人口与计划生育统计社会监督机制研究，本文主要内容关键词为：监督机制论文,人口与计划生育论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C923 文献标识码：B
文章编号：1002—9753 （2000）05—0017—05
一、引言
70年代以来，我国人口与计划生育统计以全面、系统的统计资料为依据，通过对人口生育与人口发展过程及其结果的总体分析，检测出其发展的偏差和存在的问题，向有关部门提出预警或实施监督与调控的建议、报告，为确保我国人口政策和人口规划的制定及实施发挥了应有的作用。但是，随着经济形势的发展，在社会主义市场经济的形势下，一方面，经济体制改革特别是国有企业改革的不断深化和发展，我国城市人口与计划生育统计工作出现了一系列的新情况和新问题。同时，农村经济体制目前尚处于转轨变型时期，农村劳动力重新配置，农业人口的转移流动，使人口与计划生育统计工作更加复杂和困难。另一方面，人口与计划生育统计各部门之间的工作不协调、不统一，统计手段落后，统计数据不一致现象严重。在深化改革制定规划的过程中，国家迫切需要客观、真实、准确的人口与计划生育统计数据作为决策依据。而以往单一，欠完善的统计社会监督机制，是计划经济的产物，难以适应社会主义市场经济发展的需要。因此，如何总结以往经验教训，建立适应市场经济的、符合我国国情的、有效全面的人口与计划生育统计监督机制，确保我国基本国策的落实，是摆在我们面前的一项重要任务。
二、人口与计划生育统计社会监督机制的回顾与评述
人口与计划生育统计社会监督机制是指由多条监督渠道组成的监督网络，形成一个互相制衡的监督体系，围绕着人口与计划生育统计质量进行调控、反馈、分析和评判过程中各要素互相协调、相互作用的关系及其运转形式。
回顾我国传统的人口与计划生育统计社会监督机制，不难看出，在长期的监督实践中，我国已经积累了一定的经验，形成了自己的路子和特色。在我国传统的计划经济体制下，国家的人口严格控制政策是借助于强有力的行政手段来实现的，从而决定了我国个人生育决策的基本性质，即国家利益决定和行政干预型，市场机制基本上不起作用，国家对人口生育状况的监察督导比较容易通过自下而上的集中监督方式加以实施。因此，虽然我国过去的社会监督机制不够完善、监督机构是初步的，监督主体具有单一性、纵向性和松散性的特点，但与当时的经济体制、经济结构与管理水平还是基本适应的，尤其对宏观人口总量和人口出生率的监督控制还是富有成效的。
随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，利益主体的多元化和独立性的增强，必然导致我国人口与计划生育统计工作的现行基础和条件发生变化，如果监督主体未能相应转变则必然显得被动与不适应、不到位、不对称，同时，传统人口与计划生育统计社会监督机制在建设方面的不完善性亦日渐凸显。这一切，不能不影响到监督功能的充分发挥。
即使撇开这些因素，仅从传统监督机制的构成模式与运作来看，它也存在以下几方面的主要缺陷：第一，监督职能缺乏相对独立性。我国传统的监督机制中，监督基本上从属于管理，管理目标简单地取代监督目标。一般的监督活动同管理活动混在一起，国家直接管理的触角延伸到那里，监督才能涉足到哪里。由于监督职能未能从管理职能中分离出来，在实践中就几乎没有独立的专职监督机构。第二，监督标准调整滞后。经济和社会的发展以及由此决定的宏观管理的需要，改革中新情况、新问题的不断涌现，客观上要求监督标准也要不断调整变化。然而，我国现行的监督标准有一部分尚未调整到市场经济所要求的方面，新的监督标准建立滞后，原有的监督标准又不能适应变化了的监督客体的实际状况，从而使监督主体犹豫观望，无所适从，导致监督评价困难或行动迟缓，影响了监督质量。另外，我国传统的监督标准往往带有较大的随意性；偏重政治标准、行政纪律标准，忽视经济标准、社会标准和技术业务标准；偏重阶段性的政策标准，忽视规范性的法制标准；偏重突出性运动式的人治监督程序，忽视经常的稳定的法治监督程序。