大部门体制改革——大部门体制改革：从探索实行到坚定推进——以铁路和交通运输行政管理体制改革为例，本文主要内容关键词为：体制改革论文,部门论文,为例论文,管理体制改革论文,交通运输论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、大部门体制改革的探索实行与综合交通运输行政体制的初步建立
大部门体制改革是“十七大”以来中国行政管理体制改革进程中实施的一项重要的机制和体制创新。2007年10月，中国共产党“十七大”报告正式提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”的改革意见，2008年中共中央十七届二中全会专门通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，对大部门体制改革的探索实行再次予以确认，在随后启动实施的国务院机构改革和地方机构改革方案中，大部门体制成为机构改革的重要一环。从决策部署到实施落实，几年来，大部门体制改革开始取得了较好的成效，也正是在此背景下，2011年3月14日第十一届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，再次明确做出“坚定推进大部门体制改革”的改革部署意见，从“探索实行”到“坚定推进”的表达转换，也彰显出决策层深化大部门体制改革的信心和决心。
在2008年启动的中央和地方机构改革过程中，交通运输行政管理体制的改革成为探索实行大部门体制改革的一个重要领域，并在改革过程中取得了重大进展和较好成效。
第一，在国务院机构改革中，整合原交通部、中国民用航空总局、国家邮政局和建设部的有关职能，新建了交通运输部，并在交通运输部的“三定”规定中，明确了“由交通运输部牵头，会同国家发展和改革委员会、铁道部等部门建立综合运输体系协调配合机制”。交通运输部作为国家综合交通运输管理的主要政府部门的地位得以初步确立。
第二，在2008年的国务院机构改革过程中，考虑到中国铁路建设和管理的特殊性，保留了铁道部，但加快形成综合交通运输体系已经成为交通运输行政管理体制改革的明确方向。在综合交通运输体系构建的总体框架下，铁道管理体制也被要求继续推进改革，在铁道部的“三定”规定中，正式写入“在本届政府任期内提出铁路体制改革方案及配套政策，并积极推进”的规定，对铁路体制改革提出了明确的时限。由此可见，在管理体制上将铁路整合到综合交通运输体系之中已经方向明确，剩下的只是改革的时机和步骤的问题。在具体领域，铁道部也已经积极参与综合交通运输体系构建的工作，如2011年5月10日，铁道部与交通运输部正式签署《关于共同推进铁水联运发展合作协议》，在加快铁水联运发展、建设完善综合交通运输体系方面迈出了实质性步伐并建立了部际协调机制。
第三，在地方政府机构改革过程，按照大部门体制改革的设计，各级地方政府基本实施一级政府只设一个交通运输主管部门的改革措施，三级地方政府层面逐步形成“一省一厅”、“一市一局(委)”、“一县一局”的组织模式。地方各级交通运输主管部门的基本职能对象也涵盖了公路、水路交通；城市客运和地铁、轨道运营；民航机场；地方铁路(包括城际轻轨)；综合运输协调等，并在有条件的地区，在地方政府的支持下，探索将城市交通基础设施、交通战备、旅游客运以及口岸、物流协调指导等职能也移交给交通运输主管部门。随着地方政府机构改革的推进和基本完成，适应综合交通运输体系导向的大交通运输行政管理部门基本组建起来，综合交通运输行政管理体制在地方政府层面已经开始形成并正式运行。
总之，在过去几年的探索实行阶段，交通运输行政管理领域的大部门体制改革取得了明显进展，在职能有机统一的大部门体制的框架下，构建综合交通运输行政管理体制已经逐步成为改革的基本共识，上述改革成果也为下一步在交通运输行政管理领域内继续坚定推进大部门体制改革创造了条件并积累了经验。
二、进一步整合与完善综合交通运输行政管理体制的难点与机会
在2008年启动的综合交通运输管理体制改革方案中，一方面提出加快综合交通运输体系建设，在整合有关部委职责基础上组建了交通运输部，另一方面又保留了铁道部。从完整整合的角度看，铁道作为重要的交通运输手段，显然应该纳入综合交通运输体系并成为重要环节，铁道部和目前的交通运输部合组更大的交通运输部确实更为理想。当初，未将铁道部纳入新组建的交通运输部，主要是考虑到铁道管理体制的“特殊性”。如何妥善处理中国铁路管理体制的特殊性和改革的复杂性问题，也就成为在大部门体制的框架进一步整合与完善综合交通运输行政管理体制的难点和重点。
