西班牙农业复合保险制度研究，本文主要内容关键词为：西班牙论文,保险制度论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西班牙是农业发达国家，是欧洲农业生产和出口大国，20世纪80年代正式建立起农业复合保险制度①。该制度建立的时间不长，但其运作较为成功，在欧盟国家中处于领先地位，在世界上也独具特色，并产生了广泛的影响②。西班牙复合农业保险制度构建和运行的经验值得研究。
一、西班牙农业复合保险制度的主要法律框架
西班牙从20世纪开始尝试运用农业保险作为农业风险管理的措施，先后尝试了私营农业保险制度、公营农业保险制度和混合农业保险制度，均未成功(FernandoJ.BurgazMoreno,2002)。1978年12月，西班牙颁布《农业复合保险法》，开始构建农业复合保险制度。1979年9月，西班牙颁布《〈农业复合保险法〉实施细则》。同年10月，又颁布《关于设立自治机关国家农业保险局的皇家法令》。
西班牙农业复合保险制度一直处于发展和完善之中。1998年3月，颁布《对国家农业保险局管理委员会及农业保险自治区协调委员会实行改革的皇家法令》。1998年7月，颁布《关于修改1996年11月21日重组国家农业保险局总理事会和设立农业保险自治区委员会、规定其构成和职能法令的法令》。2004年10月和2007年2月，颁布了对《私人保险管理与监督法》进行修订的法令。此外，政府还制定了《农业保险一般条款》及农业复合保险年度计划。此外，西班牙涉及农业复合保险活动的适用法律还包括《私人保险管理和监督法》、《预算总法》和《森林火灾法》等。
二、西班牙农业复合保险制度的主要内容
(一)农业复合保险业务制度
一是农作物保险，可承保的风险具体包括冰雹、火灾、干旱、冰冻、洪水、飓风或热风。在保险年度计划中，这些风险也可以扩展到雪灾、霜冻、潮湿、病虫害及其他风险，只要这些风险保障在技术和财务上具有可行性。上述风险应以组合形式投保，特殊情况下可单独投保。二是畜牧保险，承保下列风险：按照保险合同所确定的方式所发生的意外、疾病或是动物流行病而造成的死亡，强制屠宰，残疾或具体功能的丧失。三是森林保险，承保森林火灾，包括由于扑灭火灾所引起的费用和损坏以及对在进行扑灭工作时受伤人员的赔偿。凡参加保险者须将其所拥有的、处在西班牙领土范围内的所有同种农产品投保。政府对可保风险所造成的损失不再予以救助。
农民可以个人投保，也可以集体投保。集体投保是由依法成立的农牧民联合机构或协会进行。参加农业保险以自愿为原则，但如果某地区或直接从事某类生产的农民中有超过百分之五十的人同意通过农民组织或协会参保，政府可以实行强制保险。在情况严重时政府也可自行决定强制保险。农民在获得官方贷款时，必须事先购买农业保险。森林所有者也是强制投保。投保人必须把本人所有处在西班牙国土范围内的同种产品投保。
农作物保险的保险金额取决于预期的收获量，同时考虑到农业、渔业和食品部根据地区所确定的每一作物的产量及价格。对于畜牧业保险，保险金额由出现问题动物的样品价值所决定，对于剩余动物，将按照同一品种动物统一确定。对于森林保险，则在《森林火灾法》中规定保险金额。
经济和财政部决定保险的保障比例和免赔额。如果保险不能完全覆盖投保利益，投保人必须承担免赔额，此免赔额可以是一定比例，也可以是一个绝对数。如在2009年，冬小麦雹灾或火灾保险中，免赔额为损失的10％(AntonJ和S.Kimura,2011)。
灾后定损采取投保人与农业复合保险公司协会协商的办法进行。如果双方无法达成协议，则每一方都可以任命一位专家为其代表。如果两位专家之间没有达成一致协议，则双方共同任命第三位专家，按照多数票数来决定。保险赔偿应当在农作物收割结束后六十天内、畜牧业险情发生后三个月内、林业生产险情发生后六个月内赔付给农民。
(二)农业复合保险与再保险经营组织制度
