“两田制”变迁的经济解释，本文主要内容关键词为：经济论文,两田制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F321.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-8091(2007)04-0060-05
家庭承包责任制以前，农地所有权事实上由国家控制，1978年以来的农地改革主要是农村集体与农户土地产权扩大的过程[1]。作为农地法律上的所有者，农村集体享有发包、产权调整及处置集体土地收益的权利。家庭承包制以来，在农村集体主导下，主要出现了“两田制”、规模经营、“四荒”使用权拍卖等新型的农地制度。其中，“两田制”覆盖的地域范围曾经非常广泛。据农业部全国抽样调查结果，1992年全国32.3%的村社实行“两田制”，主要集中于东部与中部地区[2]。但是，从1997年开始，国家明确表示“不提倡实行‘两田制’，没有实行‘两田制’的地方不要再搞，已经实行的必须按中央的土地承包政策认真进行整顿”。“两田制”的出现、推广与退出说明了家庭承包制改革以来中国农村土地制度创新的复杂性。鉴于土地的重要性，关于“两田制”变迁的理论思考应有助于理清中国农地制度改革的方向与特点，为促进地方自发的制度创新提供依据与指导。论述中国农村土地制度改革的文献车载斗量，但专门解释“两田制”的产生、推广以及骤然退出的文献并不多。本文试图引入制度分析方法，以“两田制”为对象，探索深化中国农地制度改革的方向。
一、“两田制”变迁的简要过程
从自发创新到被国家明令禁止，“两田制”仅存在了10余年，但它仍然是家庭承包制改革后最重要的中国农村土地制度创新之一。所谓“两田制”，一般是指把耕地分为口粮田和承包田，按不同的方式实现土地与劳动力的结合，同时配套不同的土地收益分配方式。口粮田作为社会保障用地，用以满足农民的基本生活需要，按人口平均分配，体现公平与福利原则；承包田则体现效益原则，由农民根据自有经营能力投标承包或租赁经营。口粮田的（承包费与农业税）负担低于责任田。
“两田制”起源于山东省平度市。其最初的创设是为了更有效的利用高戈庄在人民公社时期购置的两台联合收割机，但1987年以后，却作为全国农地制度试验之一，在平度市推开[3]。平度市推广“两田制”的客观条件包括人均耕地较多、非农就业转移率较高、农田生产条件优良、农业机械配置率高等。更为重要的，家庭承包制下的均田制（按人口平均分配土地）导致劳动力与土地配置失调。1987年的一项调查显示，45%的农户希望扩大经营规模，15%的农户希望转出土地，13%的农户少包地，2%的农户不要地[4]。20世纪80年代末，随着乡镇企业大量发展与非农就业机会增多，中国许多地区都处于与平度市类似的社会经济环境，“两田制”也得到较为普遍的推广。“两田制”的主要绩效在于区分口粮田与责任田，在保障公平的基础上提高了土地（责任田）经营效益，解决了农村干部“提留难”、“征购难”等问题，部分地避免了土地粗放经营与撂荒现象，促进了农村剩余劳动力转移等等[5]。1992年平度市口粮田与承包田分别占耕地总面积的33%和67%。
虽然“两田制”在平度市取得了令人满意的绩效，但是在其他地区，“个别地方”强行将农民的承包田集中起来，以多收承包费为目的，使社区内农民失去了一半多土地的使用权[6]。问题是，如果“两田制”只是在个别地区出现问题，而且其绩效如此显著，国家为何会强制它全面退出农地制度的舞台？原因在于，中央发现地方搞“两田制”，主要是为了解决负担不均和完成农产品定购任务难等问题，而且在具体执行过程中，经常成为地方政府和集体收回农民承包地、变相增加农民负担和强制推行规模经营的一种手段。下面的分析将表明，“两田制”具有内化存在于土地均分承包制外部的土地规模经营收益与降低剩余农产品低交易成本的优势，并因此受到地方政府与农村集体（干部群体）的偏好，得到大力推广；但即使通过牺牲部分可内化的“潜在效率”以换取土地公平分配，“两田制”仍然不可避免的会降低社区内农民的整体福利水平。20世纪90年代中期以来，随着应用范围扩大以及农业外部环境变化，“两田制”在边际上平衡效率与公平的能力恶化，最终突破了国家容忍的底线，被强制取缔。
二、“两田制”变迁的经济解释
制度是用于支配特定的行为模式与相互关系的规则。由于同一制度对不同人意味着不同的事情，在同一制度下不同的人或人群所获得的往往是各异的东西，制度安排往往是非中性的。考虑到国家、地方政府、农村集体（社区）与农民土地利益的差别，对于“两田制”的分析，不仅要从具体的利益主体出发，还要了解其所处的历史时期与地区经济社会背景。