第三，监督内容不完善，缺乏对人口计划的监督。人口与计划生育统计社会监督内容应包括对人口计划制定、计划执行、执行结果等各过程的监督。传统监督内容缺乏事前监督，而注重于执行结果的事后监督。这既由于缺乏先进的事前监督手段，更由于传统计划经济体制中的管理权和决策权高度集中，地方和部门只有执行权和少量决策权，因而传统的监督内容几乎不注意对人口计划的监督，对中央政府的人口政策监督则更为缺乏。第四，监督方法上缺乏先进的监督与事后监督，对信息的收集、整理和反馈的方法比较落后，对人口生育与人口发展过程的预警、预防等事前监督的科学方法研究掌握甚少。第五，监督的指标缺乏科学性、系统性，缺少评判人口与社会经济可持续发展的指标体系。
因此，我们一方面，要努力将传统社会监督机制的优点融合于新的社会监督机制中；另一方面，新的监督模式也要有针对性地克服传统模式的缺陷。这应成为我国人口与计划生育统计社会监督机制改革的基础与出发点。
三、人口与计划生育统计社会监督机制的改革设想与运行方式
（一）改革的总体思路
为了适应新的形势，我国人口与计划生育统计社会监督机制改革的总体思路应是：以全面系统的监督内容为基础，以监督职能的强化与相对独立的形式为实质，以符合我国国情和便于操作实施的运行方式为准则，以全方位、多层次、一体式相互协调的社会监督网络系统为框架，全面改革和完善现有的人口与计划生育统计社会监督系统模式和运行机制。
（二）监督的基本内容
全面系统的人口与计划生育统计社会监督的基本内容应包括三个层次：人口与计划生育统计行为和行为结果；人口与计划生育法律、法规、政策、制度等的制定、执行和执行结果以及相应管理活动的效果；人口生育、节育情况与人口发展变化趋势。目前，社会监督的内容重点应放在：一是加强对统计法实施的监督，坚决纠正人民群众反映强烈的有法不依、执法不严、违法不究、以言代法、以权压法等现象，保证法律的贯彻实施；二是加强对人口与计划生育统计部门工作的监督，督促和支持统计工作人员提高自身素质，改进工作作风，提供准确、及时、全面的统计数据；三是加强对各级领导层的统计决策的监督，坚决纠正滥用权力以及超越法律的行为，对严重失职、任意更改统计数据和随意编造假数据的人员，要依法查处；四是加强对个案监督，注意抓住典型案例，分析解剖，找出带有普遍性的问题，促进人口与计划生育统计工作的规范开展。
（三）改革设想与运行方式
人口与计划生育统计社会监督系统，应该是多渠道、全方位、一体化的社会监督网络。多渠道是指既有专职机构和行政部门的监督又要有社团协会、舆论和群众的监督；全方位就是采取多渠道实现专职监督与群众监督相结合，外部监督与内部监督相结合，不留死角，没有盲区；一体化即所有监督主体和监督行为都围绕着总目标进行，实行统一领导，责任明确，步调一致。符合多渠道、全方位、一体化要求的人口与计划生育统计社会监督机制可用网络图表示如图1所示。
按照该图设想，人口与计划生育统计社会监督机制，可形成纵横交错的监督网络。从纵向看，在全国人大统计监督委员会的统一领导和监督下，有专职统计监督部门的监督，有人口与计生、公安等专业部门的监督，有各级政府部门的监督，有民主监督等多条渠道。从横向看，这四条渠道又相互监督和制约。这种监督机制针对原有体制存在的缺陷，突出体现以下三方面的优越性：
一是设立了专职人口与计划生育统计监督机构。在各级统计部门设立专门机构，负责人口与计划生育统计的监督、协调工作。以往统计部门的人口统计数据与计生部门和公安部门的有关人口方面的统计数据，口径不统一，数据不一致，各自为政，各搞一套，谁的数据可靠真实，也各执一词，无法确认。设立专职部门后，各级计生、公安部门的有关人口与计划生育统计数据都先报同级统计部门汇总，并由同级统计监督部门验证确认后，再分别报上级主管部门。即计划生育与公安部门的统计部门在业务上既接受上级主管部门的领导，又接受同级统计部门的指导，由同级统计监督机构协调确认，以实现统计口径和统计数据的一致。因为统计监督机构只有保证统计数据客观真实的责任，不具有做好本地区计划生育工作的行政职能，所以，不会因要体现政绩而造成数据的水分，从而，确保人口与计划生育统计数据的客观公正。
