广西城乡建设用地增减挂钩试点项目问题研究
——以柳州市柳南区四合村红庙屯为例
● 罗建华
（广西贫困地区干部培训中心， 广西 南宁 530012）
[摘 要] 文章在对广西首批城乡建设用地增减挂钩试点村实地调研的基础上，阐明村民在增减挂钩试点项目参与度不够而出现的一些问题，进而对问题原因进行分析并探讨解决方案，以此为广西增减挂钩的政策完善提供参考。
[关键词] 城乡建设用地增减挂钩；村民参与度；解决方案；参考；红庙屯
城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩（以下简称增减挂钩）政策的内涵为：在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地节约集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更合理的土地整理工作局面。此次调研笔者主要采用查阅相关文献、问卷调查、半结构式访谈、比较研究等方法，研究参与发展过程中农民主体作用的发挥[1]。
美军网络空间司令部提升为最高级别联合司令部，与战区联合作战司令部平级，有助于简化时效性强的网络空间行动指挥和操作，进一步提升网络空间行动效率。因此，网络空间司令部升级的实质在于提升指挥权限，在指挥网络空间力量独立遂行国家安全任务和作战任务、配合战区或者在战区配合下实施作战行动、组织与盟军开展联合网络空间作战行动等方面，拥有更多自主权。
4）提出文献检索培训的想法：笔者常接到临床工作人员询问在医院和在家使用中外文数据库的网址、账号和密码的电话，考虑到新员工在进入单位的陌生感和迫切的继续学习需要，以及询问老员工的不便等因素，希望图书馆可以在新员工入职的初期，为他们提供一些知识上和心理上的具体支持。在征询过图书馆馆长和新员工培训相关负责人的意见后，笔者鼓足勇气提出在新员工培训最后一天，人事教育处主任介绍住院医师规范化培训及考核后，简要介绍医院图书馆概况和文献检索方法的设想，得到领导们的许可和支持。
1 现状调查与问题分析
此次调查的地点为柳州市柳南区太阳村镇的四合村红庙屯，该屯增减挂钩项目于2010年12月立项，是广西第一批增减挂钩试点项目之一。规划新居能大大改善138户村民现有的居住条件。当地政府委托金太阳公司作为增减挂钩项目业主，项目在政府主导推进过程中进行[2]。由于村民参与度不够，大多数村民对政策不了解及诉求回应不足，因此项目得不到群众支持，导致两次延期停工。截至2019年6月，红庙屯138户村民中有1/3搬入新居，仍有2/3的农户新居未动工开建。
1.1 增减挂钩项目推进难的相关调查
红庙屯增减挂钩项目涉及拆迁农户利益方面有三大主体内容，即拆旧补贴、分房政策和土地复垦政策。2014年8月实地调查发现4个村民小队中都有未签协议的村户，笔者随机选择了20户作为访谈对象，主要了解村民对土地增减挂钩项目的认知程度和未签协议的原因。另外还调查了16户未签协议的村民。
通过调查得知，四合村红庙屯增减挂钩项目推进难的原因主要是村民没有有效参与，双方没有构建有效的互信沟通机制，致使信息出现“失真”，而且矛盾化解缺乏协调机构，群众不理解不支持，导致项目难以推进。之所以农民没有有效参与，其原因在于自上而下的项目是围绕城乡建设用地增减挂钩结余的建设用地指标而设计的，政府委托金太阳公司作为单一主体推进项目，却在规划设计、建造施工、监理验收等环节没主动纳入村民参与，主体错位缺位背后是农民利益表达平台和矛盾协调机制的缺乏。
表1 村民对增减挂钩项目的了解程度表
