党内纪检双重领导体制的缺陷及思考，本文主要内容关键词为：党内论文,缺陷论文,体制论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
要建设社会主义政治文明，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，首先必须实现党内制度建设的科学化、现代化。就党内监督来说，监督体制的核心是纪检领导体制，只有建立科学的领导体制，才能建立规范的监督体制和严密的纪检制度。党的十二大确立了党内纪检双重领导体制，并得到以后党的历次代表大会的确认。该体制具有明显优势，它有利于党委总揽全局统筹兼顾，有利于纪检工作与经济工作的密切结合，有利于部门配合协调作战，有利于纪检干部的交流和经费的保障，有利于解决纪检干部的后顾之忧，全国纪检监察部门在反腐败斗争中取得了辉煌的成绩。据《瞭望》2002年第5期报道，2001年1月—12月，全国纪检监察机关查结案件174633件，给予党纪政纪处分175364人。其中，县（处）级干部6076人，地（厅）级干部497人，省（部）级干部16人。中纪委会同有关部门每年在不同省（区、市）的万人随机抽样调查结果表明，“2002年有74%的群众对反腐败工作表示认可，比1996年提高了12个百分点；69%的群众认为腐败现象在一定范围内得到了遏制，比1996年提高了13个百分点；68%的群众对反腐败斗争有信心，比1996年提高了10个百分点。事实表明，广大干部群众对反腐败斗争的成效是认可的，满意程度在不断提高，对反腐败斗争的前途也越来越有信心。”（注：中央纪委研究室：《正确认识反腐败斗争形势》，《人民日报》，2002年6月27日，第9版。）但也要看到，该体制还存在较大的缺陷。运行20年后，深入思考该体制及其对纪检职能作用的制约，改革和完善纪检领导体制，具有重大现实意义。
一、双重领导体制已难适应变化了的形势
现行领导体制产生于上世纪80年代初。当时，我国改革开放和现代化建设刚起步，社会仍然处于政治经济的高度集中状态，强大的政治压力、很低的消费水平、过去政治运动的影响、严厉的惩罚措施使一些人难以腐败。应该说，参照原苏联监督模式构建起来的集权式、一元型监督体制（注：王韶兴：《中国共产党监督的主要经验和基本规律》，[A]《中国共产党》，2001年，第4期，第89页。）是适应当时高度集中统一的情形的。80年代以后，经济社会环境发生了巨大变化，社会主义市场经济体制逐步建立，社会经济成分、组织形式、物质利益、就业方式日益多样化。人们的价值主体意识普遍觉醒，社会呈现从单一主体向多元主体转变的趋势，价值取向从单一化走向多样化，从虚幻走向务实。市场原则的正面效应正逐步放大，同时，其负面效应也在演绎，并因配套改革滞后的影响而渐呈放大趋势。80年代以来的社会转型期，正是消极腐败现象多发期，数量趋于增长，程度趋于严重，范围趋于广泛，主体层次越来越高，形式趋于多样，性质趋于顽固。特别是90年代中期，更进入了腐败频率波动高峰期。（注：王传利：《1990年至1999年中国社会的腐败频度分析》，[A]《中国政治》，2001年，第6期，第76页。）环境的变化，执政权力被腐蚀的新特点，要求对权力实施分权式多元型监督。（注：王韶兴：《中国共产党监督的主要经验和基本规律》，[A]《中国共产党》，2001年，第4期，第89页。）这对党内监督提出了新的挑战，客观上要求我们“从新的实际出发”，进一步解放思想，实事求是地改革已不太适应形势发展的双重领导体制。
二、双重领导体制具有重大缺陷，制约了纪检职能作用的发挥
由于双重领导体制本身在制度功能层面存在较多缺陷，导致制度执行层面存在诸多问题，造成了领导体制对纪检职能作用的严重制约。该体制运行至今，仍没能从根本上遏制消极腐败现象的蔓延，腐败现象进而演进为腐败文化。（注：于风政：《腐败文化及其形成与治理》，[A]《中国特色社会主义研究》，2002年，第2期，第37页。）