1.“两田制”的起源：均田承包制下的外部收益
家庭承包制改革以来，农地细碎化与农户经营规模过小、土地频繁调整与农地保护性投入不足是长期困扰中国农村的重要土地问题[7]。均田承包决定于客观的人－地关系，同时也是土地集体所有制的必然结果[8]。农村发展研究中心1986年对28000户农民的调查显示，平均4-5口之家的9.2亩土地平均分成8.99块经营；1987年对同样的抽样户再调查显示，8.9亩土地分成了10.3块，平均每块仅0.87亩[9]。地块的分散零碎有利于降低风险、提高分配公平，但同时也会提高农业经营成本。在农业经营自然风险较低的地区，地块的适当集中与农户经营规模适度扩大可能带来的生产效率改善便成为均田承包制下的一种外部收益。同时，不确定的农地使用权行政性调整使农户缺乏长期投资激励，土地可持续利用也是家庭承包制难以解决的问题。
同时，均田承包制还使国家（政府）与农村集体面临着获取农业剩余产品的难题。长期存在的城乡、工农产品不平等交易，决定了土地收益，尤其是农业剩余在政府、社区和农户之间的不规则分享，并导致较高的剩余农产品分配成本。家庭承包制以前农村集体化的一个重要诱因就是国家为了降低控制农产品剩余的成本[10]。家庭承包制以后，农村集体虽然掌握了土地发包调整的权利，但是土地平均分配一旦完成，集体就失去了土地收益的直接控制权。同时，完全根据社区成员权按人平均分配土地，使经济负担与农地使用缺乏直接联系，农户缺乏缴纳集体土地收益与完成国家粮食定购任务的激励，“提留难”、“征购难”等农村土地收益分配问题普遍存在。考虑农村公共物品供给的合理性，通过降低集体土地收益分享成本，提高农村公共物品或服务供给所带来的潜在收益也属于均田承包制的一种外部收益。
2.“两田制”的效率优势
通过将农地细分为口粮田与责任田，并适当引入竞争机制，“两田制”的首要贡献在于部分地内化了均田制的外部规模效益。通过责任田的竞争性使用，具有比较优势的农户可以在竞争中扩大土地经营规模；土地经营规模的扩大同时刺激提升劳动生产率的农业投资的增加。同时，由于责任田的使用遵循效益原则，集体可以规划并将集中连片的土地作为基本发包单元，以降低农业经营成本。通过承包方之间的竞争，地块集中带来的收益将部分地或全部转移到集体。农地均分制下普遍存在的地块分散零碎成本在“两田制”下将主要局限于口粮田，原制度安排下的外部规模经济也被一定程度地内化了。
“两田制”的另一特点在于降低了集体和地方政府分享土地收益的交易成本。这获益于责任田承包户支付意愿的上升、谈判对象的减少以及集体谈判力量的提升。家庭承包制后的土地收益分配集中于农业剩余产品，其他条件不变，土地使用者获得的剩余产品越多，其支付固定土地使用权价格的意愿也越大。同时，由于存在责任田使用权竞争，为了在下一轮竞争中保持或扩大土地规模，承包户一般将认真按照合同缴纳合同费用，“两田制”下的承包合同比均分制下的合同具有更强的实际约束力。另外，均分制下土地收益分享谈判的对象是全体社员，“两田制”下则集中于责任田的承包（大）户，一般承包户将在竞争压力下自动履行承包合同。
值得说明的是，均田制外部规模经济的内化是降低土地收益分配交易成本的基础之一，竞争机制的引入是降低土地收益分配交易成本的重要条件。以平度市为例，1993年平度市农户抽样调查数据表明，“两田制”的实施使大约1/3农户的耕地数量作了调整（表1）。比较耕地规模下降与扩大最为显著的两类农户，发现扩大承包规模的农户在农用固定资产方面的投资是缩减土地承包面积农户的4倍多。同时，虽然土地经营规模与土地生产率并不存在正向关系，但是承包规模扩大的农户劳动生产率远远高于其他农户。由于农户支付的土地承包费用属于劳动剩余，扩大承包规模农户的支付能力也最大，这印证了前面的分析。“两田制”实施以来，平度市每年9400万公斤粮食定购任务和1850万公斤花生定购任务，夏秋两季各用一周的时间就超额完成，土地承包费一般半月时间就足额收齐[11]。
表1 1993年平度市农户抽样调查资料
转引自蒋中一等(1994)。
同时，由于“两田制”使集体收益直接与承包地租金挂钩，集体具有监督农地使用、保持地力的良好激励。土壤肥力的直接监督成本可能很高，但是通过间接监督办法降低监督成本，农地肥力可以得到更好的保护。在平度市，集体通过承包户饲养的禽畜数量对土地质量进行监督。