二是统计、计生、公安等部门的专业统计机构，在人口与计生统计数字上报过程中，不是由各级政府调整确认，而是由统计监督部门确认后上报，有效地避免了统计数据的行政干预和长官意志。同时，统计、计生、公安等部门的统计机构与同级政府部门又相制约、互相监督，以保证统计数据的客观准确。
三是所有人口与计划生育统计有关部门都要接受包括社团协会、舆论和群众的监督。这是人口与计划生育统计社会监督的基础。只有公开接受民主监督，增强透明度，才可能使统计数字客观真实可靠。
这种社会监督机制，从微观到宏观，从局部到全局，对人口与计划生育现象进行事前、事中和事后的全过程监督。专职的人口和计划生育统计社会监督机构，能够对各级人口和计划生育的信息进行集中加工、处理，并及时作出各种监督指令，监督各级部门的统计活动。同时，我们再充分利用群众监督、舆论监督、社团协会等方面的监督，形成全方位、多层次、一体化相互协调的社会监督网络系统，对各级人口与计划生育统计部门进行全面系统的监督。群众监督、舆论监督、社团协会监督这些监督方式具有独特优势，不受部门或地区利益的局限，能较客观地反映社情民意，能公开对一些违法的丑恶的行为和现象曝光，使一些错误的行为没有藏身之处，同时也会使人们增长反对和纠正错误行为的勇气和信心。
四、人口与计划生育统计社会监督机制的实现
实现前面所提出的人口与计划生育统计社会监督机制的目标模式是一项长期的战略任务。这是因为：第一，由于前面所提出的目标模式是一种超前性的理想模式，需要在较长一段时间内通过人口与计划生育统计社会监督的实践进一步加以验证、补充、丰富和发展。第二，人口与计划生育统计社会监督系统作为一项涉及面广、工作量大、难度高的系统工程，它所需要的人才培养、法规建设、制度形成和经费增加等等，同时还需要具备相应的外部条件。因此，我们认为，用较长一段时期完成从目前的人口与计划生育统计社会监督机制现行模式向人口与计划生育统计社会监督机制目标模式的过渡是比较适宜的。同时，为了使这一目标模式最终实现，必须研究和提出一系列的过渡模式，通过这一过渡模式序列的逐步实现，最终实现前面所提出的目标模式。
（一）初步过渡模式
初步过渡模式是以人口与计划生育统计社会监督机制的现行模式为基础，以解决现有的人口与计划生育统计社会监督紧迫问题为重点，尽快扭转人口与计划生育统计社会监督软化状态的转折性阶段，也是一个为系统化监督打基础的阶段。
在初步过渡模式阶段，随着我国政治体制和经济体制改革的逐步推进，人口与计划生育统计社会监督机制也将逐步建立并完善，统计社会监督将逐步加强。但是由于人口与计划生育统计社会监督工作与咨询机构的充实、人口与计划生育统计社会监督权的充分行使都需要一个过程，因而对整个人口与计划生育统计监督仍将主要由政府统计部门进行，即由中央、省、地、县四级政府的统计部门进行。
根据上述分析，初步过渡模式的基本任务是：第一，在对现有整个人口与计划生育统计社会监督体系的格局不作重大变动的情况，以局部加强和充实为主。第二，对现有的人口与计划生育统计社会监督范围和内容适当调整，以适应现实需要。第三，围绕我国人口基本政策的贯彻执行，开展监督活动。
初步过渡模式的具体实施方案概述如下：
1.围绕组织建设和法制建设，由国家统计局牵头，加强现有的人口与计划生育统计社会监督体系内部各子系统的协调与分工，强化各自的监督职能
（1）强化各级统计局的统计监督职能， 发挥其在人口与计划生育统计社会监督方面的龙头作用，发挥其协调职能。各级统计局负有依法实行统计监督的责任，要争取各方支持与配合，积极地开展这方面的工作，切实履行统计监督的职能。
