可能是一蹴而就的过程。即使是在西方发达国家，公民社，会的成长也经历了一个漫长的时期，其功能也是逐步增强的。治理直到20世纪后期才显现出来，这清楚地说明，即使是在发达国家，治理主体也并不是很快成熟的。 中国在相当长一段时期发展中的“全能型国家”模式，既有力地推进了现代化进程，也挤兑了社会发育的空间。随着市场经济体系的培育，中国社会成长才得到较好促进，但认为它们能够具有同国家以及执政党相类似的治理能力，那只能是一种认识误区。这样一种由具有不同能力治理主体形成的格局，是中国促进治理体系完善和提高治理能力必须面对的基础性问题。 从社会主义的属性来讲，正如党的十八届四中全会所强调的，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。社会主义要追求公平正义，要为社会最大多数的人谋幸福，没有一个能够代表和整合最广大人民群众利益和诉求的先进政党领导，是不可能实现这一目标的。 中国实际上已经创造了一个成功的社会发展模式，其鲜明的特色就是始终坚持中国共产党的领导核心。尽管治理是一个刚刚展开不久的新进程，但它也可以并且应该与中国成功的社会发展经验相契合。中国创造出的协商民主是最能够同治理相对接的政治财富。西方的协商民主，强调的是对等，也排除权威体系。中国的政治协商则有自己的特色，既强调发挥方方面面的社会力量参与社会管理，推动中国的发展，也强调中国共产党在协商中的核心领导作用，以保证协商民主的健康发展。通过这样的政治机制，中国有效地整合了社会各阶层的利益和诉求，建立了具有鲜明中国特色的中国共产党领导的多党合作制。实际上，协商本身也是治理的一个机制和要素，因此，协商民主的成功经验当然也是推进治理现代化的宝贵财富，特别是在共治中如何发挥先进政党坚强领导核心作用的问题上。 处理好多元和中心的关系，是具有中国特色的治理命题，是同中国社会发展的内在规律联系在一起的。中国的发展是典型的先进政党推动型发展。随着市场经济的发展、社会组织的发育、社会的逐步成熟，广泛社会参与基础上的治理就能够有机地与先进政党的领导融合在一起。以此观之，中国治理体系和治理能力的现代化，就是以坚强的治理中心统领前所未有的广泛的社会治理主体，以提高社会治理水平、推动社会治理迈入新的历史性进程。 可见，处理好多元和中心的关系，是把握中国式国家治理特色的一个关键因素。应该努力把党的领导和政府主导的成功经验融入到国家治理体系和治理能力现代化的打造中。坚持以党的领导、政府主导与多元主体共治相结合，这就是与中国道路相契合的治理现代化的合理选择。 三、与社会主义核心价值观的契合是中国式治理应发挥的突出优势 治理既然是多元主体共同参与的过程，就必然要建立在寻求共识的基础上，这就牵涉到社会价值观的问题。所谓核心价值观，它不仅是社会价值观中最为重要的部分，它还应该是社会价值观得到最普遍认同的部分。提倡核心价值观，就是追求社会的共识，就是要用“核心”来引领“多元”。社会主义核心价值观与治理密切相关，因为前者体现社会主义本质属性，将最广大人民的利益置于至高无上的地位，坚持社会主义核心价值观就要求正确处理治理中方方面面的诉求，强调无论存在什么样的价值偏好，都不能够违背这些基本的价值认同。 在现实的治理中，每一个主体都有与其组织的目标和属性相吻合的内在逻辑，即有自己的价值追求，但它还必须受社会的、公共的逻辑的约束，即接受社会普遍认同的价值观的检验，否则社会就无法治理和运行。然而，特定的社会主体与全社会的运行逻辑和价值追求并不自然或总是一致的。比如，基层的、地域性的群体和组织通常具有邻避逻辑。所谓邻避的说法，来源于当代西方国家，即“Not In My Back Yard”，简称为“NIMBY”。