农村土地制度的现状分析和改革设想，本文主要内容关键词为：农村土地论文,现状分析论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（山东农业大学经贸学院 山东省农业委员会）
最近，我们对全省农村改革以来的土地承包和调整情况、目前农村
土地的承包关系、村民土地经营情况、农民对政府土地政策的了解程度
和愿望、农村土地规模经营情况等有关农村土地制度的问题进行了一次
较大规模的专题调查。本研究报告拟在实地调查、资料分析的基础上，
揭示目前农村土地制度中存在的主要问题，并探索、构划今后农村土地
制度改革与建设的基本思路和政策框架。
一、山东农村土地制度的现状分析
（一）改革以来农村土地调整情况
调查资料显示，山东农村实行家庭联产承包制是从1978年开始的，
一直延续到1984年。其中，1980年以前实行的占10.4％；1981～1982年
实行的占28.6％；1982～1983年实行的占48％； 1983 年以后实行的占
13％。实行承包制初期每户承包土地一般在6～8亩，地块为5～6块，承
包方式主要有按人承包（占76.6％），按人劳比例承包（占11.7％）和
按劳承包（占5.2％）。此后随着土地的调整， 承包方式发生了一些变
化，如实行“两田制”、大户承包等，但按土地承包的依据划分，目前
仍以按人承包为主。
实行家庭联产承包制以来，有93.5％的村根据情况对土地承包关系
进行了调整。调整一次的占12.5％；二次的占22.2％；三次的占30.6％
；四次的占20.8％；五次以上的占13.9％；平均3.16次，最高的8次。
调整次数与各村经济水平有关。一般说来，人均收入高、从事二、三产
业劳力占农村劳力比重大的村和强村，其调整次数明显低于人均收入低
、从事二、三产业劳力占农村劳力比重小的村和弱村。（见表1）
表1 不同类型村庄土地调整的差异
村庄类型 调地次数 按照村民意愿 在全村范
调地的村所占 围内统一
的比例(%) 调地的村
所占的比
例(%)
1000元以下 4.2 20
35
人均纯收入1000～1600无3.1 39
68
1600元以上 2.9 29
76
从事二、三产 30%以上 3.4 32.7 57.1
业的劳力占农 30～60%以下 2.9 22.2 76.5
村劳力的比例 60%以上 2.0 40
60
村集体经济实 弱村3.5 25
54.2
力和村领导班
子情况强村2.9 41.7 75
调整土地的原因，不同类型的村差别不大。主要有：人口变动，占
51.4％；合并地块，占9.7％；既有人口变动又有合并地块，占25％；
其他原因，占13.9％。
依据村民要求调整土地的占30.6％；依据上级（即政府，下同）部
署和村干部主张的占30.5％；各种因素都有的占38.9％。一般说来，在
人均收入高、从事二、三产业劳力占农村劳力比重大的村和强村比人均
收入低、从事二、三产业劳力占农村劳力比重小的村和弱村按农民的要
求调地所占比重大。这表明经济水平高的村更能尊重农民的意愿。
在全村内统一调整土地的占61.1 ％； 在村民小组范围内调整的占
31.9％；只对需要调整的农户进行个别调整的占6.9％。 统一调地的程
度因村庄类型不同而有所不同。一般规律是：人均收入高、从事二、三
产业劳力占农村劳力比重大的村和强村比人均收入低、从事二、三产业
劳力占农村劳力比重小的村和弱村统一调地程度高。调整土地时，动帐
不动地的占4.2％；动帐也动地的占95.8％。 这表明绝大部分是动帐也
动地，调地是动“真格的”。在这一点上无论哪种类型的村都是如此。
除了村庄组织集中对土地进行统一调整，使得土地资源得以重新配
