超越官僚制与中国公共行政改革，本文主要内容关键词为：官僚论文,中国论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
德国著名社会学家马克斯·韦伯设计和建构了官僚制理论。一度时期，在西方社会官僚制理论备受推崇，彰显魅力。马克斯·韦伯曾预言：20世纪的人类将生活在官僚制的铁律统治之下。但是，随着时代的变化和社会的变迁，官僚制理论越来越成为人们批判的靶子。难道官僚制真的被时代所抛弃而成为一种历史的终结？重塑官僚制有希望吗？官僚制理论是否对中国公共行政改革有一些启示？带着这些问题，我们将把分析官僚制理论的价值取向和批判者的批判作为历史和逻辑起点，进一步重新审视官僚制，重点研究官僚制与中国公共行政改革问题。
一、理性和效率：官僚制理论的价值取向
在马克斯·韦伯的理论框架中，官僚制一词完全是中性的，是法理社会的主要组织结构形式，是“效率、理性、秩序和专业化”的化身。作为一种理性化的追求，官僚制理论业已成为现代公共行政理论的典范，并“在国际性科学道路上，因盛行不衰而显示其力量”。①在组织结构形式方面，权力自上而下排列成为严格规定的等级层次结构体系。官僚制理论下的组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征；在这样一个等级实体中，实行专门化、技术化和层级化的权力体系、公私分明。在运行方式上，管理工作不是随心所欲的，而是按照一定的规则和程序来规范组织成员的管理行为。官僚制的组织运行，包括成员间的活动与关系都受规则限制，以保证组织管理工作的一致性和明确性。在效率追求方面，官僚制的组织优势是克服管理过程中的情感因素，抛弃人治因素，摒弃经验管理；在形式追求方面，官僚制以形式上的非人格化控制着整个组织的行为，“不因人而异”，形式上对“人人”都一样，②保证了在制度面前的形式上的人人平等，否定了家长制下的人治传统，充分体现了真正意义上的理性契约精神。就像韦伯所指出的那样：“体制官僚是‘理性’性质的：规则、目的、手段和‘求是的’非人格控制着它的行为”。③在知识和技术方面，官僚制组织的基础是专业知识，职业专家以及最广泛的社会招募来源，抛弃了身份制和世袭制下那种重视社会门第、家庭出身、世袭特权的传统思想，促进了实证科学知识在公共行政管理中的应用和发展，也有助于职业专家和技术官僚人格的形成与发展。
官僚制是理性和效率的工具。一方面，官僚制适应了工业化大生产和公共行政日益复杂化的客观要求，另一方面，科层制又以非人格化和制度化的特征否定了家长制下的人治传统，奠立了真正意义上的理性契约精神的全部基础。韦伯认为，官僚制的特征主要在于：④权威来自根据法律所制定的规章制度；除此之外，其他的权威不必要接受；等级制——严格的等级意味着合理合法的权威和权力在组织上得以维持；对命令的执行根据的是一个人在等级制中所占据的位置，而非他个人；非人格化——组织将其成员与私人生活严格区分开。任何事有案可查，档案的存在使得组织在运用规则时前后一致；行政是专家的行业，需要受过训练，它不是每个人都可以干的；官员是专职的，是一种职业；公务管理是一种可以学习的活动，有关公务规律的知识表现为官员所掌握的一种专门性学问。韦伯建立的这一非人格化的系统，目标在于追求组织的效率，其他功能专业的原则都是提高效率的手段。所以，韦伯看来，“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的，特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果”。⑤
总之，官僚制的价值取向，无论是在理论上，还是在实践中，都决定于当时的社会经济、政治条件。在资本主义处于上升阶段，整个社会都崇尚自由主义。在经济领域主张放任自由，反对国家干预。社会和政府的一切行为均要以是否有助于促进社会福利的最大化为根本宗旨。为了达到社会福利的最大化，在经济领域，主要通过市场机制配置资源，而政府不应该存在过多干预行为；因为开明的自利为基础的自愿的商品交换，能够最大限度地促进个人利益和社会的普遍的利益。正如亚当·斯密描述的那样：“我们每天所需要的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒师或烙面师的恩惠，而是出于他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利。