简单说，邻避体现为某些社会组织或群体不愿意为社会和公共的利益承担责任或做出一定奉献的行为取向，从而也就会导致治理的失灵。这也是现代社会治理中的一个困境，中国这些年来也开始不断出现这一现象。如2007年厦门PX项目被迫搬迁；2007年上海市沪杭磁悬浮铁路被叫停；广州自2009～2011年间，花都、番禺等多地屡次选址欲建垃圾焚烧厂，招来附近居民持续抗议；浙江杭州市2014年重点规划工程项目——城西中泰垃圾焚烧发电厂引发了民众不满，大批居民通过公开信、QQ、微博、微信等方式联名进行抵制；如此等等。 对这一治理困境，如果运用传统的行政命令是难以解决的，往往还容易引起矛盾的激化，而提倡基本的认同和核心价值观则具有重要意义。社会主义核心价值观的培育，就是要创造这样的文化认同，即任何社会组织或群体在追求自己的价值时，都不应该忽视公共的逻辑和价值，都应该把核心价值观作为调节自己行为和参与治理的基本准则。社会主义核心价值观的这一行为引领，对于调节我们的社会秩序和公共生活十分重要。 分析我们的核心价值观可以看到，它是围绕着国家意识、社会和谐以及人伦有序而展开的。它强调国家的民主富强，强调社会的和谐发展，强调个人与他人的友善相处；它排斥私利的狭窄视野，培养公共生活的良好品德。人的本质在于人的社会性，人类文明的程度是以社会性水平的提高为重要标志的，或者说，人对于社会性的理解程度和融入性诠释着人类文明。我们培育社会主义核心价值观，很重要的旨向，就是为我们提供调节人与人之间、人与社会之间以及人与国家之间关系的行为准则。 成功的治理，即善治特别需要公共生活良好品德的培育，它能够有效发挥协调社会利益，化解社会矛盾和更好地实现全社会追求的功能。 从治理的手段来看，对社会行为的规范当然也是由法治和道德两个方面来调节的，可以将法治的完善和核心价值观的培育看成是治理的鸟之两翼和车之双轮。实施治理最根本的基础当然是法治，任何一个参加治理的主体，都不能够违背法治。值得注意的是，法对行为的约束有其自身的特点，即基本上是底线约束，标准是并不高的，还达不到善治的水平，治理行为还需要向上的追求，这就需要通过价值观来解决。社会主义核心价值观担负的就是引导社会前行的使命，它不仅适应法的规范，还提出更高的要求。社会主义的鲜明特点之一，就是要用先进文化为社会进步提供强大的思想保证和精神动力。社会主义核心价值观就是向上的追求，用核心价值观整合参与治理的各个主体，使其不但能够在法律的范围内活动，而且能够为社会进步提供正能量、为广大人民群众谋福利。 发挥社会主义核心价值观在治理中的功能，是文化软实力推动社会发展的典型体现。根据治理所具有的新的特点和属性，我们可以看出，治理的优势立足于最大限度地调动社会方方面面积极性的基础上，而治理能力的提升，则需要硬实力和软实力的结合，由此才能够使治理超越传统的管理模式。 软实力的提升对于治理能力的提高意义重大，因为，它不仅自身是一种强大的精神力量，还制约着硬实力的发挥。治理行为不仅是靠法律、政策等来协调的，核心价值观的整合和引领意义是不可或缺的机制。任何一项社会工程，它越宏大，参加的主体越多，任务越艰巨，思想越活跃多元，价值认同就越重要。这恰恰是我们的社会发展到今天所面临的实际情况。 可以断定，加强社会主义核心价值观的培育，“实现核心价值观的公民认同”[4]，为社会治理行为确立起正确的行为指向，社会治理就会围绕这些价值中轴高效率地运转，迸发出推动社会发展的强大动力。标签：社会组织论文; 主体性论文; 国家治理体系和治理能力现代化论文; 国家治理现代化论文; 政府治理论文; 政治论文; 国家社会主义论文; 经济论文; 时政论文;