惠民政策背景下计划生育政策面临的挑战和对策，本文主要内容关键词为：惠民论文,政策论文,计划生育论文,对策论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
授利、造福、方便于民的普惠制惠民政策是构建和谐社会的主要手段。但目前普遍出现了惠民政策与计划生育政策在导向上不一致的现象，这对保证计划生育政策实施效果提出了挑战。根据和谐社会“公平正义”的目标从政策过程理论角度分析，未建立有效的政策协调机制是这一现象的主要成因，计划生育部门的政策执行手段与时俱进不够也是重要原因。为此，既需要建立以“以和为贵兼顾优先优惠”为特征的基本国策协调机制，从惠民政策制定和实施的各个方面强化基本国策主要执行部门的参与；也需要计划生育部门根据不断变化的国际、国内发展背景和人口形势与时俱进地调整人口政策的内容、导向和手段，通过有为有位实现三个转变，在政策实施中做到政策协调——从调整行政手段向强化经济手段转变，从事后控制向事先协调转变，从自成体系向配合惠民转变。
普惠制惠民政策与计划生育基本国策之间形成的导向冲突
十六届四中全会明确提出了构建社会主义和谐社会的重大战略任务。其六个目标分别为民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。近年来，国家采取的一系列惠民政策，正是为了实现这些目标。这些政策的主旨可用授利于民、造福于民、方便于民来概括，分别覆盖了农民增收、改善公共服务和社会管理等方面，实实在在惠及了城乡千家万户。但仔细分析，这些政策要么是彻底的普惠，要么只是根据个人经济条件进行资格认定，基本没有对受益人以是否符合基本国策为标准进行受益资格认定或者区别待遇。从各方面调研和调研报告反映的情况看，这些初衷惠及全民的政策已经一定程度地导致了惠民政策与若干基本国策在导向上的不一致，尤以对当前正处于敏感时期的计划生育工作的影响较为明显。以计划生育为例，可以结合“十五”以来出台的这些政策（主要是针对农民的），把这些政策导向不一致列举如下：
1.从促进农民增收方面政策来看
为了解决农民增收问题，中央对农村的免税和补贴政策力度一直在加大。从2002年免除农民的“三提五统”到2004年开始减免农业税，全国农民比税改前人均少负担近200元／年；另外，从2004年开始实施直补、间补农民政策，直补农民现金合400元／人／年，加上良种、农机具等各种间接补贴，一减一补，较明显地提高了农民的现金收入。在生育意愿有违“规”动机的人群数量尚未缩小且农村社会保障等公共服务还未及时跟上的情况下，收入增长带来的后果可能不是“富而思乐”而是“富而思生”，有些地方已经出现似乎与各国经验反常但合乎中国国情的生育意愿与收入同步增长的现象。其后，尽管有关改善公共服务的惠民政策（主要指社会保障方面）也逐步出台，由于生育意愿的惯性较大加之这些政策中也并未体现计划生育政策“违者罚、顺者奖”的原则，这种情况仍然存在。而且，增收政策的一视同仁，使得刚刚推行的计划生育奖励扶助等计划生育利益导向政策的导向力度相形之下显著减弱。还有些农村地区，在城市化或者工程占地补偿中，采取的是按人头发放政策，有的农民超生后所交纳的社会抚养费低于人均征地补偿费，超生仅计算直接经济效益也“产出大于投入”。这种情况对计划生育政策的冲击就更直接了。
总之，有的促进农民增收的政策，因为没有对受惠家庭按照是否符合计划生育政策的情况进行区别对待，加大了计划生育政策的执行难度。
2.从改善公共服务方面政策来看
仅列举其中最为敏感的教育、社会保障和卫生方面的政策。
——以教育为例。2004年开始实施的教育“两免一补”政策，尤其是2006年开始全部免除农村义务教育阶段学杂费，在相当程度上降低了群众抚育子女的成本。由于享受政策的八类人群的划分标准主要就是“经济困难”，这样的惠民政策反而可能起到激励部分低收入家庭违反政策多生的效果。而且，目前享受政策的农村贫困学生多数来自双子女或多子女家庭，有相当数量属于违法生育子女，其中还包括了比例不高但绝对数量不低的还未接受违法生育经济惩罚措施（缴纳罚款和社会抚养费等）处理的。这种状况易于对群众产生误导：反正读书不要钱了，超生的孩子国家还要一视同仁地补助学费，违法比守法更划算。这种群体性误导对计划生育政策执行的影响显而易见。