（一）双重领导体制制约监督体制，导致监督体制不顺，制度不严
党的十二大确立党内监督机构与执行机构同由党代会产生，地方各级纪委由上级纪委和同级党委领导。因上级纪委对下级纪委仅是业务指导关系，同级党委对同级纪委实施全面领导，这样，一种双重领导体制，虽在我国社会主义民主建设进程中发挥过重要作用，但其历史局限性也是十分明显的，导致体制不顺，制度不严。
1.监督体制不顺
(1)监督权受制于执行权。监督作为一种外在的强制，不是行为人道德内在的特点所决定的，它客观上需要监督主体与监督客体不能共存于一个组织单元之中，要有相对独立性和权威性。在现行体制下，地方纪委与同级党委是一种上下级关系，造成一种监督者受制于被监督者的有悖于监督规律的现象。因此，尽管我们党一再提倡监督者要敢于监督、秉公执法，但“位”决定“为”，在权势面前，纪委干部很难超脱所处环境，正确履行监督职能。
(2)监督权严重失衡。党内监督流向既包括自上而下和自下而上两个纵向序列，也包括不同地区、部门及组织、个人之间的横向序列，但其关键是自下而上即个人对组织、下级组织对上级组织、党员群众对党员干部、全党对党中央的监督。经验表明，如果自上而下监督序列强化且运转非常有效，而自下而上监督序列强化且运转常常失灵，这样的党内监督愈加强，就会离党内监督的本意愈远，离党内集权、专制愈近。（注：王韶兴：《中国共产党监督的主要经验和基本规律》，[A]《中国共产党》，2001年，第4期，第89页。）本来，最本质最主要的是人民的监督、群众的监督，而现实生活中，往往是自上而下的监督坚强有力，自下而上的监督软弱无力，造成监督权严重失衡。
(3)监督权缺乏保障。因受制于决策权和执行权，故监督权常常既得不到权威的保护，又缺乏法律法规条例的保障。
(4)监督权缺少知情权作基础。有效监督理论要求监督主体与客体之间信息要对称，因此，公开是监督的前提，知情是监督的保证，要行使监督权力，两大基础条件必不可少：一是被监督者公开被监督的事情；二是监督者了解有必要进行监督的内情。这就要求监督客体的权力运行要公开，同时监督活动本身也要公开。公开监督和监督公开既由监督规律所决定，也由我党性质所决定。而在少数地方和单位，却有一种非常奇特的现象，越是需要监督的事情，越是被牢牢地封闭。这样，监督者即使有监督的决心、信心和勇气，也只能望洋兴叹。
(5)监督主体分散，难以形成合力。党内监督主体分散，工作各自为政，职责交叉，甚至相互推诿扯皮，纪委作为党内专门监督机构，只是行使监督权的代理权，本身的监督权又极不完整，只是同级党委权力的延伸，因此，各级纪委难以成为权威的协调主体。而且我们常常把党员的民主监督、各级党委的组织监督、党代会的权威监督、各级纪委的职能监督混在一起，致使监督权呈严重分割状态，以严重分散的、残缺不全的监督权去制约相对集中的决策权和执行权，必然导致监督功能不强。
2.监督制度滞后
(1)尚未形成严密、完整的党内监督制度体系。一些制度往往是原则规定多，具体细则少；应急措施多，长远措施少；口号要求多，操作规程少；制度缺乏稳定性、全局性、权威性，使得党内监督常常处在随机和应急状态。
(2)一些制度明显落后于形势发展，与现实脱节，对市场经济条件下的一些新问题、新情况缺乏应变能力，致使党内监督在某些方面留下空白。
(3)缺乏一个具有高度权威性的、能统管全党的《党内监督条例》。
(4)制度缺乏应有刚性和强制性，很多制度得不到切实执行。
同时，监督方法单一，监督范围受限制。
（二）纪检部门实施职能困难重重
1.监督关口难前移