可见，相对于均田承包，“两田制”较高的生产与收益分配效率是其产生的经济诱因。这一制度创新的部分收益可能被土地规模扩大的农户分享，但主要表现为集体与地方政府的收益增加。这解释了为什么地方政府与农村集体一直是“两田制”的供给主体。
3.“两田制”的交易成本
制度变迁或制度交易也需要成本。由于制度的非中性，新制度安排下的收益与成本与原有制度可能不对称。除了分田划界与“叫行招标”等直接组织成本，“两田制”要求进行资源产权再分配并发生相应的成本，同时对农民福利产生较大影响。
首先，竞争机制的引入必然使部分农民失去部分土地的使用权，否则“两田制”也无法实现集中土地的功能。农民在“退出”部分土地使用权的同时能否保持其福利水平？假定责任田使用权竞争局限于社区内部，全部土地经济总负担保持不变，口粮田与责任田的负担存在一定差异，要实现全社区农民福利水平的帕雷托改进，至少要求退出耕地的农民通过扩大非农就业获取的净收益与其口粮田收入增加之和大于失去的土地净收益部分。这对农业外部环境与农民自身条件均有要求，不仅要求非农就业机会充足，而且要求农民就业转型的成本（决定于技能培训与迁移距离等因素）足够低，以使自愿或被动退出的农业劳动力能够顺利实现“再就业”。显然，当农业外部就业机会增多，非农就业交易成本低，“两田制”的净收益将增加；反之，当农业外部就业趋于饱和、就业成本上升或就业机会稳定性不足，“两田制”将会使在土地竞争中失利的农民福利受损。
进一步放松假设条件：假定责任田使用权的竞争并不局限于社区内农户，同时对社区外使用者开放，其他条件不变，竞争的激化可能使更多的社区内农民面临退出农业的压力；假设责任田的经济负担水平随使用权竞争程度浮动，其他条件不变，当新的均衡承包价格大于原土地经济负担加上口粮田转移的负担之和，原先由社区农民平均分享的农业剩余将向农村集体转移。如果转移后的农业剩余并未能够直接或间接地平等地全额返还农民，那么社区农民的总体福利水平将下降。
事实上，“两田制”使社区农民福利降低几乎不可避免：只要农户可以将均田制下获取的承包权进行自由转让并从中获益，那么在“两田制”下部分或完全退出农业的农民的收入显然已经降低了，而与他们是否顺利再就业以及非农就业工资水平无关。然而，“两田制”要有存在的价值，必须要求部分社区农民退出农业生产，而随之发生的相关成本，是这一制度安排的必要成本。但是，该成本却完全由社区农民承担着，而且负担这些成本的很可能就是那些经济条件最差、最需要政府补贴或扶持的农户。
可见，虽然口粮田的划分可以提供基本的生存保障，但“两田制”仍难以绕开公平与效率的矛盾。如果均田制下农民可以凭借社区成员身份平等地拥有农地使用权，“两田制”内在地要求（部分地）破坏这一公平原则。相对于农民群体，农村集体与地方政府具有组织成本与影响力方面的优势，同时借助于集体法律上的农地所有权，在缺乏外部干预的环境下，享有基本生存所需的土地保障的农民集团难以阻挡集体和地方政府在集体土地处置中推行该制度。“两田制”能够在几年内迅速扩散到全国1/3的村社也就不难理解了。
4.国家强制干预的经济原因
通过分析“两田制”的收益与成本，可以解释“两田制”的产生与推广，却无法解释该制度的骤然退出。对国家力量的关注将有助于增强分析的完整性与解释力。国家是制度变迁不可忽略的组成，它不仅决定着制度变迁的制度环境，并直接参与制度变迁与制度交易的过程，以实现国家收益的最大化。除了税收等经济收入，社会公平与稳定等因素也会进入国家的效用函数。在中国，效率与公平的博弈是农村土地制度改革的重要动力[12]。因此，考察社会经济宏观环境的变化对“两田制”收益与成本在边际上的影响，可能有助于解释国家对“两田制”的态度从默许到否定的巨大转变。
1984年以后，由于家庭承包制一次性突发效应释放完毕、劳动力加速外溢、肥料使用增长率急剧下降等原因，我国农业产出增长放慢，粮食、棉花等出现持续徘徊局面。农业资本的流出与乡镇企业的发展有关。1984～1987年是我国乡镇企业就业人员增长率最高的时期。至1987年，我国乡镇企业从业人员达8800万人，占农村社会总劳动力的23%，“六五”计划期间，从事乡镇企业的人员每年增加796万人，5年共净增3980万人，占同期农村净增劳动力的71%[13]。同时，由于农业增长放缓，国家对农业生产的控制重新加强。可见，在80年代中后期，“两田制”提高土地利用率、降低剩余农产品控制成本的优势与国家改进家庭承包制的愿望基本一致，因此“两田制”的局部试验获得了国家支持，而更大范围的诱致性推广则得到了国家的默许。