——以农村最低生活保障为例。先于农村低保制度的计划生育奖补政策实际上就是一种替代性的农村社会保障制度建设。但即将全面建立的农村低保制度，从影响力度和影响面来看，都已显著大于计划生育的独生子女奖励补助金。从影响力度来看，2006年全国的人均月保障标准达70.3元／人／月，已经高于计划生育奖励补助金（50元／人／月），且是即时可得没有60岁以上限制条件的；从影响面来看，全国已经享受农村低保待遇的人数达1262万余人（全面建立农村低保制度后农村2370万贫困人口都可享受），而独生子女奖励补助金覆盖范围最多只有200万人。显然，普惠制的农村低保政策的导向作用实际上更大，甚至可以说在一定程度上抵消了计划生育奖励补助的效果。
——以卫生为例。2003年开始推行新型农村合作医疗，各级财政大力补贴，直接减轻了群众在医疗保健方面的支出负担。而与教育类似，补贴政策中并未有符合计划生育政策方面的区别对待政策，同样也容易形成对农民生育意愿的不利导向。
这三方面的政策都说明，惠民政策的普惠如果不和计划生育政策相协调，容易使群众形成这样一种错觉：多子多福——孩子生得多的家庭享受的社会福利也越多。另外，有的普惠制政策中还人为设定了不利于执行计划生育政策的障碍。如农村合作医疗政策明确排除了计划生育手术后遗症对象，其治疗费用不纳入报销范围。手术后遗症是不可完全避免的，现在的后遗症患者98%以上均是历史原因造成的，人口计生系统现有的治疗费补助标准较低，解决不了大问题。如果农村合作医疗在这方面设置了障碍，则必然从另一个方向阻碍计划生育政策的实施。
3.从社会管理便民措施来看
社会管理的便民措施，也是以人为本的重要体现。但这些措施在出台时存在这样的普遍问题：配套政策和管理环节替代措施尚未出台，为了便民，原有的政策就已取消，造成了原有兼顾各方面考虑的政策在某方面的管理失效。这类问题在我国屡见不鲜，前些年的取消收容政策就是一例。这些年来较突出的包括取消婚检、放宽入户审核等，也给计划生育政策的实施带来较大冲击。
——取消婚检：新的婚姻登记条例规定，当事人凭身份证即可办理结离婚登记，取消强制婚前检查；
——放宽入户审核：各地出台的对《户口登记条例》的实施意见大多规定新生婴儿只凭出生医学证明入户，已不再需提供计生证明；医疗保健机构从2006年开始也已不再查验计生系统发放的“生育服务证”，且不将有关情况通报计生部门。
这些措施方便了群众，但也弱化了人口和计划生育部门的管理力度，造成违法怀孕、违法生育发现难（如一半以上的育龄妇女长期外出）、取证难、处理难问题，影响了计划生育工作。
总计这三类惠民政策，发现历来对独生子女家庭的特殊奖励或扶助没有与普惠制惠民政策的出台与时俱进：在新政策中，独生子女家庭的特殊优惠或优先优惠都没有体现，这可形象地比喻为“水涨船不高”，在计划生育管理越来越多地采用经济手段的今天其负面影响越发明显。而理论上，家庭的生育决策选择取决于边际孩子预期成本与效益比较，通过利益调节，可以有效降低计划生育家庭的孩子成本和计划外生育家庭的孩子效益，提高计划生育家庭的孩子效益和计划外生育家庭的孩子成本，从而影响家庭生育决策。如果计划生育家庭和计划外生育家庭的孩子效益相仿，计划生育利益导向机制的力度就会被削弱。
这种政策导向冲突给保证计划生育基本国策的执行结果提出了挑战。作为构建和谐社会的重要举措，可以想见今后一段时间还有大量的惠民政策出台，其范围和影响都会日益扩大。相对于这种“大势所趋”，如果计划生育政策与惠民政策之间没有有效协调，则这种导向冲突的范围和影响也将日益扩大。
未建立部门协调机制是政策导向冲突的成因，但“以和为贵”也要求计生政策与时俱进