监督贵在适度超前，起防微杜渐的作用。从监督的流程看，监督应是全过程的。有效监督分为事前监督教育预防、事中监督刹风正纪、事后监督以儆效尤三个阶段。监督应是全方位的，只要权力发挥作用的领域，就要有监督跟踪形影不离。而事实上，纪检监督主要体现在对党员及党员干部违法违纪行为的事后查处上，无法在事前、事中对党内权力运行进行监督，主动防腐变为被动反腐，从某种程度上看，用人不当、决策失误、投资浪费等行为造成的危害要远比贪污、受贿大得多。相当一部分党员干部在行使权力时游离于党内监督之外，监督存在许多“真空地带”。一方面，纪委忙于查处违纪干部；另一方面，未受监督的权力又大量滋生违法违纪行为。同时，事后惩处只适用于那些严重违法违纪者，而对那些不正之风却又够不上违法违纪的行为并不适用，这样必然导致党内不正之风难以遏制和纠正。
2.监督重点难突出
纪检监督应突出三个重点：对象上，应以党政“一把手”为重点。内容上，主要以党员干部是否正确贯彻执行党的路线方针政策、是否正确运用人民赋予的权力为人民谋利益、是否严格遵守民主集中制的各项制度为重点，其重中之重是对用人问题的监督。监督的核心，是领导干部是否正确行使手中的权力。然而，很多情况是，原本监督的重点变成了事实上的“虚监”、“空监”。
3.处理问题难落实
处理问题有“三难”：第一，立案难。由于立案的最终决定权在同级党委（党章规定），有的地方负责人怕“家丑”外扬，常常压案瞒案不报、有案不立。第二，调查取证难。有的地方领导从中作梗，有的群众怕打击报复。第三，处理难。很多案件由于种种原因，难以及时查处。因此，出现了一种怪现象，问题能否得到及时处理，关键要看地方领导“高兴不高兴”、“答应不答应”，体现一种明显的人为色彩。
4.监督资源多流失
人类有史以来主要监督资源有三种，即权力、道德、权利。相应的制约机制是：以权力制约权力，以道德制约权力，以权利制约权力。其中最本质最主要的是人民群众的监督，即以权利制约权力。我国宪法和法律赋予人民群众广泛的民主监督权利。《党章》也赋予了党员监督权利。根据中纪委研究室“1996年—1999年党风廉政建设问卷调查分析报告”，大多数职工和党员对腐败现象有斗争的要求，也有行使监督权利的愿望，但在实际生活中，这种权利因缺乏明确、具体、有力的保障而常常不能正常地发挥作用，所以对权力的监督作用十分有限。甚至有的地方领导借口反腐败“不搞群众运动”而压抑群众监督，使这种最广泛的党内监督资源大量流失。
5.依法治腐难实行
要根本解决腐败问题必须坚持法治原则，依法治腐。因为腐败与人治体制是相生相依互为因果的关系，（注：陆震：《中外反腐败斗争中的几个原则》，[A]《探索与争鸣》，2001年，第10期，第39页。）是内在体制的社会现象，是社会生活中的常规和通例。人治体制下，不论怎样开展一次又一次的反腐败斗争，腐败总是趋向于并在实际上愈演愈烈，直到最终体制不存。而法治体制下的腐败是体制的消解因素，因而始终是体制的整治、打击对象，这就决定了法治体制下的反腐败斗争才有可能是真诚的，因为只有反腐败，才能确保法治体制的生存与安全。这就是世界各个民族在反腐败斗争中所以要坚持法治原则，建立法治体制的根本原因。现行领导体制下，某种腐败现象从萌芽到基本得到遏制的一般过程是：萌芽——滋生——暴露——成风——社会反映强烈——引起高层重视——采取遏制措施——基本有所收敛，呈现强烈的运动化特征，表现出浓厚的人治色彩，（注：马郑刚：《廉政建设的要素欠缺及其弥补》，[A]《中国政治》，2000年，第2期，第29页。）故要实行依法治腐还有相当长的路要走。
三、双重领导体制设计思想存在认识上的偏差
（一）对“性善论”和“共产党员是特殊材料制成的”有误解
