从二元财政到一元财政——国有资本财政向公共财政的转变，本文主要内容关键词为：财政论文,公共财政论文,国有资本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、二元财政模式的提出与问题
国有资本财政的概念最早是在1993年由叶振鹏和张馨教授提出的。他们认为，在社会主义市场经济条件下，财政体系应由公共财政与国有资本财政共同构成，形成典型的二元财政结构。其理论依据是：在社会主义市场经济条件下，国家具有双重身份（社会管理者和资产所有者）、拥有双重权力（政治权力和经济权力）、要履行双重职能（社会管理者职能和资产所有者职能）、要实现双重目标（提供公共服务和实现国有资产的保值、增值）、要取得双重收入（税收和利润上缴）。自然就形成两种不同性质的分配关系：一种是作为社会管理者的国家为了满足社会公共需要而与各种所有制类型的企业以及社会成员发生的公共财政分配关系；一种是作为资产所有者的国家为了实现资产的保值、增值而和国有企业发生的国有资产财政分配关系。应该说，二元财政论对我国财政体系构成的分析是我国财政理论上的创新，其一方面吸取借鉴了西方公共财政理论的精华，另一方面又考虑到了我国的具体国情：存在大量的国有企业，而且相当数量的国有企业在市场有效作用的领域从事私人产品的生产。因此其是具有鲜明的中国特色的财政模式理论。
随着时代的发展，二元财政论存在着理论上的问题：
第一，让国有资本处于市场有效作用的领域导致逻辑上的矛盾。按照公共财政理论的观点，市场与政府的关系可以概括为：市场有效作用的领域，政府不必涉足其间。而国有资本财政的主体是政府，其本身又处于市场有效作用的领域，这显然导致逻辑上的矛盾。
消除这一矛盾，似乎国家财务论可以借鉴。国家财务论认为：国家以生产资料所有者身份所进行的资金收支活动是国有经营资本的投入和产出活动，性质上不属于财政活动。国家财政从内涵上看是国家以社会管理者身份，为实现国家政治职能和协调经济职能而参与一部分国民收入的再分配活动所形成的分配关系。其目标是追求社会效益，而不是经济效益。追求经济效益是国家财务的目标。国家财务体系的基础是国有企业财务。国有企业财务不属于财政体系。显然，采用国家财务论，把国有经营资本从财政体系中划出，就可以消除二元财政论的逻辑矛盾，但这也就意味着直接否定了二元财政本身。当然，需要指出，国家财务论也没有回答国有经济在市场经济条件下存在的依据问题，没有解释或证明，国有企业的效率从整体上讲，是否一定不比非国有企业低。
第二，国有资本实现保值增值的目标与其所担负特定的经济调节任务之间存在矛盾。二元财政论认为，国有资本不但要发挥调节经济的作用，而且要发挥第一层次的调节作用，只有在国有资本财政进行调节后仍然没有实现调节目标时，才由公共财政进行相应调节，这就很难保证国有资本与非国有资本处于平等竞争的地位，进而与国有资本保值、增值的目标相矛盾。要消除这一矛盾，表面看来似乎相对较为容易，不会对二元财政体系造成实质性的影响，只需要明确国有资本财政不担负调节经济的职责，进而也不发挥相应的调节作用即可。但是这意味着作为财政体系重要组成部分的国有资本财政，必然要违背市场经济条件下处理政府与市场关系的基本准则。因为国有资本财政既然是财政体系的组成部分，其主体就是政府，而不是一般的企业、家庭，所以从这个角度讲，其又必须履行调节经济的职责，否则就是政府的“缺位”。因此，这一矛盾也不是二元财政论所能容易解决的。
第三，二元财政论将政府从理论上分为作为社会管理者的政治性政府和作为资产所有者的经济性政府两部分，本身就存在过于强调二者的区别，而忽视二者之间的相互联系的弊病。在市场经济条件下，政府的身份具有双重性是确定无疑的事实。但政府的双重身份毕竟是对立统一的关系。我们在看到二者相互区别的同时，也应该看到二者的相互联系。事实上，政府的双重身份是难以截然分开的。在实践中，作为社会管理者的政府照顾作为资产所有者的政府以及作为资产所有者的政府支持作为社会管理者的政府，就是政府帮助政府自身，这应该是理所当然、天经地义的。自己不帮助自己，还有谁来帮助自己？从实践来看，国有资产管理部门是政府的组成部分，其政策的制定和推行必然为政府意见所左右，而公共预算和国有资本预算的相互连接，又使二者的资金运用不可能彻底分开。这表明二元财政模式即便可以存在，公共财政和国有资本财政的分离也只能是相对的，建立泾渭分明的国有资本财政和公共财政的二元财政运行体系的确存在难以克服的困难。