置外，还存在着土地资源的市场化配置方式，即通常所说的土地转包。
在被调查的村中，67.7％的村有土地转包现象。转包户数为1320户，占
总户数的5％；转包土地（即耕地，下同）面积为4291.7亩， 占土地总
面积的2.5％。土地转包程度与人均收入和从事二、 三产业劳力占农村
劳力的比重成正比。转包对象主要是亲朋好友、劳力多的户和种田能手
等。转包年限一般较短。其中：1～2年的占34.6％；3～4年的占23.1％
；4年以上的占21.2％；未定年限的占4.5％。转包形式分有偿转包和无
偿转包两种。有偿转包的占54.7％；无偿转包的占45.3％。有偿转包中
转包费的确定，一是在原承包费的基础上加价50～100元； 二是转入户
给转出户一部分口粮。无偿转包中有两种情况：一种是相对无偿转包（
转入户只承担原土地承包者对村集体的义务）占63％；另一种是绝对无
偿转包（转入户不承担任何义务）占37％，这种情况主要发生在经济发
达、视种地为包袱的村。虽然大部分村都有土地转包现象，但土地转包
的规模并不大。即使在人均收入1600元以上的村和从事二、三产业的劳
力占农村劳力比重在60 ％以上的村， 其转包户占总户数的比重也只有
8.4％和15.9％，土地转包面积占总面积的比重也只是3.7％和4.5％。
大规模的土地转包现象之所以没有在农村出现，主要是由于目前我国二
、三产业尚不发达，农业剩余劳力转移程度低，人均土地少，土地仍然
起着社会保障功能等。
在土地转包中，存在的主要问题是土地转包不规范。如许多土地转
包关系没有以正式的合同形式予以确认（转包协议大部分是口头协议）
，从而造成集体与原承包户、原承包户与转入户的许多争议与矛盾。
从上述分析中可以看出，目前农村土地的再配置仍是通过计划机制
（统一调整）实现的，市场机制的作用范围很小。主要问题是行政性土
地调整频繁，使农民缺乏稳定感；而市场式的土地流转又处于比较原始
的状态，表现为土地流转主要发生在亲朋之间；多不计较土地转包费的
多少；不签订正式的土地转包合同等。
（二）农村土地承包关系现状
1.当前土地承包的基本情况。调查资料显示，1994年每户平均承包
土地5.1亩，劳均2.7亩，人均1.24亩。其中：人均承包土地在0.8 亩以
下的占18.2％；0.8～1.6亩的占62.3％；1.6亩以上的占19.5％。 户均
承包土地4.4块。其中1～2块的占16％；3～4块的占46.7％；5块以上的
占37.3％。承包地块平均面积1.16亩；最大的80亩；最小的0.02亩。户
均承包地块数因村庄类型不同而不同，其规律性是：人均收入高、从事
二、三产业劳力占农村劳力比重大的村、强村和人均土地少的村，每户
的地块较少；人均收入低、从事二、三产业劳力占农村劳力比重低的村
、弱村和人均土地多的村，每户的地块较多。
2.土地承包费情况。调查资料显示， 1994 年土地承包费平均每亩
133.50元，占亩纯收入的64.1％；最低的每亩20元，最高的每亩600 元
。土地承包费的多少与村的类型有关。一般是：①土地承包费与人均收
入呈反比，即收入高的村上缴的少；收入低的村上缴的多；②二、三产
业劳力占农村劳力比重高的村上缴的承包费少；③一般地区的村上缴承
包费最高，欠发达地区的村次之，发达地区的村最低。
3.土地承包合同情况。 调查资料表明， 有土地承包合同的农户占
75.3％；无合同的占24.7％。在有合同的农户中，合同执行比较好的占
72.5％；执行比较差的占27.5％。合同执行中存在不少违约行为。发包
方的违约行为主要有提前收回承包地、随意增加承包费、附加其它条件
