要把税收增长建立在可靠的经济增长基础之上——对经济、税收发展的回顾与展望，本文主要内容关键词为：税收论文,要把论文,经济增长论文,基础之上论文,可靠论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、1998年经济、税收发展的回顾
最近，国务院决定要确保今年完成工商税收比1997年增长1000亿元，这是一项十分重要的决策。因为，目前我国财政收入的95%来自税收，如果税收能够在经济发展的基础上依法多收，这对缓解财政困难，支持经济发展具有重要意义。但是，税收收入的征收，既要考虑需要，更要考虑现实的可能性。如果不考虑经济的客观现实，而任意地去“多征”，即使任务可以实现，但带来的负作用可能更大。那么，从经济现实角度看，工商税收增长1000亿元元有多大的可能性呢？
税收增长不外乎取决于经济增长情况、税收弹性系数、税收征管强度等因素。
（一）从经济增长情况看，虽然在政府一系列宏观政策的刺激下，9月份以来经济增长速度有所回升，从而有利于税收收入的增长， 但要增长1000亿元则有很大难度。因为就目前来看，即使保持良好的经济增长态势，要完成全年经济增长8%的目标仍相当艰巨。虽然9月份工业增加值比上年同期增长10.2%，增幅比前8个月增加2个百分点，但1—9月份GDP按可比价增长为7.2%，离8%还有一定距离。即使能实现8%的经济增长目标，工商税收增长1000亿元的幅度也大大超过经济增长速度。因为工商税收增长1000亿元意味着其增长速度要达到15.1%，即使不考虑物价因素，也比经济增长高出7个百分点（1998年物价指数为负数， 因此，若考虑物价因素，两者差距将更大）。而从目前完成的税收进度来看，截止到10月20日，全国工商税收才完成6272亿元，比上年同期增长9.5%，增收543亿元。时间只剩下2个月零10天， 而平均增幅还差5.6个百分点，绝对增加额还差457亿元，接近全年目标的一半。 在我国税制基本不变（其实今年调高出口退税率和调低股票印花税率等都属于减收因素）的情况下，税收与经济保持同步增长都已相当不易，更何况要在短短两个多月的时间内将增幅从9.5%提高到15%以上， 显然是困难的，如果达到了这样的增速，则是非正常的。
（二）从税收弹性系数来看，我国1986—1997年税收弹性系数（见下表），大部分年份小于1，平均为0.75。1989和1993 年税收弹性系数超过1，主要是进行了税制调整和财政体制改革的结果。而1997 年税收弹性系数高达1.94，则是不正常的。如果按1998年GNP增长达到8%，工商税收增加1000亿元，即增长15.1%，据此计算，税收弹性系数将达1 .97，这显然是不正常的。
1986—1998税收弹性系数与宏观税负
年份 1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
△T/T 2.56
6.42
13.72 15.91 4.44
8.42
6.99
33.03
△Y/Y 13.30 16.63 24.49 13.68 10.64 14.38 20.47 28.56
税收 0.19
0.39
0.56
1.16
0.42
0.59
0.34
1.16
T/Y
21.56 18.94 16.99 17.05 15.95 14.78 12.80 13.58
年份 1994
1995
1996
1997
1998
△T/T 20.49 17.77 14.44 19.16 15.79
△Y/Y 35.04 23.19 16.27 9.88
8.00
税收
0.58 0.77
0.89
1.94
1.97
T/Y10.99 10.50 10.34 11.21 11.64