二、国有企业改革的深化将逐步强化国有资本的公共属性
如何正确认识国有企业在社会经济生活中的地位，发挥其积极作用，是我国当前改革的热点和难点，也是理论界探讨的重点。我们认为，对此应反对两种观点：一是全盘否定国有经济，不承认国有经济在社会经济发展中的重要作用，认为只有化国有为私有才能促进社会经济发展的右的观点：二是借口保证公有制的主体地位，强调提高国有经济比重，企图恢复计划体制下国有经济一统天下局面的左的观点。正确的认识应该是既要看到国有经济的不足，也要看到国有经济的优势，进而对国有经济有一合理的定位。随着人们对产权性质和产业结构关系认识的逐步深入，这个问题已基本得到解决。
据杨灿明分析，正如存在着私人产品和公共产品的区分一样，世界上也存在着私有产权和公有产权两种不同的产权结构。公有产权在市场经济条件下的突出功能便是弥补市场的缺陷。私人在其理性动机的驱使下，是很难将自身有限的资源用于公益服务方面的，于是便要求公有产权制度来弥补这一缺陷。这种弥补是有利于提高社会总体福利水平的，而国有资产投放的目的正在于此。即使在公有产权制度下会有形形色色的代理人，会存在高昂的委托——代理成本，但因为国有资产所投向的行业具有成本递减和规模收益递增的特征，从而可以在较大程度上弥补委托——代理成本过高的缺陷。
从本质上说，国有企业是“反市场”的，与其说国有企业是一个企业，倒不如说国有企业是国家实施宏观调控的工具。国有企业在很大程度上与非市场领域有关。其功能体现在弥补市场失灵、提供公共产品、满足公共需要。市场经济中的国有企业应该兼具政府和企业双重属性。企业化是其外表，贯彻政府的政策意图才是其实质。具有政府属性的国有企业应行使政府的某些职能，其在增加就业机会、缓解失业压力、调整产业结构、提供福利性产品和服务等方面，担负着义不容辞的责任。
由于我国尚处于体制转轨时期，因而我国的市场失灵除具有市场经济国家市场失灵的共性外，也具有比较鲜明的个性特征。因此，合理界定国有经济的地位必须充分考虑我国市场失灵的个性特征，不可照搬西方国家的做法。由于我国私人资本的力量还相当单薄，因而强调发挥国有经济的主导作用是完全必要的。国有经济控制国民经济的命脉，大力发展基础产业、高新技术产业以及支柱产业，在我国当前的历史条件下，就是弥补市场失灵的必然要求。但是就我国目前的情况看，国有经济并非完全在上述领域发挥作用。因此，在体制转轨阶段，国有企业改革必须要解决国有经济的越位和缺位问题。
按照上述认识和思路对我国的国有资本进行战略调整和重组，就会使我国的国有资本从市场有效作用的领域退出，从而基本处于市场失效和部分失效的领域，于是国有资本的公共属性（满足社会公共需要的性质）将日益明显。这样国有资本财政的盈利性特征将逐步消失，而弥补市场失效、满足社会公共需要的特征将日益明显，于是作为资产所有者的政府将日益从属于作为社会管理者的政府，财政将由二元财政向公共财政过渡。
三、国有资本财政被公共财政所同化
张馨教授在其《公共财政论纲》中指出：“要真正解决双元财政的认识问题，还有待于我国改革的根本成功，有待于社会主义市场经济体制在我国的真正建立。因为二元财政模式是与市场经济相适应的财政模式，社会主义市场经济体制没有建立，从根本上看也就谈不上建立双元财政的问题。”显然，张馨教授认为二元财政是我国市场经济体制下的财政模式。而通过上述分析，我们认为，社会主义市场经济条件下的财政模式是公共财政，就其结构而言是单元的，而不是二元的。只有在体制转轨时期，财政的结构才是二元的，而且，这种二元的财政结构是不稳定的，其客观存在着向单元财政即公共财政转化的趋势。随着国有企业改革的逐步深入，国有资本的公共属性日益增强，国有资本财政必将为公共财政所同化。这是市场经济条件下效率原则的必然要求。当然，在市场体制即使完全建立起来的条件下，政府仍然具有资产所有者的身份，但这种资产所有者的身份是从属于社会管理者身份的。因为，作为社会管理者要满足公共需要，仅仅凭借政治权力，而没有一定的经济权力，事实上是无法实现的。也就是说，在市场经济条件下，政府之所以掌握资产的所有权，绝对不是为了实现利润最大化，而是为了更好地满足公共需要。而张馨教授把双元结构财政看成是理想的模式，而没有看到其不稳定性、过渡性，显然不利于把我国的财政改革乃至经济改革推向深入。
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