PPP模式下开展政府审计的思考，本文主要内容关键词为：政府论文,模式下论文,PPP论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
PPP（Public Private Partnership）模式起源于英国，是指在特许权协议的基础上，由公私部门合作完成，提供公共产品（基础设施、公共服务）的伙伴式融资和经营行为，主要包括委托运营O&M（Operations & Maintenance）、管理合同MC（Management Contract）、建设—运营—移交BOT（Build-Operate-Transfer）、建设—拥有—运营BOO（Build-Own-Operate）、转让—运营—移交TOT（Transfer-Operate-Transfer）、改建—运营—移交ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer）等多种运作方式。从管理角度来看，PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门投入参与提供公共产品和服务，既实现政府为社会公众提供服务的职能又能为企业提供投资渠道并带来利益。通过这种合作和管理过程，可以在适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使全社会有限的资源发挥更大的作用。当前，PPP模式已经在我国一些地方进行过探索性实施；2015年3月国务院总理李克强在政府工作报告中表示PPP未来或成为公用事业及环保行业的新催化剂，预示着PPP模式将在提倡民营资本进入公共领域的改革中发挥更大作用。国务院提出要在7大重点领域吸引社会资本进行投资建设，并推出80个吸引社会资本进入基础设施领域的重点建设项目。社会资本可以采用PPP模式进入基础设施领域，也可以采取其他方式进入。虽然PPP的发展前景和市场需求都是巨大的，但是也应当看到PPP模式是一柄双刃剑，在具有传统模式无法比拟的优势同时，如果管控不好也会带来巨大损失和风险。本文着力从国家审计的角度关注PPP模式的合理运作，以期发挥优势规避风险，让PPP模式在我国经济建设中走上良性发展的道路。 一、PPP模式的优势 （一）防范地方政府性债务风险的同时有效增加公共设施和服务供给。依据国家审计署公告的政府性债务数据，我国省、市、县、乡四级地方政府截至2013年6月底地方债务总额为178，909亿元，其中负有偿还责任债务为108，859亿元，占60.85%；具有担保责任债务为26，656亿元，占14.90%；承担一定救助责任的债务为43，394亿元，占24.25%。地方债务最主要的3个用途为市政建设（占37.5%）、土地收储（占16.7%）、交通运输设施建设（占13.8%），合计占债务的68%。在当前推进城镇化的道路上，地方政府还面临大量的建设任务，既要满足新进入城镇居民的公共需求，同时还要修缮老旧设施，补贴基础设施运营产生的经常性亏损等，地方政府财力有限，在不能继续加大政府债务风险的前提下，通过PPP模式调动社会资本参与基础设施建设成为必然选择。 （二）有助于提高基础设施运行效率。传统的建设模式是政府投资进行基础设施投资建设，然后成立专门的机构进行运营，建设投入和后期运营没有必然联系，所以对建设过程中的建设成本、建设工期等重视不够。通过PPP模式引入社会资本后，参与投资建设的企业只能在建设项目通过竣工验收实际投入使用才能获取投资回报，所以会更加注重加强投资控制和工期管理，提高基础设施的建设和服务效率。 （三）通过创新投融资机制引导社会资本合理投向。PPP模式拓展了基础设施的投融资渠道，改变了公共产品单一由政府承担建设，实现了机制创新。不仅为地方政府解决了资金不足和债务风险的问题，也为社会资本开拓了投资的领域和渠道，对社会资本投向实现了合理引导。传统模式下，社会资本在要么投资于工业生产制造性领域，要么进入投机性领域，如炒地皮、炒股票等等，加大了经济运行的成本和风险，通过公私合营的方式，调动此前闲置且正在寻找投资机会的各类社会资本，更多地把社会资本和社会资金吸引到实体经济发展中，对我国社会经济持续健康发展注入新的动力。 二、PPP模式存在的主要问题 （一）定价机制不公开透明可能造成PPP项目社会综合成本过高。PPP模式是引导企业投资进行建设和经营管理，政府不用出资建设也无需出资回购，但是PPP提供的产品和服务最终要由社会公众买单。如果只看项目的收入来源或者支付方式，千差万别的PPP项目几乎都可以归结为三类：使用者付费模式、政府付费模式和可行性缺口补贴模式。如果管控不好，最终将导致PPP模式的社会成本过高。