普惠制惠民政策的纷纷出台是构建和谐社会的重要体现。但这类政策涉及面广且在我国属于“新”政策，诸多政策过程需要完善，需要在坚持惠及全民导向的同时兼顾各方面考虑。就以和谐社会总体目标的要求来看，这些政策应该服从于这样一个基本原则——2006年十六届六中全会颁布的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“社会公平正义是社会和谐的基本条件”。显然，公平正义不仅是和谐社会的六个目标之一，也是和谐社会的一项基本原则。在法学意义上，公平指的是权利与义务对称，人们的获得应该与他们所承担的责任以及所做出的贡献相一致；正义指的是从制度上体现有利于社会进步的公平的价值观。公平正义是现代社会进行制度安排和制度创新的重要依据，是协调社会各个阶层相互关系的基本准则，也是一个社会具有凝聚力、向心力和感召力的重要源泉。在进行制度安排和制度创新的过程中，只有遵循公平正义的原则，才能取得社会各个阶层的共识和认同，使出台的措施获得最广泛的社会支持，从而得以顺利实施。在调节各种不同利益关系的过程中，只有遵循公平正义的原则，才能取得社会不同利益群体的广泛支持和接纳，实现全社会的整体利益最大化。
事实上，在推进社会福利的同时贯彻这种公平正义原则也是当前国际潮流。自现代福利国家诞生以来，普享性与选择性就是两种思路。在普享性政策下，社会福利作为一种基本权力，为全体国民无差别地享有；选择性政策要求一定程度的权利与义务对称，受益资格（包括受益待遇差别）是通过对个人行为是否符合与福利政策配套的考虑全民利益的要求来确定的。目前大多数福利国家改革后逐渐从普享性政策为主转向选择性政策为主。例如，美国福利的定位给付制度就不是价值中性的，而是混合了大量的道德准则，并越来越将品质和行为作为享受社会福利的依据——使受益者的权力与贡献社会的义务保持平衡，要取得受益资格就必须履行个人职责。目前实行的《Temporary Assistance for Needy Families》（贫困家庭临时援助制度，简称TANF）采用定位给付的办法，目的是通过以个人行为为标准的区别待遇，控制贫困妇女的生育行为和家庭结构。例如。为了阻止经济状况不好的妇女在受益期间再生育，各州可以规定一个“家庭资助上限”(FAMILY CAP)，那些在受益期间又怀孕和生育的妇女，将只能得到和原先一样的补助金（而以前的制度是在接受公共补助期间再生育的妇女，可以在其每月的补助金中获得一个递增的增加额，以弥补抚养额外子女所带来的费用）。20世纪90年代后，通过改革在福利政策上也贯彻“权力和义务对称原则”已经是西方多数发达国家（目前大多是福利国家）的共同准则。
有政策具有多方面的管理功能。如果没有相关替代措施或统筹考虑，某个方向的单纯意图的便民反而会带来比原来更多的扰民。一般而言，原有政策在当初出台时都是有合理性的，在执行中也肯定发挥了较有力的管理作用，只是按和谐社会的要求来看，有若干不尽如人意之处。对策通常是两个：取消它或完善它。若取消它，必须有其合理管理功能的替代政策出台为前提；若完善它，则需要相关部门都参与进来，确保在完善不尽如人意之处的同时，原有的管理功能仍然有效。否则，就会带来政策导向冲突。
可以利用政策过程理论从更基本的层面分析这种冲突的制度成因。根据政策过程理论，成功的政策过程中应该有两个要素：政策制定环节的协调机制和政策实施环节的利益相关者参与机制。政策制定环节应该强调局部利益服从整体利益基础上的协调，政策实施环节应该强调以优先取得整体利益建立实施机制。为了保证政策变迁能在达到目的的同时稳定原有政策的效果，避免一波未平一波又起的局面（即新政策在某一方向改善的同时造成了与其他政策的冲突），政策协调应该更多体现在制定过程中，在协调中应体现整体利益优先的原则。据此，可认为产生惠民政策与基本国策的导向矛盾根本的制度成因是：政策协调机制不完善，没有明确基本国策作为整体利益的反映应是所有政策的上位政策，有关本意促进经济发展、社会和谐的政策在制定和实施中未建立有效的基本国策主要执行部门参与机制。
尽管构建和谐社会是我国当前的大政方针——所谓“以和为贵”，“以和为贵”在目前阶段甚至是超越基本国策的政策背景，但“以和为贵”也应该兼顾多种需要。如果有关惠民政策不利于执行基本国策，最终结果也是不利于构建和谐社会的。