现行铁路管理体制，起源于新中国成立前夕中央军委于1949年1月10日设立的军委铁道部，在中央军委指挥下统一领导全国各解放区铁路的修建、管理和运输工作，5月，成立了中国人民解放军铁道兵团并接受军委铁道部领导，军事化的铁路管理体制由此形成。新中国成立后，1949年10月，军委铁道部改归中央人民政府政务院领导，11月1日改名为“中央人民政府铁道部”。1953年9月，解放军铁道兵团组建领导机关，正式划归军委系统，铁道兵作为一个兵种列入中国人民解放军的序列。1970年7月至1975年1月铁道部曾与交通部、邮政部合并为交通部。1975年1月以后继续单独设立铁道部至今。1984年1月，铁道兵集体转业并入铁道部。1950年代，铁路运输法院和检察院系统先后组建，1980年重建，在人事、劳资和经费等方面实际归铁道部管辖。铁道部公安局也是于1949年设立，1975年后重建，并纳入公安部业务局系列，接受铁道部和公安部双重领导，铁路公安人员过去长期既不属于公务员，也不属于铁路职工序列，在业务上由公安部统一管理，工资由铁道部负责。铁道部作为国务院的组成部门，既是代表国家统一领导和直接管理全国铁路的中央政府机关，同时又是全面负责组织完成全国铁路运输生产与经营业务的最高企业管理机构，政企合一色彩浓厚。另外，铁道系统在发展过程中，还建立了本系统的各类学校、医院等事业单位和社会组织。这样，以铁道部为核心的铁路管理体制形成了高度集中统一的准军事化管理模式，铁道管理部门也集合了政、企、资、事、社乃至公、检、法多种职责于一身。这种传统的管理体制在中国铁路建设和发展过程中，曾经发挥重大作用，但在新的历史时期，适应社会主义市场经济体制的需要，铁路管理体制改革任务也很艰巨。正是充分认识到传统铁道管理体制的特殊性与改革的复杂性，同时注意到铁路运输管理体制改革在国际上也无较好的先例和经验可循，中央对铁路管理体制改革一直采取比较审慎的立场，并选择了循序渐进的改革思路。因此，2008年的国务院机构改革方案，在组建交通运输部的同时，保留铁道部并要求其加快改革的部署是可以理解的。
当然，充分认识到现行铁路管理体制的特殊性，也不是为拖延和停滞改革寻找借口。在认清铁路管理体制改革复杂性的同时，也要充分认识到2008年以来大部门体制改革探索实行背景下逐步形成的有利于构建综合交通运输管理体制的机会与条件。
首先，中央坚定推进大部门体制改革的决策意志和逐步显现的有关构建综合交通运输行政管理体制的普遍社会共识为在中央政府层面构建“大交通部”奠定了基础。
在国务院和地方各级政府机构改革过程中，大部门体制改革的积极探索取得了显著成果，也正是在此背景下，“十二五”规划中明确了“坚定推进大部门体制改革”的决策意志。而围绕过去几年的改革探索，构建综合交通运输行政管理体制的问题，也引起了从学界到媒体的普遍关注，有关的讨论不断深入，相关研究成果更加成熟，适时将铁道系统整合到交通运输部，在中央政府层面构建综合行政管理体制也开始逐步成为各方支持的进一步深化改革的社会共识。在中央果断的决策意志和普遍的社会共识的推动下，进一步组建大交通运输部，构建综合行政管理体制应该成为下一步坚定推进大部门体制改革的重要突破口。
其次，各级地方政府综合交通运输行政管理部门的组建和运行实践为在中央政府层面构建“大交通部”提供了经验。
在2008年启动的机构改革中，与在国务院内部组建交通运输部并保留铁道部的改革方案不同，在各级地方政府机构改革的过程中，积极组建包括管理公路、铁路、轨道、水运、空运等全部运输环节在内的统一的大交通运输行政管理部门成为地方大部门体制改革的一个亮点和创新之处。经过一段时间的实际运作，地方政府层面的大交通运输行政管理格局已经基本形成，地方机构改革的成功也为中央政府的进一步改革积累了经验。同时，考虑中央和地方纵向间政府关系的协调与规范，也要求中央政府及时总结地方机构改革经验，适时跟进改革，建立国务院层面的综合交通运输行政管理体制，以实现中央和地方政府工作的有机衔接。
再次，铁道管理体制改革的稳步推进也为将铁道系统纳入综合交通运输行政管理体制创造了条件。