社会上，除乞丐外，没有一个人愿意全然靠别人的恩惠过活。而且，就连乞丐，也不能一味依赖别人。诚然，乞丐生活资料的供给，全是出自善人的慈悲。虽然这种道义归根到底给乞丐提供了他所需要的一切东西，但没有，也不可能，随时随刻给他们提供他所需要的东西。他的大部分临时需要和其他人一样，也是通过契约、交换和买卖而得到供给的。他把一个人给他的金钱，拿去购买食物，把另一个人给他的旧衣，拿去交换更合身的旧衣，或交换一些食料和寄宿的地方；或者，先把旧衣服换成货币，再用货币购买自己需要的食品、衣服和住所。”⑥在政治领域，国家的作用就只能被限定在对外防御外敌入侵，对内保障公民的生命、财产和自由，兴办公共福利和公共设施，使国家成为“守夜人”和“警察”的角色，而对一切经济活动，自由放任，不如任何措施干涉。政府只是为经济运转提供环境保证。总之，随着资本主义的高速发展，迫切需要政府提供高效率的服务——尽力以最小的成本完成最多最好的目标。这样，政府视野中就应该有两个明确的经济目标，一是关注社会经济迅速发展，二是关注自身运转成本的节俭。换言之，要与资本主义上升时期的经济环境和政治环境相适应，传统公共行政必须以有限的规模与职能实现行政的高效率，以效率为核心的官僚制理论是必然的选择。⑦
二、官僚制的历史终结：批判者的批判
马克斯·韦伯的官僚制理论充分体现了一种对理性化的规范性统治与管理体制的选择与追求。总的来看，官僚制理论已与合理化的现代工业文明社会达成多方面的一致，但是，这并不能排斥一致中的冲突与矛盾。20世纪下半叶以来，高新技术革命使世界发生着日新月异的变化，社会发展速度和节奏越来越快。在这种新形势下，政府与企业相互渗透产生了混合经济，规模巨大的跨国公司扎根在世界各地，经济的全球化和一体化浪潮席卷着整个世界，并越来越成为一种趋势。与此同时，人口素质的提高，人口流动的加剧，在新的工作价值观驱使下，越来越多的人都在追求一种更多参与、更有意义和更富有创新的工作。而以效率为取向的官僚制理论，虽然重视运行成本的节约，注重政府执行公共改革的职能，并在一定的时间内有效地促进了资本主义的发展，但是，官僚制理论下的照章办事、循规蹈矩地履行职能已无法适应越来越普遍的社会动态因素对政府职能的要求，这样，在快速的社会变迁中，官僚制理论的缺陷逐渐凸现，并受到了广泛的质疑和批判。
首先，对效率的极端推崇导致目的与手段之间产生矛盾。官僚制理论把效率奉为公共行政的头号公理，而且只能在政治价值之外的技术理性之内去寻求效率，它只考虑以客观的、可计量的方法来达到目的，只追求手段的合理性，而不考虑这种效率的外部社会意义，即目的的合理性，这样，公共行政只能是“牧民之术”，而不是为民的行政，这种准效率主义实际上意味着滑向总量的优先，其结果变成了一种机械性的效率。当把公共行政放到整个社会系统中考察时，其总量已不是唯一衡量标准，还必须考虑到它的结构性，即总量的分配——公平问题；同时，还必须考虑到效率与公共利益、个人价值、平等自由等社会价值观念的内在联系。因此，公共行政不能仅仅考虑基于技术理性的机械性的效率；相反，它还必须面向社会，考虑社会目的。然而，官僚制本身是封闭的，它并不需要向社会负责，于是产生目的与手段的悖论。
其次，官僚制内部纵向的等级间独裁与横向的“鸽笼式”分工本身对效率的实现具有两重性。官僚制机构内部在纵向关系上，依赖等级结构在组织内部层层授权，这样，上下级获得的信息处于不对称状态，上级获得信息的渠道多，下级获得信息的渠道少，“只有处在金字塔顶端的人才掌握足够的信息而做出熟悉情况的决定”。⑧在横向关系上，由于强调专业化分工，随着新问题的不断出现，越来越多的行政部门被制造出来，专业隔离造成了部门之间“壁垒森严”，难以沟通，更不可能合作，由此形成行政系统纵向的金字塔式结构和横向的鸽笼式结构。笔者认为，官僚制理论固然适应了工业社会对政府职能专业化提出的要求，但是，按照专业化设计的政府模式并非必然能够单向度地提高了行政效率。