（如任意增加义务工）等；承包方的违约行为主要有拖欠承包费、不如
数上缴定购粮、随意弃耕抛荒、乱占农田建房等。村民认为合同有用的
占74.1％；无用的占25.9％。这些情况在不同类型的村有所差异。一般
是人均收入高，从事二、三产业劳力占农村劳力比重大的村和强村有合
同的比重大，合同执行较好，农民认为合同的作用大；人均收入低，从
事二、三产业劳力占农村劳力比重小的村和弱村有合同的比重小，合同
执行情况不好，农民认为合同作用小甚至无用。
从上述分析中可以看出，目前农村土地承包关系基本上是正常的，
但也存在着地块较零碎、土地承包费较高（特别是在落后的村）、土地
合同制度不完善等问题。
（三）土地经营情况
1.关于土地经营水平。调查资料显示，自1984年（农村改革后农业
形势最好的年份）以来，土地生产率不断提高的村占79％，主要是因为
采取了增加投入、应用良种和科学种田等措施；徘徊不前的村占18％，
主要是投入不足、技术无重大突破所致；有所下降的村占3％， 主要是
从事二、三产业者有抛荒半抛荒现象或管理不善所致。
调查资料还显示，目前土地经营好、单产高的农户占59％；经营一
般的农户占36.8％；抛荒半抛荒的农户占总户数的4.2 ％（抛荒半抛荒
土地占总面积的3.26％）。一般说来，抛荒半抛荒程度相对较高的是那
些从事二、三产业劳力占农村劳力比重大的村。如在从事二、三产业劳
力占农村劳力比重60％以上的村，土地抛荒半抛荒面积占总面积的比重
高达10.75％，是该指标平均水平的三倍多。
当问及“你对土地长期投入积极性如何”时，有21％的人回答积极
性较高；有79％的人回答积极性不高甚至无积极性。农民对土地长期投
入积极性不高的主要原因是调地频繁、种田的比较利益低等。
可见，村民的土地经营情况在总体上是好的，土地抛荒半抛荒虽然
存在，但属个别现象；一些农民对土地长期投入有较高的积极性，但也
有不少农民对土地长期投入不大热心。
2.关于农民的经营自主权。调查资料显示，对于土地种什么、种多
少等经营决策问题，由农民说了算的占53％；由上级和村干部决定的占
8％；主要作物由上级和村干部决定，其余由各户决定的占39％。 由于
在调查问卷设计时未将“当农户与上级发生矛盾时，土地种什么、种多
少由谁决定”这一项列入调查，因而农民实际的生产经营自主权有多大
，难以通过上述调查结果反映出来。即使如此，我们仍可以得出如下印
象：农民的生产经营自主权在一定程度上得到了落实，但上级和村干部
无视农民经营自主权的现象还较严重，目前农民还没有真正成为自主经
营的商品生产者。
3.农村土地规模经营情况。调查资料显示，1994年仅有27％的村存
在种植大户、联户、务农专业队等形式的土地规模经营；实行规模经营
的土地面积仅占总面积的3.04％；在土地规模经营的各种组织形式中，
种植大户占主要地位。形成土地规模经营的直接原因主要是：①按照上
级指示搞试点；②村里实行“两田制”，一部分农户承包较多的“责任
田”；③有能力的农户大量转包他人的土地。
从事土地规模经营的人，75％以上的具有中学文化程度，且有一定
的技术专长；基本是本村村民承包本村的土地；大户经营的土地面积多
在15～40亩之间，最高者80亩，平均30.1亩。经营资金主要是自筹，个
别的是村里支持。有雇工现象的占68％，雇工多为季节工，雇工报酬一
般每月200～250元。主要经营小麦、玉米、地瓜等粮食作物和棉花、花
生、蔬菜、药材等经济作物。一般说来，大户收入较为可观，每户年纯
收入在1～5万元不等，但作物单产与周围农户相比差别不大，而务农专
业队的作物单产一般低于周围农户，有的仅及当地平均单产水平的三分