农业复合保险业务由私营保险公司经营。所有参与农业复合保险经营的私营保险公司应依法组成农业复合保险公司协会(AGROSEGURO)。该协会不具有保险机构的性质，而属于农业保险共保体(黄延信，2008)。农业保险经营不能在协会之外实施。
农业复合保险公司协会的职责是：以协会所有共同保险机构的名义签署保险合同；在协会成员机构之间，按照每年规定的比例分配风险责任，并考虑私营保险公司向协会所提交的营业额；开展保险管理、风险评估、赔偿支付、数据统计、精算调查。
保险赔偿联合体(CCS)的主要职责是依法为农业复合保险公司协会的成员提供再保险③。在所有保险机构都没有达到法律所规定的风险覆盖面时，法律规定由保险赔偿联合体承担补充保险的职责。此外，保险赔偿联合体还直接承保森林火灾险，并负责灾害损失评估。在必要时，保险赔偿联合体可以向西班牙银行借款，向社会发行债券，或向保险机构发行特殊债券，以筹集资金。
(三)财政补贴制度
国家为农业保险提供财政补贴，资金纳入农业、渔业和食品部的预算中。其数额的确定要考虑到不同地区、农作物或产品、风险状况、对经济贫困农民的保护以及集体保单优先等因素，按照保险费金额对补贴分级，确定补贴比例。政府补贴总额不得高于年度保险费总额的50％，不得低于其20％。财政补贴实行差异化的补贴标准，如针对职业农民、OPFH成员④、年轻农民和女性农民等群体予以倾斜。
国家财政补贴用于补贴农民保险费，为保险赔偿联合体建立稳定技术储备金，为国家农业保险局提供运作经费。保险费中农民及政府各自负担的部分以及应支付给相应管理机构的补贴部分，由国家保险总局会同国家农业保险局，联合农民组织及协会共同确定。
(四)农业复合保险管理监督制度
西班牙农业保险的管理机构比较健全，相互问职责明确。法律规定设立隶属于农业、渔业和食品部的国家农业保险局(ENESA)，是主要的农业保险政策制定机构。《农业复合保险法》及其实施细则赋予农业、渔业和食品部的职能将通过国家农业保险局予以实施。其管理委员会的成员由来自农业、渔业和食品部、经济与财政部(分别来自国家保险总局和保险赔偿联合体)、地方自治政府、农业职业组织、农业合作社组织⑤以及农业复合保险公司协会的代表组成。
国家农业保险局的职责是：在农业保险活动中充当国家管理机构及地方自治政府的协调联络机构；对新风险及新农业产品加入农业保险体系进行分析研究；主持制定并向政府提交年度农业复合保险计划；为保险合同条款的制定提供支持，如明确农业生产的最低技术条件、预防性技术措施、农业生产预计产量、价格；对农业灾害、风险预防措施及风险保障进行必要的调查研究；推广和促进农业保险；提供农业保险的咨询；在保险合同双方协议将争议提交给国家农业保险局进行仲裁裁决的情况下充当公平仲裁人。国家农业保险局与地方自治政府成立农业保险自治地区协调委员会，作为农业保险的协调和合作机构。
国家保险总局隶属于经济和财政部，行使《农业复合保险法》及其实施细则所赋予的经济和财政部的权力。国家保险总局具有以下职能：批准农业复合保险公司协会的章程；批准每一保险机构在农业复合保险公司协会所管理的风险保障中的最大参与比例；促进与农业复合保险相关的统计和精算调查；根据《私人保险管理和监督法》的规定以及其他法律的规定实施保险监管权；提出再保险所应该遵循的标准的建议。
三、西班牙农业复合保险制度的特点
(一)构建起较为完善的农业保险制度框架
西班牙农业保险立法始于20世纪70年代。自《农业复合保险法》及其实施细则颁布以后，西班牙又陆续制定其他配套法律法规，并及时修改完善，加上援用的其他法律及政府制定的农业保险计划，构建起较完善的、可操作性强、相互协调、紧密衔接的农业保险制度框架，为发展农业保险提供了完善的制度保障。
(二)对农作物保险、畜牧业保险和林业保险进行综合调整