第三，对理性和效率的无上推崇会导致非人格化与人性之间的矛盾。官僚制主张技术理性统治一切，将“政府活动仅限于行政上司可以解决的技术问题”。⑨于是，官僚制成了一种“理想模型”，行政人员是类化的，人的特质必须适应非人的角色。他们的忠诚是奉献于非人格的和功能性的自由。对技术理性的过分张扬就使行政部门成了一个刚性的“机械”化的系统，由标准化的“部件”——人组成。人在官僚系统内变成了纯粹的角色而与有着能动精神的人相分离。他们是“中性”的人，“缺乏激情”，“没有个人野心，如同专司管理的人监”，⑩追求机械的效率，窒息了人的主观创造性和主动性精神，甚至使人失去了应该表现出的社会价值取向和责任感。
三、新公共管理：官僚制改革的范式
在时代的变迁过程中，官僚制面临着种种困境与挑战，其效率和合法性受到严重影响。20世纪80年代以来，改革官僚制几乎成为各国公共行政改革的主要潮流。从“重塑政府”运动到的“宪章运动”，从加拿大的“公共服务2000计划”到新西兰财政与改革，以及其他西方国家普遍实行的导向和导向的改革等等，都对官僚制提出了激烈的批评，并采取了大量的改革措施。虽然各国改革的名称、性质、规模和途径有所不同，但是，他们的本质都描述着同样的现象，且都具有一个大体相同的基本取向；这就是采用企业经营管理的理论方法，引入市场竞争机制，注重投入产出，提高行政效率和公共管理水平为特征。
纵观西方改革，英国、美国、加拿大和新西兰在不同程度上推行新公共管理的改革，并且无不对韦伯官僚制的质疑，卷入了从传统公共行政理论向新公共管理转变的浪潮。具体而言，美国的改革具有渐进性；这是因为在美国一方面有牢固的韦伯传统，另一方面也有管理主义的社会基础及其在地方政府的丰富实践，有着新目标和旧体制的兼容。欧洲大陆国家，如法国、德国、荷兰、瑞典等都实行连续或不连续的渐进主义的改革。这些国家深深根植于各自的行政文化和官僚制传统，其改革“都反映一种长期的现代化进程，不打乱各行政机构的运作而只是使他们服从更严格的管理监控”；对此，H.班贝格称之为“新瓶装旧酒”。
虽然西方国家公共行政改革运动已经历时多年，但是，在评价这些改革的突破或否定官僚制的成效时，如果我们简单得出能够替代官僚制的新的行政范式已经出现的结论，似乎为时过早！这是因为，一方面一个官僚组织变得越成熟，它就越不可能死亡；另一方面，为了官僚组织的生存，它的领导人也会随着环境的变化改变组织的主要目的。(11)从实践来看，这些国家以新公共管理主义为基础的改革，其效果并不理想；同时，改革过程中也暴露出许多问题。例如，从“企业家政府”和“企业化政府”引出的公共机构与私营企业之间的异同比较？小政府和缩小了的福利国家怎样才能满足公众日益增长的公共服务需求？不再中立的文官怎样有效地履行其自身的职责，并保持公共政策和管理行为的连续性？企业化造成了公共管理的失范和混乱，也使政策制定立于非常尴尬的境地。虽然私有化可以带来更大绩效，但是，也使公共行政的公共性特征莫名其妙的丧失了。同时，“从政府机构中将市场服务转移到私营公司，并不会消除对大型非市场组织——官僚组织——的巨大需求。”(12)所以，桑德斯认为，近年来美国在政府与市场关系上的改革实践只是一种改良主义。西方国家对官僚制的改革，并不是要埋葬官僚制，而是要对其进行纠错，“甚至是超强纠错”，“官僚制在发达国家的现实生活中仍是活生生的现实，而且具有顽强的生命力”。
总之，就西方国家公共行政改革的目的和措施而言，它实质上是一场按照官僚制的理性化、技术化思路对官僚制进行修补和矫正的工作，是在一些枝节问题上对官僚制理论的调整，无论是采用企业管理的经营理念，还是引入市场竞争机制，一切都是为了更有效地、更好地提供公共服务和效率。可以说，西方旨在重塑行政思维与运行模式的行政改革实践，无论哪种类型，都不可能脱离官僚制理论而存在的；相反，他们都是在官僚制基础上的改进，或是对官僚制理论不能发挥功效的领域提出新的管理模式；其根本目的都是为了使传统的官僚制能更好地适应后工业社会的现实。
四、超越官僚制：中国公共行政改革的必然选择
“任何理性的社会主义将不得不采用并且加强官僚制的管理，因为理性化的社会主义必须追求效率和维持劳动纪律，因此，社会管理组织趋向官僚制亦是不可避免的”。因此，官僚制正如商品，工具性的理性官僚制并非资本主义社会所专有，国家的社会主义性质并不排斥它的存在。“事实上，官僚制广泛存在于每一个重要机构中，这些官僚组织不仅给占世界人口一个很大比例的人们提供就业机会，而且，它们还制定出关键性的政策；这些政策包括影响地球上几乎所有人的经济、教育、政治、社会、道德以及宗教生活”。(13)在中国传统社会几千年的历史长河中早已形成了一套结构稳定而严密的官僚体制，然而，中国传统的官僚体制与韦伯的官僚制理论之间有着难以逾越的鸿沟。如何超越传统，实现跨越，一直是我国自近代以来公共行政改革和发展的一项重要任务。