监管封闭原则也叫对人的不信任原则或怀疑原则，它认为人都有可能做出腐败行为，因此必须加以监管，使每一个人都有人管，不许有任何例外和疏漏。对人的不信任基于对人性的如下认识：(1)人性是不完善的，它既有积极、光明、美好的一面（人性善），又有消极、阴暗、丑恶的一面（人性恶）。(2)人性中的这两个部分不可能完全加以消除和铲灭，但通过改造主观世界，能使其中一面更多地在现实生活中表现出来（或自我约束与抑制）。(3)既然任何人身上都有人性的两面性，那么一个人要想让别人放心地信任他，他就必须能完全管住自己“人性恶”的一面。然而，人类的历史表明，没有人能完全做到这一点，因为它超出了人的能力。这一事实令人无奈，但却是人的本质规定，它使人类对自己的任何一个成员都无法完全信任。英国哲学家休漠甚至这样宣称：“政治作家们已经确立了这样一条准则，即在设计任何制度和确立宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖——在它的全部行动中，除了谋求一己私利外，别无其他目的。”
由此看来，只看到人性善的一面是不全面的，同样，只看到党自身的先进性和历史主动性的一面也是不全面的。当然，共产党员是用先进思想武装起来的，“是中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士”。从这个意义上说，确实是“特殊材料制成的”。但不能因此推论既然共产党员“是特殊材料制成的”，领导干部更是其中的佼佼者，就必然具有天然的防腐功能。对党内监督的特殊地位和作用认识不足，是政治上幼稚的一种表现。其实，自觉地开展自我“批评”，在“批评”中求生存、求发展、求地位，是工人阶级执政党发展成熟和立于不败之地的动力机制之一。
（二）对“廉洁自律”有偏爱
自律行为根据其不同的致因可分成不同的层次。高层次的自律已经成为行为主体的人格，使人超越于一切监督而达到自为的境界；第二层次的自律是舆论监督和道德规范约束的结果；第三层次的自律则是法律约束和权威监督的结果。对于占人口多数的理性经济人来说，自律的形成有赖于他律。监督的表层功能是保证行为主体道德意识的形成，当经常化、严密化的外力约束下的行为产生惯性并最终成为行为主体的“下意识”时，他律就转化为自律。党和国家把廉洁自律作为反腐败三项工作的首要任务来抓，就是期望我们的领导干部能够自我坚持标准，自我掌握分寸，自我约束行为，自我纠正过失，按照规范经常自查、自纠、自省、自警、自励，做廉洁奉公的好干部。
但是，将宏大的政党监督单纯建立在人格力量的基础上是不牢靠的，社会主义国家执政党监督这方面的教训是极其深刻的。从目前我党监督的现状来看，往往过多地强调“廉洁自律”、“自查自纠”，他律体制不顺，制度不全，导致监督不力。因此，必须在强调人格力量的同时，加强法制建设，依法治党。特别是社会转型期，体制改革不到位，法规制度不完善，必然给权力拥有者造成种种腐败的可能性，在此“非常时期”，必须更多地强调他律，以他律促自律，体现监督的“关键”作用。
结语
要充分发挥纪检职能作用，实施有效监督，构建合理的监督体制，必须构建科学的监督领导体制。当前理论界提出了可供选择的四种模式：一是“平衡式”。强调各级纪委和各级党委平行设置，由党代会选举产生，并向党代会负责。二是“垂直领导式”，主张建立与同级党委平行的党内监督机制，实行党的各级纪委直接受上一级纪委领导并对其负责的垂直领导监督体制。三是“核心领导式”，认为权力监督领导体制不顺，不仅表现为纪委和党委的关系不顺，而且表现为党代会的监督功能还没有充分发挥出来，为此要强化党代会的“核心”作用，确保和实现党代会的最高监督权。四是“分权制约式”，主张在县级以上党的权力机关、执行机关、专门监督机关三者之间相互制约，从而克服权力过分集中的弊端，使权力运行更为合理。以上四种模式，第一种最大的弊端是易出现两个权力中心，产生内耗，影响党的集中统一；第二种只能解决地方层次的权力监督，而对中央层次的监督问题却无能为力；第三种在现实中往往很难操作，因为党代会只能定期召开；第四种显然不符合我国国情，而且实践证明，“三权分立”模式也并非最科学、最合理的，操作不好可以使监督效率低下。因此，结合当前实际，领导体制可改为“核心领导式”下的“垂直领导式”，既能保证党的集中统一，又能保证监督权的独立性和权威性，切实加强党内监督。同时，实行纪检、监察分设，实现党要管党，从严治党。