税收弹性系数反映的是税收收入增长与国民生产总值增长之间的函数关系。长期以来，我国税收收入的增长比例一直低于GNP 的增长比例，即税收弹性系数小于1，这具有一定的必然性。从根本上说， 这是由我国的税制结构决定的。我国一直实行以商品（含劳务，下同）税为主体的税制结构，并且商品税的比重不断提高，由1985 年的57 %提高到1995年的77%。由于商品税以商品流转额为计税依据，采用比例税率，因此，从理论上讲，商品税的收入至多只能是与GNP同步增长， 而不可能超过GNP的增长速度，即除非有特殊的外界因素， 商品税的收入弹性只能小于1。
其次，税制结构同经济结构的变化不相适应，也是影响我国税收弹性系数低的一个重要原因。经济结构主要包括产业结构、所有制结构和国民收入分配结构等方面。从产业结构看，1978—1997年，我国第一产业的比重由28.1%降至18.7%，第三产业的比重由23.8%升至32.1%，但第三产业的税负水平依然较低，税收增长缓慢。从所有制结构看，改革开放以来，非国有经济得到了很大的发展，但来自于非国有经济的财税收入却增长缓慢，所占比重较低，而主要负担仍落在国有经济身上。例如，截止1995年，国有经济在工业总产值和商业零售额中仅占约30%左右，但却承担财税收入的70 %左右。 而占工业总产值和商业零售额70%左右的非国有经济，上缴财税收入仅占30%左右。从国民收入分配结构看，这些年来，我国国民收入分配格局向居民个人大幅度倾斜，居民个人所得占国民收入分配比例愈来愈高，而直接来自于居民个人的税收收入却微乎其微，这使得税收收入很难实现与国民收入的同步增长。
上述分析表明，除非改革税制，调整税制结构，从而提高宏观税负；否则，在现有税制不变的条件下，提高税收弹性系数，是非常困难的。
（三）从税收征管强度来看，在税制不能改变的条件下，“加强税收征管”是完成税收任务的最后一招，即一方面严惩重罚，堵塞漏洞，最大限度地减少税收流失；另一方面加大清缴欠税力度。通过加强征管，减少偷漏税，需要一定的过程和条件。相对而言，比较现实的选择可能是压缩欠税余额。到1998年9月末，全国欠税余额仍高达398亿元，若能清欠一半，就差不多有200个亿元。但问题在于， 为什么欠税余额会越来越大？这尽管原因很多，但主要是与当前的经济形势有关。不少企业确实是无力纳税，如果硬要加大清欠力度，困难必然很大，而且对企业生产可能会直接产生紧缩效应。因为企业只能以本就紧张的生产资金、甚至以贷款用来先缴税。而这与当前推行的以刺激经济增长为目标的积极的财政政策是相抵触的。
二、1999年经济、税收发展的展望
如何看待1999年的经济形势，这涉及到我们将采取什么样的财税政策问题。总的来看，应对1999年的经济形势持谨慎的乐观态度。从世界经济形势来看，1997年开始的亚洲金融危机，不仅直接影响到本地区（包括亚洲、俄罗斯和拉美）的经济增长，而且也波及到欧洲和美国。但是，现在看来，不会出现30年代那样的世界经济大萧条。因为现在与当时的情况有很大的不同。最近几个月，股市和汇市都有所反弹，泰国、印尼、韩国和日本等国的币值均有所稳定或上升。尽管还可能有反复，但已有了复苏的迹象。从国内来看，我国采取的以财政政策为主导的扩大投资、刺激需求、拉动经济增长的政策措施，已初见成效。1998 年9月份以来，国家投资和居民消费逐月都有较大幅度增长，全年经济增长8%的目标有望得到实现。当然，仍然存在着一些突出的问题， 如国有企业改革的效果不够理想，开工不足，亏损额继续增加；职工待业问题比较严重；外贸出口大幅度下降，形势依然严峻；等等。
鉴于当前的国内外经济形势，1999年我国应当继续实行反周期调节的财政政策和货币政策。就财政政策而言，采取积极的财政政策，不外乎主要是两个方面：一是通过增发国债，扩大国家预算内投资，以刺激国内需求，拉动经济增长；二是通过减税，减轻企业负担，促进经济增长。到目前为止，我们主要是在前一个方面采取措施，即通过增发国债，扩大财政投资，加强基础设施建设拉动经济增长。1999年在继续加强这方面工作的同时，还应研究在财税收入方面可以采取的政策和措施。在这方面，也是可以大有作为的。