在与村集体的关系上，承包大户与普通农户基本相同。
农民群众对土地规模经营的看法。在普通农村，农民对将部分土地
集中起来搞规模经营的做法基本持否定态度，认为这是人为制造贫富不
均；而在二、三产业发达的村，多数农民对土地经营没有多少热情，农
民对采取什么办法经营持无所谓的态度。总的来看，目前土地规模经营
的发展主要靠“行政推动”。
从上述分析可以看出，目前大部分村不存在所谓的“土地适度规模
经营”；在已经存在土地规模经营的村，其土地规模经营的程度也不高
，土地规模经营的迫切性和实际效果并不象有些理论分析中所说的那么
大。农民群众对它并不怎么感兴趣，相反对人为集中土地培植大户的做
法都持不赞成或抵制的态度。
（四）农民对政府土地政策的了解程度和愿望
当我们问到“农村土地归谁所有”时，回答国家所有的占60％；乡
所有的占3％；集体所有的占24％；农户所有的占3％；国家和集体共有
的占10％。这一调查结果可以反映两个问题：（1 ）农民大都知道土地
是公有，但土地所有权主体具体是谁则不清楚；（2 ）农民头脑中没有
“自己就是土地主人”的观念，虽然我国宪法和其它法律都规定农村土
地由村民集体所有。多数农民连农村土地所有者（土地主人）是由他们
组成的集体都不清楚，所反映出的问题值得深思。
农民群众对“土地使用权30年不变，增人不增地，减人不减地”的
政策，知道的占43％，不知道的占57％；在知道该政策的人中赞成的占
57％，不赞成的占43％。赞成的理由主要是认为这有利于增加对土地的
投入，有利于落实计划生育政策；不赞成的理由主要是认为三十年中人
口变化很大，人口增加较多的户难以解决吃饭问题，人口减少或年老力
衰、致使无劳力的户土地又种不过来，会出现抛荒现象。
当我们问到“你对现行农村土地使用制度看法如何”时，回答“现
在的办法就很好，不需要改变”的占25％；回答“应该给农户更多更大
自主权的”占60％；回答“乡镇和村干部应该对农户进行更多管理”的
占15％；没有一个人回答“这种办法不好，应该恢复原来的生产队”，
这一调查结果表明，实行家庭联产承包责任制是深得人心的，农民决不
愿意回到传统集体经济的老路上去。同时，多数农民有进一步扩大自己
的经营自主权的愿望。
二、农村土地制度改革与建设的基本设想
从上述分析中可以看出，现行农村土地制度在总体上是适应当前农村生
产力水平的，并为广大农民群众所拥护。因而应该从总体上稳定这一制
度。但从另一方面看，这种制度在现实运行中又确实存在着一些问题，
如：土地产权关系较为混乱；农民的经营自主权缺乏保障；行政性的土
地调整频繁等。这些问题的出现，有工作方法上的原因，但关键原因在
于现行土地制度本身的缺陷。解决这些问题不能采取“头痛医头、脚痛
医脚”的办法，而应该坚持深化改革，全面改进和完善农村土地制度。
为了搞好农村土地制度的改革和建设，必须首先确立正确的指导思
想。我们认为，弘扬十一届三中全会以来党的农村政策的基本精神，按
市场化目标推进改革，是今后农村土地制度改革与建设的根本指导思想
。十一届三中全会以来，党的农村政策虽然在内容上十分丰富，但就其
本质精神而言，可以概括为：从农村实际出发，尊重农民的选择，扩大
农民的自主权，坚持农村经济改革和发展的市场化方向，发展农村生产
力。今后，深化农村各项改革，特别是深化作为农村经济制度基础与核
心的土地制度的改革，必须始终坚持和发扬这些政策精神。这对防止理
论研究、政策设计及实际工作中可能出现的“旧体制复归”思潮和倾向
，保证农村改革沿着正确的方向前进意义重大。
根据这一基本指导思想，农村土地制度改革与建设的总体构想如下。
（一）关于农村土地产权制度的改革与建设