与有些国家对农作物保险、畜牧业保险和森林保险分别立法进行规制的情况不同，西班牙农业复合保险制度实现了对农作物保险、畜牧业保险和林业保险的统一综合调整⑥。《农业复合保险法》第二条及其实施细则第二条均对此做了明确规定。各项具体制度的设计也是围绕对农作物保险、畜牧业保险和林业保险进行统一综合调整的需要展开的。通过在一部农业保险立法中同时规定农作物保险、畜牧业保险和森林保险的制度，可以节约立法资源，并能在较短时间内建立起门类较齐全的农业保险制度体系，实现农业保险的总体效益。
(三)政府机构、私营保险机构和农民组织三方紧密配合
在西班牙农业复合保险制度中，政府机构(包括地方自治政府)、私营保险机构和农民组织三方分工明确，协调配合，为农业复合保险制度的成功奠定了基础。
《农业复合保险法》及其实施细则明确规定了政府、农业、渔业和食品部(通过国家农业保险局)、经济和财政部(通过国家保险总局)、地方自治政府、农业保险地区协调委员会、保险赔偿联合体在农业复合保险中的职责及可用的经济资源。政府主要负责制定和管理农业保险计划，提供财政补贴及再保险，设定农业生产行为标准，提供灾害与经济信息，开展研究和咨询，仲裁争议，协调各官方机构，推广、管理和监督农业保险等。
私营保险公司组成农业复合保险公司协会，以共同保险的形式开展农业保险业务。这是西班牙农业复合保险制度取得成功的重要因素之一⑦。采取共同保险的形式，比保险公司单独参与农业保险经营更有优势，有助于巨灾风险的承保。此外，互助保险机构和保险赔偿联合会也通过参与农业复合保险公司协会，承担部分农业保险业务。
西班牙注重依托农民职业组织、协会和农业合作社推广农业保险。《农业复合保险法》第二条第五款规定：“农民应通过自己的协会、专业机构、工会或其他以合法形式存在的组织，最大限度地参与保险”。第六款规定：“政府应优先推动设立此类保险的农民互助单位，并谋求其他保险组织和农村合作社的合作”。通过推动农民职业组织和协会等社会组织参加农业保险，可以使农民最大限度地参与保险，提高农业保险覆盖面，减少道德风险和逆向选择，有利于实现建立农业复合保险制度的目标。国家为鼓励农民职业组织和协会购买保险，在财政补贴方面优先予以支持。同时，国家在制定农业保险政策和计划的过程中重视农民代表的参与，注意吸收农民组织的意见，从而使其更易为农民所接受。
(四)建立农业再保险机制
西班牙农业复合保险制度中包含了再保险制度。《农业复合保险法》附加条款部分第一条第五款规定重组保险赔偿联合体，由其承担再保险职能。《〈农业复合保险法〉实施细则》第七章第四十五条对保险赔偿联合体的再保险职能也做了规定，还规定了其为履行职能所享有的经济资源。农业再保险制度的建立，有助于分散农业巨灾风险，提高了私营保险公司参与农业保险经营的积极性，增强了投保人对农业复合保险体系的信心，使农业复合保险制度具有可持续性。这是西班牙农业复合保险制度能够取得成功的重要原因⑧。
(五)循序渐进
政府重视通过制定农业保险计划，开展调查与研究，吸收农民职业组织和协会的意见，对涉及地区、产品和风险方面的年度农业保险的推广做出计划安排，循序渐进，稳步推进，以逐步实现农业生产保险全覆盖的目标。
四、西班牙农业复合保险制度的启示
(一)加快农业保险立法进程，构建统一的农林畜牧业保险制度
农业保险立法不同于普通保险立法，具有其特殊的意义，如涉及保障国家粮食安全、稳定农民收入、维护农村社会稳定、保护农业生产、巩固农业在国民经济中的基础地位等诸多社会经济目标。农业保险业务十分复杂，具有其自身发展的客观规律，发展农业保险所涉及的关系具有多重性，这都要求必须进行农业保险立法，建立起农业保险制度体系，依法规范农业保险关系。
在现阶段，我国如果暂时不能由全国人大常委会制定《农业保险法》，则可以先由国务院制定《农业保险条例》，同时由中国保险监督管理委员会、财政部、农业部等部委联合制定实施细则，有关业务活动可同时援用《保险法》、《农业法》、《预算法》、《审计法》、税法等法律法规。我国目前种植业保险、畜牧业保险和森林保险已经普遍开展。笔者建议，借鉴西班牙的制度模式，我国的《农业保险条例》可采用统一综合调整的模式，在总结试点经验的基础上，将种植业保险、畜牧业保险和森林保险都纳入法律调整范围。