（一）积极稳妥地推行“费改税”。从促进经济增长的角度看，应采取减税政策。但目前我国的税收负担，无论宏观税负还是企业微观税负，都不算高。然而企业的总体负担却相当重，这里的问题就是出在税外负担上。据计算，1995年税收为6038亿元，占GDP的比例为10.4%。 而各项政府收费约为8706亿元（其中，预算内收费502亿元、 社会保险费2361亿元，预算外收入3843亿元，制度外收入约为2000 亿元）， 占GDP的14.9%，即政府收费约为税收的1.5倍。据各地的调查材料看，情况也大都如此，有的费大于税的比例更高。据广东省调查，1996年企业各项税费之和占GDP的比重为22.83%，其中，税负占7.61 %， 收费占15.22%，费为税的2倍。据四川省的典型调查，1993—1996年平均税费负担占GDP的32.44%，其中，税收负担为10.74%，非税负担为21.7 %，非税负担为税收负担的2.02 倍。 西安市调查的百户企业， 1993 —1996年税收净产值率平均为12.91%，非税负担占净产值比例为26.39%，合计为39.3%，非税负担为税收负担的2.04倍。
收费过多过滥在经济和政治方面都造成许多不良后果。清理政府收费，实行费改税，已成为1999年经济改革的一项重要内容。但要充分认识到“费改税”工作的难度。为使这一工作能够积极稳妥地进行，必须加强领导，统一规划，突出重点，分步实施。同时，要做好相关的配套改革，主要有：（1）继续完成精简政府机构的任务。机构臃肿， 人员过多，即会造成行政经费膨胀，又是产生乱收费的根源之一。这一问题不解决，即使费改税之后，还会产生新的收费。（2 ）彻底转变政府职能，真正实行政企分开。政府收费之所以具有很强的“收入保障机制”，就在于政企不分，政府的行政权、管理权与收费权相对称，权力与利益紧密相连，不割断这种脐带关系，乱收费就无法杜绝。（3 ）要划分各级政府的税权，完善地方税制。只有当各级政府的开支都有稳固的税收来保证时，乱收费才有可能被制止，即只有开“前门”——征税，才能堵“后门”——乱收费。（4）加强法制建设， 严格对收费的管理和监督。在对收费进行清理和界定的基础上，对仍需保留的收费项目，建议尽快制定出台由人大立法的《收费管理法》，并严格监督执行。
（二）尽量减少并规范各种税收的优惠与减免，尽快建立我国税式支出制度。优惠与减免体现了税收的灵活性，它在贯彻执行政府的税收经济政策，特别是在引进外资方面曾发挥过重要作用。但是我国税收的优惠和减免一直过多过滥，其消极影响愈来愈明显，突出表现在：一方面，侵蚀了税基，造成大量税收流失，制约了税收收入的增长；另一方面，违背了国民待遇原则，影响了市场经济条件下的公平竞争。例如，1995年我国外贸进口总额折合人民币为11047.7 亿元， 而仅征收关税291.8亿元，实际税负为2.6%。该年的加权平均税率为23%，按此计算，应收关税2541亿元，流失2249.2亿元。又如，外商投资企业和外国企业所得税的名义税率为33%（包括地方附加），由于实行不同地区不同的优惠政策，据专家测算，经济特区和沿海经济技术开发区的实际负担水平只有5%左右，沿海开放区的平均负担率为9%，而内地则为15%。这是导致外商投资地区分布不均衡的一个重要原因。同时，还引发了一些假合资、假合作企业的出现，既套取税收的优惠，扰乱了经济秩序，又造成国家税收的大量流失。
80年代以来，西方国家税制改革中，“低税率、宽税基、少减免、严征管”的成功经验，很值得我们借鉴。就税收的优惠和减免来说，可以采取以下措施：（1）建议逐步取消地区优惠， 实现全国各地区税政统一，税负公平；（2）尽量减少优惠， 对于确实有必要保留的优惠与减免，应在税法中统一规定，主要限于体现产业政策的优惠；（3 ）税收优惠和减免的方式，应主要采取加速折旧、投资抵免等形式；（4 ）尽快建立我国的税式支出制度，使由于实行各种税收优惠和减免而减少的税收收入在国家预算中得到反映，并接受立法机关和公众的监督，这样也可以更加准确地评估税收优惠和减免的经济、社会效益。