土地产权并不等于土地所有权，也不是“铁板一块”，而是一个由
所有权、占有权、使用权（经营权）、收益权、处置权等多项权利构成
的复合权利结构。人们形象地将其喻为“一束棒”。我们讲农村土地产
权制度的改革，并不是要改变土地公有制，而是在坚持土地公有制的前
提下，改善土地产权结构，理顺“一束棒”。具体设想是：
第一，在法律上明确规定农村土地集体所有制采取社区（村）所有
制的形式；全体村民为本村土地的所有者；村民大会（或村民代表大会
）作为最高权力机构行使集体土地的处置权。
第二，在日常经济活动中，村合作经济组织或村民委员会作为全体
村民的法定代理人，行使土地所有者除处置权之外的其他权利。主要职
责是搞好土地利用规划；作为出租方向农户和其他经济实体出租土地；
监督农户的土地利用方向，确保农用地不得转作他用。我们认为，经过
农村经济改革，原来的生产队（现在的村民小组）无论在经济实力，还
是在管理机构、管理水平方面都已不能胜任农村集体土地的经营管理工
作。从减少层次、提高效率、节约费用、加强管理的角度看，农村土地
的经营管理者应该统一到村合作经济组织或村民委员会上来。由于各村
民小组成员占有土地的多寡不同，在确立新的土地租赁关系时，应该考
虑这一因素，或者对原来占地较多的村民在经济上给予一定的补偿。
第三，改土地承包制为土地租赁制，使土地使用权作为一项基本的
权利获得彻底独立，以确立农户和其他农业生产单位的独立商品生产者
的地位。农户和其他农业生产单位通过租赁方式从村合作经济组织或村
民委员会取得完整的土地使用权后，依照国家政策和法律独立自主地从
事农业生产。
第四，村合作经济组织或村民委员会向土地使用者收取地租或土地
使用权转让费，用于村内的各项公共事业，使土地集体所有制在经济上
得以实现。
第五，村合作经济组织或村民委员会代表全体村民依法向政府土地
管理机关进行土地登记（注册），取得政府认可的土地所有权证书；农
户和其他农业生产单位依法向政府土地管理机关进行土地使用权登记（
注册），取得法定的土地使用权证书，以此维护自己的合法权益。
第六，依法明确国家（政府，下同）对农村集体土地产权的限制。
由于土地具有公共品属性和政治属性，因而国家对集体土地拥有管理权
和最终支配权。根据我国实际，国家对集体土地的最终支配权和管理权
主要包括如下方面：（1 ）国家有权决定是否将集体土地割让或出租给
外国政府。（2）根据国内建设需要， 国家有权征用属于集体农民的土
地。这种征用虽是有偿的，但带有强制性。（3）在非常时期， 如外敌
入侵、爆发内战或出现严重的经济危机，国家有权根据非常法令决定集
体土地的利用方向（如修建军事基地等）。（4 ）为保证国家对集体土
地的管理权和最终支配权得到实现，国家可依法对集体土地征收土地资
源税。（5）国家有权禁止、监督农用地转作非农利用， 以使农地非农
化过程有序进行。
（二）关于农村土地经营制度的改革与建设
在新的历史条件下，农村土地经营制度（即农业经营形式）的改革与建
设，就是按照社会主义市场经济的要求，继续扩大农户的经营自主权，
以改变农户在“双层经营”下的从属地位，使其成为真正独立自主的商
品生产者，从总体上形成以自由农户为主体的多元化的土地经营制度。
1.在一个很长的历史时期内，自由农户制度将是我国农业（土地）
的主要（主体）经营形式。所谓自由农户制度，就是农民以一定方式从
村集体得到土地使用权，然后以家庭为单位独立自主地从事农业生产经
营活动的生产组织制度（企业制度）。国内外实践已经充分证明，家庭
经营是一种有效的农业经营形式。在发达国家，工业的现代化抛弃了家
庭作坊的组织方式，代之以公司制度和企业集团；而在农业中，生产的