(二)建立政府、商业保险公司和农民专业合作社之间的公私协作机制
实践证明，发展农业保险仅靠政府、商业保险公司或农民专业合作社任何一方都难以成功，必须建立政府、商业保险公司与农民专业合作社之间的公私协作机制。比较发达的农业保险模式都采用了公私合营模式。成功的市场体制经验保证了对社会保障和经济效益的平衡，这也证明了公私合营模式的生命力(邢鹂、吕开宇，2010)。政府在财政补贴、税收、计划、监管、信息、协调、再保险、灾害预报等方面提供支持，政府各职能部门应各司其职；商业保险公司既可以单独经营农业保险业务，也可以组成农业保险共保体开展业务；依托农民专业合作社等机构组织农民参加农业保险，推广农业保险，提高参与率和覆盖范同，国家在财政支持等方面对农民专业合作社予以倾斜。
自2007年以来，我国开始进行政策性农业保险保费补贴试点，遵循“政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿”的原则运作，但其过于强调市场机制的作用，而政府及有关部门的支持体系建设严重滞后，也没有充分重视发挥农民专业合作社及农民互助合作保险组织的作用，有关支农优惠措施没有与农业保险挂钩。这种情况应予改变。
(三)建立农业巨灾再保险制度
目前，我国农业保险试点面临着缺乏农业再保险机制的问题，亟待构建农业巨灾再保险制度。一系列中央重要文件多次指出要建立再保险和巨灾风险转移分担机制，但一直没有实质进展。在实践中，只有北京等地及中国人保财险公司、中华联合财产保险公司、安华农业保险公司和中国再保险集团公司等公司进行了初步探索。
我国可以借鉴西班牙的经验，成立由财政出资的政策性农业再保险公司，为从事农业保险经营的商业保险公司、互助合作保险组织等提供再保险服务，并管理农业巨灾风险基金，给予财政补贴。我国的农业保险立法可对农业巨灾再保险制度做出规定，包括农业再保险公司的设立、职能及其管理，以及农业巨灾风险基金的资金来源、用途、管理与运营、会计机构、监督等方面的内容。
(四)建立农业保险纠纷仲裁制度
根据《农业复合保险法》的规定，在农业保险合同双方一致协议提交给国家农业保险局进行仲裁裁决的情况下，国家农业保险局充当仲裁人。可见，西班牙重视运用仲裁方式作为解决农业保险纠纷的重要手段。
我国农业保险发展中保险各方之间的纠纷不断出现。仲裁是一种较适合于农业保险的纠纷解决方式。但在实践中，保险合同双方在争议发生后却极少选择采用仲裁方式，仲裁在我国农业保险纠纷解决中的作用远未得到发挥(陈运来，2010)。笔者认为，我国应该充分发挥仲裁在解决农业保险纠纷中的作用。未来全国人大常委会制定《农业保险法》时可以对农业保险仲裁问题加以规定；在《仲裁法》修订时，可以针对农业保险仲裁问题做出相应规定。
(五)建立农民参与农业保险决策与管理的机制
西班牙农业复合保险制度中建立了吸收农民参与农业保险决策和参与国家农业保险局管理的机制，既可以提高农民的谈判地位，也可以使农业保险能够决策科学合理，使农业保险产品能够满足农民的需求，易于为农民所接受，提高保险覆盖面。
一直以来，我国都是自上而下推广农业保险，农民只是被动接受者。由于缺乏有效的利益诉求表达机制，农民难以参与到农业保险的决策和相关机构的管理之中。笔者建议，在我国农业保险制度构建过程中，应注意建立吸收农民参与农业保险决策和参与国家有关农业保险专门机构管理的机制。
(六)政府的保险费补贴应体现更加具体化的政策目标