通过对2014年8月随机选择的20户村民的调查，分析村民对增减挂钩项目的了解程度：一是村民对现住的旧房拆除补贴高度关注，完全了解的占95%，但也有1户不了解；二是村民对新居分房政策的关注度较高，完全了解的占85%，不了解的占15%；三是对建成的首期新居关注低，完全了解的只有50%，部分了解的占40%，不了解的占10%；四是对后面的土地复垦政策不关心，完全了解的只有50%，部分了解的占40%，不了解的占10%。由此可见村民对拆旧补贴和分房政策的关注度高，因为这两项涉及村民切身利益，需要一开始引入村民参与。由于前期政策规划村民参与不够，后期政策又宣传不力，因此拆旧补贴和分房政策这两项高关注度的利益项，引发了部分村民对政策的误解和抵触心理。截至2014年7月31日，仍有近40%的农户未签订《四合村新村建设分户方案》和《分户补充方案》。同时，对建成首期新居和土地复垦的关注低，说明由于前两项未能满足大多数人的想法，导致部分村民不关心已建成的新居和土地复垦。
政府实施增减挂钩的主要目标之一是改善村民现有的居住条件，红庙屯部分村民抱着“钉子户”的心理，提出自我利益最大化的要求，以自我利益满足为出发点，而不顾整个项目推进对全村村民普遍受益的大局。有部分村民对自己现有的居住房屋满意不愿拆迁，希望提高补贴标准；部分大龄村民难找配偶，认为大龄未婚群体也有资格分房（政策只对已婚村民分房）；部分村民中有当上门女婿的，该户想作为独立户享受分房资格。
1.2 问题剖析
1.2.1 村民的利益诉求多样化
通过这两组数据的对比，我们不难发现，学生对自己在校期间的首要任务其实是有清晰的认识的，学生知道、也有能力评价自己是否真的脚踏实地的完成了学习任务。通过比较问卷中的另一个问题也得出了这一结论：有七成的学生表示应为了自己的前途和未来努力学习。但是我们看得出“认识到”并不等于“真正做到”，似乎有一个中间环节破坏了学生从“理想”到达“现实”的通道，这些破坏者不仅仅有各种娱乐活动，甚至还包括“心情”和“有无其他安排”，足见学习地位之卑微。
（2）在调查未签署协议的16户中，未签署协议的主要原因如表2所示。
项目实施是建立在村民自愿的前提下，政府必须考虑每位村民的诉求，政府虽然多次逐一上门做工作，但成效不大，当地政府承担着项目到期的压力。虽然红庙屯项目一期新居已建成，却不能满足全部村民搬入新居的需求，政府也面临已投入资金和项目推进难，以及项目到期撤出后政策有风险等困境。
项目业主金太阳公司是政府全资公司，负责项目宣传、发动村民、新居设计招标建设交付等工作。由于村民对该公司不了解，村民只愿与当地政府打交道，虽然公司人员联合村委多次进屯入户，由于该公司缺乏权威，村民接受度不高，对政策宣传大打折扣，村民担心搬进新居要出钱、不理解宅基地复垦和后代建设用地需求等，因此很多村民观望等待不愿签约。这种本应由当地政府提供的公共服务和公共产品，却由政府委托给金太阳公司去实行，实质上很容易走样和“失真”[3]。另外，新居规划和设计、监理验收等环节因缺乏村民参与，项目交由承包商代建，引发村民对新居质量的担心。
表2 村民对增减挂钩项目的问题统计表
油墩子是江浙沪地区的街头小吃，又叫油端子或油墩儿。油墩子分为两种，素菜馅又称萝卜丝饼，甜味的用豆沙馅。荤菜馅是用肉馅。将调稀的面糊，少许倒入椭圆形铁勺中，加葱花和白萝卜丝、鲜肉或豆沙做成的圆团，再覆以面糊入油锅炸。由于属油炸食品，外表呈黄褐色，吃起来香脆有味。
1.2.4 政府面临政策风险
村两委作为村民基层自治组织，2012—2014届的基层组织涣散，没能起到协调村民矛盾和收集民意表达诉求的作用。由于历史原因红庙屯村民对拉力屯选出的村主任有意见，个别村民与村委的个人积怨也带了出来，因此村民不合作。这反映出该村委对项目效益宣传不够，未能有效解答农民的不解和正确处理好村民利益的诉求。
1.2.2 缺乏权威的执行机构
2 调查分析
（1）在随机选择的20户村民中，对三大主体内容的认知程度如表1所示。
3 建 议
为了破解四合村红庙屯增减挂钩试点项目推进难这一问题，需要改变工作方法，通过参与式赋权的方式，让利益相关方村民参与到项目的决策、实施和监督中来[4]。可考虑产生一个介于政府和村民之间的协调机构，这个机构既能代表村民，又能贯彻政府政策，在项目中能平衡好各方利益，推动项目进度。建议村委牵头，由各小队选取适当人选作为村民代表，共同组成项目协调小组，政府承认该机构并授予相关职权，以更好地发挥项目协调小组的作用。