（2）做好人口与计划生育统计监督队伍现状的调查模底工作。 在近年内，要对全国现有的人口与计划生育统计监督队伍作一次全面的统计调查分析，包括对人员数量、结构、工作效率、监督成果等方面的定量分析，为发展过渡模式阶段扩充和调整全国人口与计划生育统计监督机构和人员作准备。
（3）加强人口与计划生育统计社会监督的立法工作和制度建设。 由全国人民代表大会通盘考虑，在起草、补充、修正统计法及人口与计划生育法等有关法律时，要充分考虑人口与计划生育统计监督对立法的需要。同时，国务院各部、委、办在法规与行政制度建设时，也应全面、充分地考虑人口与计划生育统计社会监督系统以及某些监督子系统的专门需要。
2.加强行政管理，提高领导素质，减少各级政府领导对人口与计划生育统计数据的人为干扰
（1）依法加强行政管理。以全国人大、国务院、 国家统计局共同组织开展经常性的统计执法检查。对于查出的领导干部干预人口与计划生育统计数字的现象，从行政和法律两方面作出严肃处理，决不让其从中得到任何好处，坚决杜绝“官出数字，数字出官”的丑恶现象。
（2）进一步提高各级领导的内在素质。通过提高领导素质， 使其认识到准确、及时、全面的统计信息对于经济发展的重要性，认识到干扰统计数据的严重危害性，从而自觉地支持统计工作，减少对统计数据的干扰。
3.加强人口与计划生育政策宣传，加强民主管理意识
通过加强人口与计划生育政策宣传，使社会各界认识到人口与计划生育统计工作的好坏是关系全局的大事，关系到我国将以什么样的姿态跨入21世纪，增强民主管理意识，使全社会各方面都来积极参与对人口与计划生育统计工作的监督。
4.改进目前统计数据的收集方法，加强典型调查的运用
目前，我国通常是采用抽样调查来取得某些人口与计划生育统计的基础数据。由于统计渠道的不同，因此统计部门、计划生育部门与公安部门都有不同的人口与计划生育统计的基础数据，三套数据不一致，且各执一词，无法统一，给各级部门检查计划，制定政策带来很大困难。为了避免这种现象的发生，在设计统计调查问卷和收集基础统计数据的过程中，必须协调统一。笔者认为，应该由国家统计局负责，并协调好计生和公安部门，采取统一设计、集中布置、分口收集、一表多用、数据共享的工作方式，来做好人口与计划生育统计工作。这样既可以减轻基层工作量，提高工作效率，又可以避免部门之间因统计口径、方法和渠道不同造成的数字不一致现象。在统计设计时，特别要注意对目前有些统计指标解释不一致现象进行统一科学界定，使表格简化，指标统一，解释规范，计算方法科学，既省时省力，又能满足各部门对数据的需求。在统计调查中，要加强典型调查的应用。典型调查也称为“解剖麻雀”的调查。麻雀虽小，五脏俱全，在人口与计划生育的调查中，典型调查有其特有的作用。例如，对生育胎次及生殖健康调查、失业后心理和精神健康的调查等，利用典型调查更容易发现问题和总结经验。抽样调查有它的优势，但往往受经费等原因的限制，容易使样本量偏小，同时在对其数量进行成因分析中当准备剔除小概率参数时要非常严格谨慎，否则会造成“小概率，大灾难”事件。
（二）发展过渡模式
初步过渡模式经过运行并积累了一定经验的人口与计划生育统计社会监督系统，将以明确的目标和要求，大批培训人员，充实机构，使监督方式主要以重点检查、临时检查转向以定期检查为主。在发展过渡模式中，行政手段的运用将逐步减少。伴随着这种变化，人口与计划生育统计社会监督的内容和方式将有所调整，使全面、定期为主的规范化监督逐步加强。
发展过渡模式的基本内容与具体实施方案概述如下：
1.进一步解决人才培养和机构建设问题 根据发展过渡模式的发展社会需要，大力培养人口与计划生育统计社会监督机制所需要的各类专门人才，并充实到各有关监督机构。筹备成立专职人口与计划生育统计监督机构，即全国人大成立统计监督委员会，在国家统计局筹备成立人口与计划生育统计监督司，省、地、县统计局筹备成立相应统计监督机构。筹备成立专职人口与计划生育统计监督机构，牵涉到机构改革问题，要使领导认识到人口与计划生育统计监督机构的重要性和必要性，争取他们的支持。