以最早实施PPP模式的英国为例，1987年至2012年的25年间，英国政府共批准PPP项目730个，运营金额540亿英镑，有研究表示，PPP项目投资者要求的投资回报率远高于银行借贷利率，最终政府通过PPP模式付出的成本比自建高出了3到4倍，英国政府和纳税人为此付出了沉重代价。由此可见，我国开展PPP模式需要对每个项目进行严谨科学地分析，此外还应当深入研究英国等PPP模式先行国家的案例，不仅要总结其成功经验，更要汲取其教训。 （二）目前PPP模式单一。目前，国际主要的PPP定价模式有以美国为首的投资回报率管制、以英国为首的最高限价管制等模式。具体方式主要有，一是提供已建成项目的运营权，如经营性高速公路项目建成后由投资建设方通过高速路收费获取投资回报；二是提供邻近有商业价值的土地开发权，如香港海底隧道项目，政府提供周边具有商业开发价值的土地给PPP合作方，用土地商业开发收益弥补隧道建设的投入；三是对PPP建设项目的经营性亏损进行补贴，如政府对某投资项目的最低车流量进行保底性补贴。我国目前主要PPP模式主要是第一种模式，即提供已建成项目的运营权，在这种模式下，只有经济效益较好的基础设施项目才能吸引PPP投资主体，PPP项目的渠道较窄。 （三）存在角色错位和监管缺失。PPP模式下，政府部门与私营企业的合作造成政府部门既是建设主体也是监管主体，二元角色不利于政府独立地履行监督管理职责。PPP合作方参与公共设施建设，更多的是考虑企业自身的利益，在工程造价、工期等方面会主动严格进行控制，但对提高工程质量和延长使用寿命等方面关注度不够，需要政府部门特别是质量安全监督等部门独立履行监管主体的职责，并且由政府出资委托社会监理作为第三方严格跟踪控制，才能确保工程质量、造价、工期多目标的价值最大化。 （四）不及时进行规模控制可能造成新形式的债务扩张。PPP模式对投资方的收益没有明确的约定，实际上隐藏了基础设施建设的真实供给成本，应当防范地方政府投资扩张的二次冲动。政府通过税费收入、债券等支出搞公共产品，增加了政府的负债总额，而公私合营很巧妙地将建设成本隐藏起来。当前地方债风险总体可控，当时部分地方政府后续资金不足，偿债压力较大，缺钱状态突出。在这种情况下，应当警惕地方政府通过PPP模式走“表外业务”，将中央政府已经压下去的基建项目改头换面，包装后重新上马；警惕地方政府大搞土木工程，出现一届政府请客、后面数届政府买单情况；警惕PPP项目含糊了公共产品的成本核算造成纳税人后续支出的大幅增长的情况。 三、开展PPP项目审计须关注的重点 （一）PPP项目价格确定是否公开透明合理。应当将在充分完善可行性论证、项目全寿命财务分析的基础上，实施PPP项目。首先，应当对相关建设费用、经营期回报等进行详尽科学的测算。其次，PPP项目最终是对社会公共提供公共产品和服务，政府有责任征求公众意见，对PPP项目今后的收费标准和期限等进行公开听证。 （二）PPP项目责任风险是否对等。PPP模式是一种公私合营模式，合营的基础是双方责权利对等，不能在合作谈判和合同条款中只考虑一方的收益和风险，应当收益互赢互惠，责任风险共同担当。PPP项目在开展前应当进行充分的调查研究和风险论证，将项目的成本和未来收益控制在合理区间，将政府和特许经营商的权利和风险控制进行合理界定，防止风险全部由政府承担，企业收益上不封顶的合作模式，对社会公众负责。 （三）PPP项目的监管是否落实到位。PPP项目是在政府许可的范围内由投资主体进行开发建设和运营的，政府将PPP项目的标的向社会公示，通过公开竞争引入PPP投资主体后，在建设期间和运营期间政府不应当作为投资者的合作伙伴，而是应当作为公众代表履行监管，对工程质量、工程进度、运营收费是否合理进行监督，确保PPP项目的质量、使用寿命等社会公众关注的目标实现，维护公众权益。 （四）PPP项目规模风险是否科学合理控制。地方政府应当对PPP项目的规模进行合理的规划和控制。考虑的因素应当包括当地5～10年发展规划、待建设项目清单（项目库）、可以实施PPP项目的清单、项目配套情况、项目总体收益、政府未来收益等诸多因素，按照政府承担无收益的公共设施建设，引入PPP模式开展部分有合理收益的项目，公开竞争方式开展有高额收益项目等多种项目建设投资模式，在促进地方经济可持续健康发展的基础上，用好PPP模式作为地方经济发展的重要补充，是为了地方经济持续健康发展的重要手段，为地方公共设施的发展提供新的资金、技术、管理资源，同时要确保投入的适时适当，确保投资主体能迎合社会需要，项目获得合理收益回报，不断激发社会资本投入社会公共服务的投资热情，形成持续健康发展的良性循环。防范未经科学论证、详细调研的盲目决策的情况下超越实际的过度投入造成过度建设过度投资带来的项目使用效率和回报收益低下等问题。标签：投资论文; ppp模式论文; 政府审计论文; 社会资本论文; 建设投资论文; 投资资本论文; 审计目标论文; 经济论文; ppp论文; ppp项目论文; 债务论文;