今年，湖南省委组织部、湖南省科技厅考虑到这一点，会同有关单位组建了科技扶贫专家服务团，着力打造团队式、成建制科技人才对口帮扶模式，推动全省科技扶贫由“单打独斗”向“协同作战”转变，得到了中组部、科技部、国务院扶贫办的高度肯定。
1.2.3 对村两委的信任度低
脑功能连接的概念最早出现在EEG研究中，它度量空间上分离的不同脑区间时间上的相关性和功能活动的统计依赖关系，是描述脑区之间协同工作模式的有效手段之一。从功能性的角度分析，研究发现网络之间的转换是非随机的，某些网络更可能在其他网络之后发生。隐马尔科夫模型(HMM)提供了一种概率(生成)模型，通过一个贝叶斯推理的单一过程，对时间周期和时间周期包含的方式进行建模，从而揭示不同网络间的转换规律。
3.1 上传下达信息通道的作用
由于项目协调小组是由村民选取代表组成，并且获得政府承认，所以项目协调小组具有先天的优势：一是能和村民建立信任关系，能较好地了解村民的真实想法，并将相关诉求进行收集上传政府；二是能够将政策文本信息转化为村民能够理解的信息，进行下达式传递、解释、沟通，使村民真正理解项目政策和以此带来的收益，消除村民的后顾之忧。
3.2 协调化解矛盾的作用
项目协调小组作为中间协调机构，既要直接面对村民个体化的利益表达和矛盾诉求，又要保证村屯整体利益的最大化和集体利益分配的公平公正。对于村民利益诉求和村屯内部矛盾，由于项目协调小组具有本土化优势，对村屯内人情往来和宗族势力有清楚的认知，可以采用多样化、非正式的方式解决。对于村民超出常理的利益诉求，项目协调小组可利用代表身份和政府赋予的权力对少数不合理诉求，施加群体多数压力，引导村民诉求理性化。
3.3 分权分责减轻风险的作用
项目协调小组承担原先政府和项目业主的部分权力和责任，形成一个项目权力环节，可解决村民缺乏选择空间的问题，减轻政府的政策风险。另外，由于项目协调小组以村委为基础，并有党员参与，能够保证方向上的正确性。
（1）政府应该改变一手包办的管理方式。政府应主动赋予村民在房屋设计、建造和监督过程中参与的资格，政府和项目业主应利用资金、规划、技术上的优势，帮助村民在勘测选址、新居设计和功能区布局等方面提供科学合理的方案，通过让村民参与新居内部设计、施工监督和验收等全过程，使村民对新居质量有信心。
（2）政府和项目业主可采取“以奖代补”的方法。通过“以奖代补”确保项目资金用于村民新居建设，让项目协调小组代表村民参与项目全过程，村民自身也参与到新居规划设计、建设施工、监理验收中来，共同对新居质量负责；同时，采取“以奖代补，分批拨付”资金的方式，能够带动民间资本投入，减轻财政资金压力和政策风险。
（3）赋予项目协调小组相关权力。让项目协调小组代表村民参与规划区内功能区布局、新居设计、施工监督、监理验收等环节，负责协调耕地调补、新居分配及后期管理，拟定村规民约，协调政府为残障、五保、孤儿等弱势群体在规划区内建设福利性住房。同时，考虑到村屯经过规划后，第三产业开发会有收益，项目协调小组可代理招商，继续发挥服务村屯的作用。
[参 考 文 献 ]
[1] 李小云.参与式发展概论[M].北京：中国农业大学出版社，2001.
[2] 许远旺，卢璐.从政府主导到参与式发展：中国农村社区建设的路径选择[J].中州学刊，2011（1）：120-124.
[3] 陈建平，林修果.参与式发展理论下新农村建设的角色转换问题探析[J].中州学刊，2006（3）：42-46.
[4] 叶方.参与式发展理念对我国社会主义新农村建设公众参与的启示[J].小城镇建设，2009（1）：88-91.
[作者简介] 罗建华（1978-），男，2000年毕业于广西大学农学院，园艺专业，2015年获中国农业大学人文与发展学院公共管理硕士学位，主要从事农业推广与扶贫管理培训工作，农艺师。
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