机械化、科学化、社会化并没有将家庭经营挤出农业生产的历史舞台，
之所以如此，根本原因在于：家庭经营适应了农业生产力的特点，具有
很强的生命力。这一点在我国也不例外。
2.实行农业家庭经营与实行农业的规模经营并不矛盾。目前，我国
农户的小规模经营格局，主要不是由于采取了家庭经营的组织，而是由
我国经济发展水平低、非农产业不发达、城市对农村剩余劳动力吸纳能
力小等原因造成的。在多数农民必须靠土地维持生计的历史阶段，具有
均田特征的小规模家庭经营是一种不可避免的现象。实践已经证明，靠
众多农户简单相加形成的“集体农庄”或“人民公社”并不能产生规模
经济。因而，农业（土地）经营规模能否扩大，将主要取决于农业剩余
劳动力的转移程度。即使将来我国经济发展到较高水平，使80％左右的
农村劳力转入非农就业，那么一个农户可经营的耕地也就是1～2公顷，
相当于目前日本农户的土地经营规模，而不及美国家庭农场土地面积的
五十分之一。也就是说，即使具备了扩大土地经营规模的条件，以农户
为单位组织农业生产仍然是有效的、可行的，而不会成为实现农业规模
经营的障碍。
3.克服家庭经营局限性的有效途径在于大力发展农业社会化服务体
系。勿庸讳言，家庭经营因其生产规模小、经济实力弱，不可避免地将
在生产经营中遇到一些困难。国内外的实践证明，克服家庭经营的局限
性，不能采用从根本上否定它、抛弃它的办法，而应在坚持家庭经营的
基础上，通过发展农业社会化服务体系的办法来解决它在生产经营上的
困难。发展农业社会化服务体系，必须依靠多方面的力量。国有企、事
业单位、农村供销合作社、集体经济（村庄组织）、私营经济、个体专
业户等均可参与农业服务体系的建设，兴办各种综合的或专业的服务组
织。需要指出的是，村庄组织在农业社会化服务体系建设中起着十分重
要的作用，但村办服务组织往往存在着运行效率低，服务质量差和自身
难以巩固壮大等诸多问题。目前不少村服务组织名存实亡或难以为继，
其原因就在于它们缺乏旺盛的生命力。我们认为，解决问题的根本措施
，就是按市场规律办事，按企业准则经营，即把村服务组织按企业来办
。服务组织与农户的关系应该是平等的关系，而非隶属关系，是等价交
换而非无偿赐予。只有这样做，才能保证集体服务组织的长久生命力。
4.因地制宜地发展其他农业经营形式。坚持自由农户制度的主体地
位，并不否定其他农业经营形式的存在和发展。在农村非农产业发达、
农业剩余劳动力大量转移、村集体实力雄厚的村庄，可以因地制宜地实
行集体农场、股份合作农场、农业专业队（农业车间）等经营形式。无
论采取哪种具体形式，只要它符合广大群众的意愿，有利于土地的合理
利用和农业增产增收，都应该得到鼓励。当然，在实践中应注意吸取过
去农业集体化运动的经验教训，防止以行政方式将某些在特殊条件下成
功的典型作为普遍适用的方式全面推广，以减少不必要的曲折和损失。
（三）关于农村土地流转制度的改革与建设
土地流转制度是关于土地产权的转移、让渡的经济法律关系的总和。它
主要解决土地产权（土地资源）的再配置问题。土地流转（即再配置）
可以通过两种途径、两种机制（即计划与市场）来实现。实践表明，计
划式（行政性）的统一调整土地的办法弊多利少。因而，农村土地流转
制度改革就是改革现行的计划式统一调整土地的做法，代之以市场化的
土地流转方式；农村土地流转制度的建设就是农村土地市场的建设。
1.农村土地所有权市场的建设
农村土地所有权市场是集体经济组织依法向国家或其他经济组织有
偿转让土地所有权的关系总和。国家征用集体农民的土地，这种特殊形
式的土地交易早已存在；不同村集体之间的土地转让也是客观事实。这