但是，到90年代中后期，催生“两田制”的社会经济环境已经发生显著变化。1993～1998年，全国乡镇企业就业人数增长缓慢。根据农村发展的需要，全国每年至少应转移1000万以上的农村剩余劳动力，但由于促进乡镇企业迅速发展的宏观经济环境已经发生变化，乡镇企业每年能够创造的就业机会只有2-3百万[14]。这意味着农村劳动力转移的平均成本上升（如就业距离的增加），就业压力增大，非农就业机会的稳定性也下降了。同时，在特殊的人地关系条件下，我国多数农区农业经营的不经济，已使土地丧失了产生“农业利润”的资本功能，日渐成为一种生存保障手段[15]。相对于家庭承包制改革时期的经济与政治考虑，农民收入增长基础上的农业发展成为新时期农村制度设计的基本要求。国家也开始重视整治那些不利于农民增收与农民权益保护的制度安排，其中重点在于农村税费制度与土地制度。前面的分析表明，“两田制”对农民收入与土地产权的影响是其主要的制度交易成本，因此，90年代中后期农村外部条件的变化促使国家对“两田制”的态度发生转变，并明令禁止推行“两田制”。
三、“两田制”变迁对农村土地制度改革的启示
制度变迁分为诱致性制度变迁与强制性制度变迁：诱致性制度变迁指一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；强制性制度变迁指由政府法令引起的变迁[16]。“两田制”变迁的经济分析表明，该制度诱发于均田承包制度下的外部规模经济与集体和政府控制农业剩余产品较高的成本，却终止于国家的强制干预。同时，“两田制”的变迁也生动地说明制度变迁的收益与成本可能存在非对称性，利益集团（包括国家）是制度变迁的重要主体。
作为制度变迁不可忽视的力量，国家对制度交易的态度对中国土地制度变迁产生决定性作用。鉴于我国已经确立了“集体所有、家庭承包”的农地产权制度基本框架，作为农地产权的所有者，农民与农村集体仍然是未来农村土地制度改革的主体，自发性的制度创新是改进现有家庭承包制的必要途径。“两田制”的退出与均田承包制度的回复给相关地区带来的成本，除了制度实施带来的直接成本与农村矛盾激化引发的其他社会成本，更为重要的是这些地区失去的10余年时间所内含的机会成本。虽然制度变迁往往是一个“摸着石头过河”的过程，但仍然应该通过反思，从已有的制度创新经验中汲取教训，少走弯路，降低制度创新成本。“两田制”变迁对我国各地区农地制度创新具有以下启示意义：
1.加快土地产权登记，完善农村土地制度创新的产权支撑
由于“搭便车”与机会主义行为的存在，边界清晰的土地产权是诱致性制度创新的基础。《农村土地承包法》在明晰农地产权方面迈出了巨大一步，但仅此还远远不够。承包法所明晰的，只是全体农民对全部集体土地的承包权，它具有法律上的明确性与操作上的不确定性。土地承包经营权登记制度的引入则在此基础上又进了一步，它将全体农户与全部（或大部分）农地之间笼统的国家规范具体化为农户与地块一一对应的产权（保护）契约[17]。但是，由于土地初始登记成本巨大，为了节约制度交易成本，现有农地产权登记中界址、面积等重要信息不足，降低了土地登记的法律效力与经济价值，难以发挥降低制度创新交易成本的作用。当前，全国70%以上的农户已经取得了土地承包经营权证书。建议在有条件的地区，在现有土地证书基础上，有序开展类似城镇地籍管理的农村地籍管理工作，逐步完成农地产权（所有权与承包权）确权工作，将承包法建立的农地基本制度框架建设为可以顺畅实施的有效产权体系，为农村集体与农民的农地制度创新提供安全、可靠、平等的产权支撑。
2.加强农村民主建设，建立公平的制度交易机制
“两田制”的变迁再次证明，农村与农业的发展不能以牺牲农民利益为代价。同时，不同地区自然、经济、文化与社会条件千差万别，农地制度创新必然是在地区实际基础上农村集体与农民共同对话的结果。农民作为弱势群体，在制度交易中往往受到不公平的对待，这也是许多有益的制度创新（如家庭承包制）不能发生或延迟发生的重要原因。因此，保障农民合法权益，不仅需要加强产权保护，或加强至上而下的监督，更为重要的是加强农村民主建设，提升农民谈判力量，建立公平的农村土地制度交易机制，用良性的制度生成机制保障农村土地制度创新的科学性。
【收稿日期】2007-09-24
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