作为一个发展中国家，中国正经历着从传统社会向现代社会转型的历史性转变。如果按照现代官僚制的种种特征判断，中国社会依然处于官僚化的缺失状态。主要表现：首先，组织结构设置的随意性。一方面是组织结构的非合理性。由于体制和权力的双重约束导致管理主体分化，破坏了行政的整体性和一致性要求，使行政体系缺乏统一性。机构的增设、撤并、规则隶属关系不是按有关组织法的规则进行科学的论证，而是以长官意志为转移，常常导致机构臃肿，职能交叉、职责不清。另一方面是官员行政行为的非理性。在政府与市场职能模糊的情况下，行政权力过分地干预市场自由发展的领域，使市场难以自动发挥调节社会分配的功能。其次，组织运行的非理性化和低效率化。主要表现在法规和制度的缺失及缺乏组织活动中的人格化倾向。理性官僚制中所有官员都要依法办事，任何人都不能超越法律的限度。然而，在中国，法律供给相对比较滞后，无法可依现象普遍存在，而且受传统行政文化的影响，官员法治观念比较淡薄，有法不依情况习以为常；有时候，“家长制”、“拉关系”、“走后门”等富有“人治”色彩潜规则似乎成为普遍的价值信条和社会行为。社会上各种权钱交易行为不但大肆践踏法律的尊严，而且严重破坏社会公正，增加社会交易成本，降低社会福利水平。第三，组织中现代理性文化的匮乏。从历史的角度看，由于受两千多年封建社会的影响，我国整个社会现代理性精神相对不足，国民法制观念异常淡薄，家长制的思维方式根深蒂固，传统的行政文化对我国社会组织文化有着深刻的影响。
因此，超越官僚制是中国公共行政改革的必然选择。其一，理论超越。其二，实践超越。就理论超越而言，主要超越马克斯·韦伯的官僚制理论。既要吸收韦伯官僚制理论关于理性和效率的思想，又要摒弃韦伯官僚制中扼杀人性的选择。笔者认为，虽然中国公共行政改革是一个不完全等同于西方公共行政改革的过程，但是，合理地借鉴和吸收西方官僚制的理性因素，应该成为中国当前公共行政改革的重要选择。同时，官僚制理论的范式能够为当前中国公共行政改革进程中的诸多问题提供合理的解释和有力的说明。换言之，秉承传统文化之精神，扎根当代中国之国情，站在新的历史起点上，去伪存真，大胆超越西方官僚制理论是我国公共行政改革的必由之路。因为“即使在管理的角度看来也日益令人厌倦的官僚体制中的繁琐和矛盾，但是，从‘政治效能’而言有其自身的作用”。(14)就实践超越而言，一方面，超越西方官僚制改革；另一方面，超越中国传统官僚体制。具体而言：
首先，培养理性精神，遵守法律和秩序。众所周知，国家公务员是国家公务员制度的产物。公务员是公共行政的主体。一定意义上讲，公务员基于理性的契约和假说，为社会公众服务的，为规则服务的，而不是为特定的上司服务的。所以，在公共行政过程中，必须倡导讲程序和重秩序的组织文化，倡导轻人情、重契约和守规则的价值取向，倡导绩效主义的分配原则，倡导法律至上的法治理念，自觉维护组织正常运行秩序，并且通过改善秩序来促进和提高组织效率。同时。公务员要忠诚于国家和人民，捍卫宪法和法律的尊严，不断增强法律意识，崇尚法治原则，摒弃人治思想，依法行政，真正实现“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的基本要求。就某一组织内部而言，就是要进一步完善组织内部的各项规章制度，所有组织成员必须按程序办事，按规范行为，按制度管理，重塑官僚制理论的法理精神。
其次，坚持“依法行政”，推行“专业行政”。在行为方式层面，一方面，要健全法制，完善程序，依法行政。“行政正当程序的设计就意在防范无行为能力的出现，并排除官僚机构与个人关系中可能出现的专断、任性和偏见”。(15)因此，必须加快制定和完善行政法律、法规和规章制度，改变我国行政法规滞后状况和程序性法规匮乏的现象，消除执法过程中的各种人为因素干扰，促进我国公共行政的法制化和民主化的建设；另一方面，要发挥官僚制的技术优势，落实专业行政。当前，尤其要重视尽快落实和完善国家公务员制度，将行政官员的管理纳入法制化的轨道，在具体领域构建理性技术官僚制的行政体系，建立规范化的激励机制和奖惩制度，努力建立一支高素质和高水平的公共行政管理队伍，促进我国公共行政的科学化和专业化的建设。