两种土地所有权的有偿转让不仅不损害土地仅有的性质，而且往往意味
着土地利用由低效、低值向高效、高值转化，因而我们应公开承认和允
许这种土地市场的存在，并逐步使之规范和完善。
2.农村一级土地使用权市场的建设
一级土地使用权市场即集体土地使用权出让或出租市场。它是村合
作经济组织或村民委员会依法将土地使用权出让或出租给农户和其他农
业生产单位的交易关系。它是不完全竞争市场。这种不完全竞争主要来
自农村土地劳动群众集体所有制的基本属性和维护社会公正的必要性。
农村土地劳动群众集体所有制的基本属性决定了土地使用必须坚持人人
平均的原则。同时，在土地仍然是大多数农民生存保障的情况下，如果
全部通过公开竞争而向社会出让或出租土地使用权，那实际上将意味着
对一部分农民（农村的困弱者）生存权的否定。因而，在这里通行的基
本准则应该是“公平优先，兼顾效率”。根据这一原则，村庄的基本农
田应面向现有合法村民出让或出租，愿意种田者均可得到相应的一份。
为便于耕作，防止地块过于零碎，每个农户的地块数一般限制在三块左
右；土地租期应在30年以上；土地租金的数额应以经济地租为限。
对于“四荒地”的使用权，可按“村民优先，面向社会”的原则，
通过公开招标的形式出让或出租。租期可30～50年。由于人们对“四荒
地”开发的未来收益难以预见，许多人往往开始时不愿意投标，而待到
他人投资开发获益颇丰时，往往又生“红眼病”，因而导致众人哄抢开
发者劳动成果的行为。对此，除了加强法制教育，并依法打击侵权行为
外，为防患于未然，在确定土地租金数额时，就应该采用“比例租金法
”，即不是一次确定土地出让价格的绝对额，而是确定土地租金占开发
收益的比例。村合作经济组织或村委会按约定的比例，逐年从开发收益
中收取地租。
3.农村二级土地使用权市场的建设
二级土地使用权市场即土地使用权转让或转租市场。它是土地使用
者在不违反土地使用权出让（租赁）契约的前提下将土地使用权转让或
转租给第三者的交易关系。这种土地使用权的有偿转让可能还会继续若
干次，但只要是土地使用权在土地使用者之间的流转，都应属于二级土
地使用权市场的范畴。
我们认为，二级土地使用权市场应该是完全竞争市场。也就是说，
国家土地管理部门和合作经济组织或村民委员会对土地使用权转让或转
租行为除进行注册管理外，一般不再进行其他干预。土地转让面积、转
让价格、转让方式等都可由当事人自由协议，充分地让市场机制发挥作
用。也说是说，构建农村二级土地使用权市场的基本原则不再是“公平
优先，兼顾效率”而是“效率优先，兼顾公平”。当各种条件发生了变
化，某些农户需要增加或减少土地时，他们不再去找村长、乡长，而是
去找市场。通过农村土地市场自动实现土地的调整和重新优化组合。土
地的行政性统一调整随即废止。
需要指出的是，按市场化目标推进农村土地流转制度的改革，目的
是为农村土地流转提供一种合理、高效的制度安排，为人们转让土地产
权的活动提供必要的行为规范。然而，在理论研究与实际工作中，却往
往存在“建立土地流转制度，就是要在实践中大规模地推动（推行）土
地流转”的误解。事实上，土地流转在什么时间，以多大规模，在多大
范围内发生，主要取决于经济发展和农业生产力诸要素分化组合的客观
趋势。土地流转制度的功能只是为土地流转的必要性转化为现实性提供
一种制度保证。因为制度只会加快或延缓经济发展的进程，而不能决定
经济发展的进程。从上述认识误区中走出来，还制度建设的本来面目，
是农村土地流转制度改革与建设工作健康发展的重要保证。＊
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