如前文所述，在2008年的国务院轨构改革过程中，考虑铁路建设和管理的特殊性，保留了铁道部，但明确提出了铁路体制改革的要求与任务。虽然目前的铁路管理体制传统遗留因素较多，但实际上改革探索也在不断展开并在一些领域取得了较大的进展。比如，根据2009年7月8日和2010年12月7日由中编办等有关部门发布的《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》和《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》的规定，铁路法院和铁路检察院与铁路运输企业全部分离，一次性整体纳入国家司法管理体系，铁路公安局入公安部序列，由铁道部、公安部双重领导，党政工作以铁道部领导为主，公安业务工作以公安部领导为主，公检法工作人员列入国家公务员系列。因此，公、检、法系统与铁路系统的分离工作取得了显著进展。同时，铁路中等技术学校、中小学、幼儿园和医院的管理职责逐步转交地方政府，铁道系统政社分开的改革也有所进展。目前，政企分开等领域的改革虽然还缺乏突破性进展，但在2008年的铁道部的“三定”规定中，也明确写入了“实现政企分开、政资分开，建立健全现代企业制度，完善法人治理结构，实现投资主体多元化”的改革要求，2011年铁道部制定了《关于推进铁路多元化经营的意见》，提出了推动竞争和多元化经营的改革策略。在铁路体制改革过程中，铁路管理系统集政、企、资、社乃至公、检、法于一身的高度合一的格局正在逐步被分离和调整，在公检法与社会管理职责分离工作基本完成之后，政企分开、政资分开等后续领域的改革也将被要求跟进。随着铁路系统内部管理体制改革的稳步实施，传统体制下存在的铁路管理的一些特殊色彩将逐步弱化，将铁路系统纳入综合交通运输管理体制，与地方的大交通运输部门体制的建立相衔接，组建包括管理公路、铁路、轨道、水运、空运等全部运输环节在内的统一的大交通运输部的条件和时机也将日益成熟。
改革开放以来，特别是近年来，以高铁为代表的铁路建设取得巨大成绩，以多次提速和保障准点到达为标志的铁路服务水平显著提高，这是社会公认的事实。同时，近年发生的“山东动车组撞人事故”、“甬温线动车追尾事故”以及铁路系统贪污腐败案件的多现，也暴露出现行铁路管理体制存在的严重缺陷和重大弊端，社会各界要求加快铁路管理体制改革的舆论和呼声日渐高涨，也是不争的事实。另外，我们从2011年相隔时间不长先后发生的“甬温线动车追尾事故”和“上海地铁追尾事故”的相关信息中注意到，铁路和地铁都属于轨道交通，在交通信号系统的设计与技术实施等多个环节，两者存在相近性，在信号管理等环节上可能采用的就是同一制造商的相同系统。而目前铁路和地铁在管理体制上则分别归属铁道部和交通运输部。“甬温线动车追尾事故”发生后，有报道显示铁道部运输局在7月26日向各铁路局传真下发调度命令，要求从7月27日凌晨起排查由有关设计单位设计的信号系统，但与此同时，是否在铁道部与主管地铁事务的交通运输部门展开具体沟通则信息不详，由此造成管理漏洞的可能性也显然存在。上述两起事故的发生也从另一个角度显示出构建综合交通运输管理体制的必要性和迫切性。在坚定推进大部门体制改革的政策方向下，在中央政府层面组建包括铁路行政管理在内的大交通运输部的时机和条件正在逐步成熟，国家综合交通运输管理体制的构建应该适时纳入中央的决策议程。
三、坚定推进交通运输行政领域大部门体制改革的建议
在完整、准确地认识和理清各项挑战与机会的基础上，构建综合交通运输管理的大部门体制的改革应该坚定推进，综合设计和适时实施。为此，笔者建议，第一，适时加快铁路管理体制改革，在充分调研和总结过去改革经验的基础上，在公检法和社会管理职责分离工作基本完成后，参考国内外的改革经验，综合设计政企分开的铁路管理体制改革具体方案并争取尽早实施，而这本身也是本届中央政府建立之初在2008年公布的铁道部“三定”规定中明确提出的重要任务。到本年度，政府任期过半，改革任务也需适时加快节奏，确保较好地完成。
第二，在铁路管理体制改革稳步适时推进的基础上，建议中央综合考虑改革的时机，适时重组大交通运输部，将现在的铁道部及其他相关交通运输管理职责并入其中，以整合公路、铁路、轨道、水路、海运、空运等全部运输线路，基本建立起综合交通运输管理的大部门体制，进一步完善综合交通运输体系及其效能。从改革的时机看，我们初步认为争取在2013年中央政府换届之时完成综合交通运输管理的大部门的重组，以推动在2020年前基本建成运转有利的综合交通运输体系。
第三，在交通运输行政领域坚定推进大部门体制的改革过程中，要注意部门重组与部内结构优化同步进行。例如，在未来重建新的大交通运输部时，可以考虑设立类似国家民航管理局的国家铁道管理局，也同时需要大力加强交通运输部的总体协调职责，确保铁路、航空与公路、水路、轨道交通管理的对接与协调，努力避免部内部门冲突与各自为政。如果部内结构优化不到位，则原来可能存在的部际协调困难与冲突现象可能会转化为部内部门间冲突，大部门体制的整合性功能优势仍将难以有效发挥。
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