（三）调低增值税税率。目前增值税是我国的最大税种，其收入占整个工商税收收入的一半以上。我国增值税税率，同世界各国相比，明显偏高，这会带来以下问题：一是不利于优化税制结构，影响合理的税收体系的形成；二是在目前企业经济效益普遍较低的情况下，过高的税率使得企业的回旋余地很小，影响经济发展；三是税率愈高，偷逃税的比例会愈大，征税的难度愈大。因此，可考虑将现行的17%的基本税率降到10%—12%。由此减少的税收，会从经济的增长和偷逃税比例的降低，从而扩大税基中得到补偿。另外，还可以通过扩大消费税的征收范围，进行适当的调节补充。
（四）依法治税，强化税收征管，减少税收流失。这主要包括：（1 ）制定税收基本法和一系列与《税收征管法》相配套的综合征管法规；普遍建立纳税人自我申报制度；建立严密的稽核组织和制度，强化税务稽核和税务司法工作。（2）加大对偷税、逃税、 抗税等行为的打击力度，增强税法的强制性和威慑力。可以考虑借鉴国外经验，设立税收法院和税务警察，加大执法力度。（3）加快税收征管电算化步伐， 实行增值税专用发票计算机网络稽核，建立出口退税计算机管理网络，加大现代科技在税收征管中的运用，改变目前税收征管“人海战术”的局面，提高税收效率。
三、正确处理完成税收计划（任务）与依法征税的关系
经济发展与税收增长之间的关系，在实践中突出表现为完成税收计划与依法征税之间的关系问题。在计划符合实际的情况下，完成税收计划与依法征税是有可能相一致的。但在目前的税收工作中，这两者之间存在着尖锐的矛盾，并且愈演愈烈。这是因为：第一，需要与可能之间存在矛盾。这些年来，在税收计划的安排上，不是以经济增长为依据，而是根据财政支出的需要定任务。由于长期以来财政收支一直处于紧运行，缺口很大，于是税收的任务也就年年加码，一直在高位上运行。第二，主观与客观之间存在矛盾。我国的税收计划是采用“基数比例法”，即“基数+积极性”的方法确定的。这种方法缺乏科学依据。改革开放以来，我国税收来源的经济结构发生了很大变化，这包括税收来源的产业结构、所有制结构、地区结构、国民收入分配结构等都有了显著变化，而我国的税制结构并没有作相应的调整。在这种情况下，沿用过去的“基数比例法”确定计划任务，显然是脱离实际的。第三，宏观与微观之间存在矛盾。我国的税收计划，通常是自上而下地确定和下达的，这样一来，即使从宏观上看税收负担总水平是合理的，但具体到各地区、各行业、各企业的微观税负则不见得合适，而往往是苦乐不均的。
在我国，当完成税收计划与依法征税之间存在矛盾时，完成计划任务是硬指标，尤其当完成计划与工作人员的奖励、晋升密切相连时，更是如此。这会带来诸多弊端：首先，破坏了法制，违背了税收的本质要求。依法治税，是法治国家和市场经济的客观要求，但在计划是硬任务和权力大于法的情况下，征过头税、贷款缴税、包税、“寅吃卯粮”等弄虚作假的做法和现象便应运而生。税收的强制性、无偿性和固定性的特征，集中体现在税法上，一旦把完成税收任务提到了首位，而不是以法征税，必然产生乱收税。这样，税与费之间的区别就荡然无存。其次，影响公平税负原则的贯彻，扩大贫富差距。采用“基数比例法”分配税收计划的结果，一方面，对经济不发达地区和税源贫乏的地方来说，为了完成任务，往往层层加码，收过头税，税负偏重，个别地方已经影响经济的正常发展，甚至社会的稳定；另一方面，对经济发达地区和各类特区，因其财力和税源相对充裕，完成任务轻而易举，因而采取有税不收，任意减免等各种手段“藏富于民”，结果是税负偏轻，加大了税负不公的差距。这既影响市场经济条件下的公平竞争，又会伤及税源，使后续税收成为无源之水。
为了正确处理完成税收计划与依法征税的关系，可以考虑作以下改革：（1）积极探索和建立适合我国国情的税收能力评估办法， 在此基础上，改革目前税收计划“基数比例法”的编制方法，制定科学的税收计划，把税收管理和考核的重点放在是否应收尽收、依法征税方面。（2）在完成税收计划与依法征税之间出现矛盾时，应该修订税收计划， 要以是否依法征税为准。在任何情况下，都不应该进行违反税法规定的征收。
收稿日期：1998—12—01
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