我国目前虽然也对投保人的保险费予以补贴，但是补贴的目标还很单一、笼统，即主要是为了鼓励农民参与保险，减轻农民负担，进而扩大农业保险覆盖面，而没有制定和体现更加精细化、具体化、针对不同补贴对象的政策目标。笔者建议，随着试点的深入，保险费补贴应该针对不同地区、不同群体或标的而有所差别，以体现国家的政策目标。如对中部和西部地区(尤其是民族地区)的农业保险补贴应该高于东部地区，且针对中西部地区的财政补贴中，中央财政的补贴应占主要部分，要高于省级地方政府补贴的部分；针对粮食主产区的补贴应该高于非主产区；对参加农民专业合作社并通过其购买保险的农民的保险费补贴应该优先发放，以鼓励农民参与农民专业合作社；对全职农民的补贴标准要高于兼业农民；对青年农民、女性农民的保险费补贴予以倾斜，以鼓励青年农民安心从事农业生产，及体现对目前构成我国农业生产主力的女性农民的支持；针对稀有珍贵作物和特色农产品的补贴标准要高于一般作物和农产品；等等。
收稿日期：2012－03－14
注释：
①按照西班牙农业复合保险公司协会(AGROSEGURO)主席Antonio Fernandez Torano的解释，复合农业保险是一种涉及影响农作物的诸多风险保护的保险保障，如霜冻、火灾、洪水、暴雨、冰雹、干旱或飓风等。有两类保险：复合保险和综合保险。前者适用于单块庄稼地，对产量和质量的损失提供保障；后者覆盖构成农场的所有庄稼地，侧重于投保收获量与实际收获量之间差额的保障。复合农业保险费用较高，目前只有两个险种在运营，最重要的是冬小麦综合保险。参见Interview to Antonio Fernandez Torano Chairman of Agroseguro[EB/OL].[2012-02-27].http://www.mapfre.com/ccm/content/documentos/mapfrere/fichero/en/trebol-en-num13-3.pdf。
②目前，西班牙农业复合保险制度在拉美地区尤其受关注。智利和墨西哥正在研究如何学习和借鉴西班牙制度的经验。西班牙对欧盟的农业保险也起到了示范带动作用。
③保险赔偿联合体也可以向国际再保险市场分出再保险，但自2008年以来就没有分出过。
④OPFH是西班牙水果和蔬菜生产商组织的简称。这类组织由合作社、农产品加工商、贸易公司和其他在生产与销售农产品的过程中相互合作的公司组成。
⑤为了把分散耕作的农民组织起来，抵御自然风险和市场风险，西班牙从19世纪末期产生了第一个农业合作社，经过长达100多年的努力，建立健全了各类农业合作社，实现了农业的规模化、产业化和现代化。农业合作社在西班牙经济社会中占有重要地位，被西班牙理论界称之为“高于数学和收益平衡表之上的体现人的存在价值的一种社会经济形式”。参见赵杰、王惠平：西班牙农业合作社考察情况及启示[J].财政研究，2007,(7)。
⑥实际上，现在西班牙农业保险已经扩展到养殖水产品领域，开展了养殖水产品保险，但法律尚未对此加以规定。参见Agricultural Insurance Schemes[EB/OL].[2012-02-27].Final Report,Annex 24:Fact Sheet Spain,http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/insurance/index_en.htm。
⑦参见Interview to Amonio Fernandez Torano Chairman of Agroseguro(EB/OL].[2012-03-01].http://www.mapfre.com/ccm/content/docum- emos/mapfrere/fichero/en/trebol-en-num13-3.pdf。
⑧参见Interview to Antonio Fernandez Torano Chairman of Agroseguro[EB/OL].[2012-03-01].http://www.mapfre.com/ccm/content/docum-emos/mapfrere/fichero/en/trebol-en-num13-3.pdf。
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