不过，换个角度，也应该认识到人口政策是典型的公共政策，是社会经济发展战略的重要组成部分，必须服务和服从社会经济大局。人口政策要根据不断变化的国际、国内背景和人口形势与时俱进地调整其内容和手段。因此，解决这个导向冲突的问题不能只从有利于计划生育工作的角度将违“规”户在享受惠民政策上区别对待，剥夺他们享受惠民政策的人权。毕竟历史地看，全面推行惠民政策是大趋势，尤其在当前我国人均福利供给水平较低，以追求基本公共服务均等化为主要社会发展目标的情况下，计生部门作为事实上的一个行业主管部门，也应服从大局，在政策执行目标和执行手段上主动适应全面推行惠民政策的需要，即“以和为贵”也要求计划生育政策与时俱进。在经济基础和生育意愿普遍发生转变的情况下，计划生育部门的工作方式应更多从水涨船高、有为有位的角度体现：这既需要有关政策能对计划生育家庭特殊化（事实上这是对个人利益服从国家利益的补偿），在普惠的同时做到特惠，使计划生育的利益导向作用能在惠民政策的大潮中仍然显现；也需要有关计划生育机构能主动将部门工作与惠民政策的实施关联起来，成为基层惠民政策实施的重要部门，这个过程中自然就能兼顾计划生育的要求了。
基于国际经验的若干政策协调建议
随着构建和谐社会更多措施的出台和各项政策力度的加大，这种本意促进经济发展、社会和谐的政策和基本国策导向冲突的涉及面和后果还将扩大。如果不从政策制定和实施机制上建立有效的协调机制，就难以解决已有问题和防止产生新问题，难以真正落实惠民初衷。
因此，基于政策协调的目的，参考国际经验，在惠民的大趋势下，为了保证计划生育政策的执行效果，既需要建立以“以和为贵兼顾优先优惠”为特征的基本国策协调机制，从惠民政策制定和实施的各个方面强化基本国策主要执行部门的参与；也需要计划生育部门通过“有为有位”实现三个转变，在政策实施中做到政策协调——从主要依靠行政手段向多方强化经济手段转变（通过各部门的惠民政策强化对计生户的优先优惠，以在保证管理力度的同时规范行政行为、降低行政成本），从事后控制向事先协调转变（主动适应其他惠民政策的出台，寻找完成管理的替代方法，保证相关政策调整后管理效果不受影响），从部门自成体系向各方通力合作转变（指各方通力合作，不仅使计生服务体系配合惠民政策实施，而且使各部门对计生户的优先优惠能有所考虑，从而使惠民政策在执行中自然兼顾计划生育政策目标）。具体可表述如下：
1.在政策制定环节，切实做到“以和为贵兼顾优先优惠”
即明确计划生育为惠民政策的上位政策，建立基本国策协调机制，从普惠制惠民政策的各个方面加强人口和计划生育利益导向机制建设，确保计划生育家庭的优先优惠。
应由国务院出台相关文件，建立基本国策协调机制，明确惠民政策的制定应有基本国策的主要执行部门参与。同时，建议国家对已经实施和正在制定的各种惠民政策与人口和计划生育工作的导向冲突加强调查研究并据此做出修改调整。在政策调整中，应从惩、奖两方面加大计划生育利益导向机制建设，做到“区别对待”和“水涨船高”。“惩”方面的“区别对待”指要尽快完善农民增收和改善公共服务政策方面的甄别筛选机制，明确规定对合法生育子女和违法生育子女在政策享受标准上实行差别对待政策，不符合计划生育政策者在享受国家补贴方面应显著少于符合政策者，以利形成政策的正确导向；“奖”方面的“水涨船高”指在实施城镇职工养老保险、农村合作医疗、低保及医保等制度中，应充分体现“奖优”原则，在统一基本国民待遇标准的基础上，明确对于计划生育家庭及其成员的具体倾斜政策，确保在普惠制政策施行后能让计划生育家庭“水涨船高”。例如，把中年丧独生子女家庭、独生子女家庭、手术后遗症患者家庭等列为政策倾斜的重点（国家统一确定需要照顾的各种对象，要么少交个人费用，要么直接明补）；在即将出台的农村低保和农村养老等制度政策中明确对于计划生育家庭的特殊优惠办法等。
2.计划生育执行手段和计划生育部门应与时俱进，在政策实施中通过有为有位实现政策协调
计划生育部门应利用基层人口信息采集优势，推动人口信息共享和部门间管理联动，使计生部门参与到受惠对象的确定和直接的施惠工作中。例如，可以此信息共享制度为平台，将计划生育与流动人口就业管理服务融为一体：各级劳动社保部门以及职介服务机构在开展劳务代理中，都要为当事人建立计生情况台账记录。这样，不符合计划生育政策者容易被识别，并将作为个人信用的不良记录影响到其对惠民政策的享受上。
条件许可时，可充分发挥人口计生基层基础网络优势，以其为基础建立公共服务平台，以真正体现“人口是经济社会和谐发展基础”。例如，可以利用计生基层网络建立个人申报、村民评议、入户调查、逐级审核、三榜公示、确认回访的惠民政策享受资格确认程序等。通过这样的措施，确保计划生育部门在普惠制政策实施中全面贯彻计划生育政策。