2.围绕适应市场经济体制与跨世纪人口与计划生育统计的需要，建立人口与计划生育统计社会监督机制新模式 新时期的人口与计划生育统计工作所面临的经济和社会环境与过去大不相同，出现了许多过去不曾出现的新问题、新矛盾，为此，必须构建新型的人口与计划生育统计社会监督机制模式。
3.围绕发展和健全人口与计划生育统计社会监督系统，使监督标准进一步规范化，监督的技术方法进一步现代化，舆论方法的应用进一步经常化 为此，要逐步做到以下几点：
（1）监督标准进一步规范化。 统计监督及社会监督的主要指标要进一步规范化，并通过各种现代通讯手段及时与各子系统进行信息交流与共享。
（2）监督的技术方法要进一步现代化。 不仅在技术设备上要现代化，更重要的是检查方法上也要现代化。
（3）舆论监督要经常化。对监督结果的公布形成制度， 使舆论方法的运用进一步经常化。
（三）提高过渡模式
提高过渡模式是整个人口与计划生育统计社会监督系统向目标模式逐步靠拢的时期。此时，系统化监督的经验已有一定的积累，系统监督的理论探索有了进一步的发展，目标模式的框架更明朗、更具体化了。
这一过模渡式使人口与计划生育统计社会监督系统的发展和完善不仅在经费和外部环境方面有了充分的保证，而且随着政治体制改革和经济体制改革的推进，人口与计划生育统计监督专职机构将建立起来，并发挥其监督职能，人口与计划生育统计的社会监督将得到全面加强，真正形成多渠道、全方位、一体化的社会监督网络。
然而，随着市场化改革进一步深入，随着知识经济时代的到来，也会产生一些新问题、新矛盾。针对这些问题与矛盾，如何在市场经济体制下对人口与计划生育统计进行卓有成效的监督，仍然是宏观控制的关键。在这一过渡模式中我国将步入“小康”社会的发展水平。为了迎接21世纪的挑战，更好地实现“控制人口数量，提高人口素质”的基本人口政策，确保我国“分三步走”的长远战略目标得以实现，我们更需要加速完善人口与计划生育统计社会监督系统。
提高过渡模式与目标模式最为接近，其具体实施尚需要一段时间。目前，对其基本内容和具体实施方案不可能很具体。现将提高过渡模式的基本内容与实施方案的要求概述如下：
（1）设立专职人口与计划生育统计监督机构。 在各级统计部门正式成立专职机构，在全国人大统计监督委员会的直接领导下，负责人口与计划生育统计的监督，协调工作。各级计生、公安部门的有关人口与计划生育统计数据都先报同级统计部门汇总，并由同级统计监督部门验证确认后，再分别报上级主管部门。即计划生育与公安部门的统计部门在业务上既接受上级主管部门的领导，又接受同级统计部门的指导，由同级统计监督机构协调确认，以实现统计口径和统计数据的一致。
（2）统计、计生、公安等部门的专业统计机构， 在人口与计生统计数字上报过程中，不是由各级政府调整确认，而是由统计监督部门确认后上报，有效地避免统计数据的行政干预和长官意志。同时，统计、计生、公安等部门统计机构与同级政府部门又互相制约、互相监督，以保证统计数据的客观准确。
（3 ）所有的人口与计划生育统计有关部门都要接受包括民主党派 、社会团体、行业协会、新闻媒体和人民群众在内的广泛社会监督。通过广泛而有效的社会监督，使人口与计划生育统计的各个环节都置于监督之下，从源头上保证人口与计划生育统计数据的质量。
鉴于人口与计划生育统计社会监督系统是一个庞大的系统工程，它所涉及的系统内外问题不胜枚举。此外，以上的实施方案还只是初步设想，需要在实践中不断加以补充和修正。但是，我们认为，只要能够把握好这个方向，我国人口与计划生育统计社会监督系统将能在未来的岁月中发挥它的重要作用。改革开放以来的二十余年里，我们已经克服了种种困难，把实行计划生育作为我国的一项长期性的基本国策，并且已经建立了人口与计划生育统计社会监督系统雏型。我们完全有理由相信，经过努力，我们一定能建立和健全我国的人口与计划生育统计社会监督机制，保证人口与计划生育统计信息的高质量，为实现“控制人口数量，提高人口素质”的人口政策、为保证我国人口与经济的可持续发展，提供优质服务。
收稿日期：1999—12—25