第三，严格职位分类，实施科学管理。在组织结构和管理方式上，较为稳定的职位分类制度是官僚制理念的重要基础，并通过管理的层级和幅度来体现的。一般而言，在岗位职责细化和职责范围明确的前提下，可以有效地使责、权、利相统一。但是，官僚制理念的有效实现也要借助于灵活性和弹性化的体系使其迅速适应内外环境的变化，即“政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战”。(16)当然，这种弹性化的体系也是要以尊重官僚制下的规则和制度为前提的。与此同时，实行科学管理，形成一个既能克服官僚主义，又能提高行政管理效率的完整的控制系统，是官僚制理念中一个重要环节。理性官僚制的管理效率必须通过采取科学管理的手段，对公职人员的晋升和奖惩实施严格的考核，且杜绝公务员考核中标准笼统，任免去留随意，考核机构非独立性等问题。
最后，创新公共服务，实行政务公开。詹姆斯·Q.威尔逊曾尖锐地指出，政府机构的低效率就在于他们是政府的官僚机构。因为一是政府机构不能合法地保留自己获得的收入并把它用于工作人员的利益，所以，他们就缺少节省开支的动力，而是大手大脚地花钱；二是政府机构不能按领导人的意愿分配生产性要素；三是政府机构必须实现并非自己愿意选择的目标。(17)所以，必须创新责任、法治和服务的理念，倡导实事求是的作风，重塑和超越官僚制理念。用“公共服务”精神重塑政府，实行政务公开。因为“公开本身就是一种方法，同时，也是控制行政的一个组织途径。对于超越和拘泥于规则的个人行为，公开越来越有效”。(18)
总之，相对于西方各国的官僚制改革，由于中国社会政治、经济和文化发展的“二元结构”，从而导致了中国现代官僚体制的建立与完善呈现出一定的复杂性和特殊性，但是，这并不能妨碍我们改革我国传统的官僚体制，超越西方现代的官僚制。因此，中国公共行政改革的路径选择就在于以西方官僚制的理性精神改造我国传统的行政文化，建立起以法治、契约、理性和效率观念为核心的行政组织文化，以国家利益和人民利益为本位，在理性官僚制的平台上拓展公共管理的新空间。
注释：
①［美］弗兰克·帕金：《马克斯·韦伯》，四川人民出版社，1987年版，第3页。
②⑤［德］马克斯·韦伯：《经济与社会》（下），林荣远译，商务印书馆，1997年版，第309页、第296页。
③［德］马克斯·韦伯：《韦伯文集》（下），中国广播出版社，2000年版，第374页。
④［美］R.J.斯蒂尔曼：《公共行政学》，中国社会科学出版社，1998年版，第84-87页。
⑥［英］亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆，1972年版，第14页。
⑦周晓丽、柳云飞：“从‘效率’到‘服务’——政府管理新理念”，公共行政与人力资源，2006年第2期，第70页。
⑧［美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年版，第6页。
⑨Harbermas：《Knowledge and Human Interests》，Heinemann Educational Books.LTD，1972年版，第103页。
⑩文建东：《公共选择学派》，武汉出版社，1996年版，第124页。
(11)(12)(13)［美］安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，中国人民大学出版社，2006年版，第20页、第41页、第1页。
(14)(15)［美］威廉·F.韦斯特：《控制官僚》，重庆出版社，2001年版，第9页、第206页。
(16)［美］B.盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社，2001年版，第87页。
(17)［美］詹姆斯·Q.威尔逊：《美国官僚政治》，中国社会科学出版社，1995年版，第141页。
(18)［美］B.盖伊·彼得斯：《官僚政治》，中国人民大学出版社，2006年版，第319页。