我国自然垄断行业的价格管制方式存在的问题及变革思路，本文主要内容关键词为：管制论文,垄断行业论文,思路论文,自然论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自然垄断行业大多与国计民生紧密相联，而行业特征决定其竞争无法充分展开，经营者往往以高价获取垄断利润，市场调节经营者供给价格的手段失效，从而导致整个社会收入分配不均。因此，对垄断行业进行价格管制，已成为亟需解决的问题。
一、目前垄断行业价格行为的负面影响
1.不能有效利用社会资源。由于地方政府和行业部门从自身利益出发，通过带有地区封锁和行业垄断内容的歧视性价格或收费政策搞市场分割和地区封锁，由此严重限制了竞争，不仅使社会资源无法向利用效率更高的企业集中，还损害消费者的利益。
2.不能有效激励企业提高效率。目前我国垄断行业主要采用成本加成定价法，政府制定价格主要的依据是被管制企业上报的成本资料，这种成本在特定区域内就是垄断企业的个别成本而非合理的社会平均成本。甚至有的企业为了提高价格曲意增加经营成本，由此一方面导致了企业内部人浮于事，另一方面导致了企业的资源大量的浪费。加之成本信息的不对称，政府没有严格的监管机制对企业的成本进行约束和管理，因此对企业的虚高报价无法进行查处。可见在这种情况下，垄断性企业根本没有动力来提高企业的运作效率，提高企业资源的利用率，而只是致力于与政府周旋，致力于提高成本或者向政府要更多的补贴。
3.损害消费者利益。垄断行业的厂家利用垄断地位，擅自延伸经营范围或附加各种不合理交易条件，进行强买强卖，赚取由垄断带来的不正当收益，损害消费者和其他经营者的利益。
二、传统价格管制方式存在的问题
长期以来，我国在自然垄断经营产品的价格管制实践中，并没有按照经济原理，而是在相当程度上出于政治和社会安定考虑制定管制价格，过多强调自然垄断经营产品的公益性，忽视其商品性，结果是自然垄断产品的固定成本基本上由政府负担，管制价格构成中的成本主要是可变成本。所以，这种管制价格实际上不仅低于由固定成本和可变成本共同构成的平均成本，而且往往低于边际成本。近几年来，我国政府放松了对部分自然垄断产品的价格管制，其结果，价格大大高于平均成本，导致这些自然垄断产业中的某些业务领域过度进入，无序竞争。这就从另一极端偏离了价格形成的经济原理。在实践中就表现为自然垄断经营产品管制价格的制定与调整，偏离市场经济原则。
1.价格体系方面存在的问题。一是价格功能弱化。我国垄断产业的价格，基本是按企业上报成本加上由政府认可的利率决定的，成本上涨，在利润率不变的前提下价格随之上涨。因此，政府管制价格实质上是只管住利润率，并未管住成本。价格涨多少，成本就涨多少，而且涨得更快，这是垄断产业普遍存在的问题。可见，现行的价格管制机制不具有刺激企业提高生产效率的功效。二是价格结构不合理。对垄断产业价格的管制，既包括对价格水平的管制，也包括对价格结构的管制，我国目前价格结构既未与供给费用挂钩，也未体现对资源与环境的保护，绝大部分地区至今仍维持单一的从量收制，缺乏差价。使差价促进流通，缩小淡、旺季供给与需求差额的功能没能发挥出来。三是价格构成不合理。突出表现在多重价格并存，尤其表现在价外加价面广量大。目前，大多数垄断性产业存在着价外加价问题，过多的价外加价不仅颠倒了正常收入与非正常收入的关系，人为地割裂了经营主体与投资主体的内在联系，而且由于价外加价的收取与使用关系迂回曲折、收入与支出责任难以对称，加大了监管的难度。
2.价格管理体制方面存在缺陷。一是价格管制的定价标准不规范。目前，政府对管制价格的审定，是以被管制企业上报成本和其主管部门提出的调价方案为依据。在具体审核时，成本只以企业上报的调价前或执行期成本为准，没有从控制价格需要的角度，设计成本的规则和具体标准，没有法定的预测成本的根据，也没有明确的、量化的标准和要求，这就不可避免地带有某种主观随意性。至于利润率的确定，至今没有明确规定任何产业的合理利润标准，更不用对不同来源的资本规定不同的报酬率了。二是价格管制机构职能单一。物价机构职能单一，除了对产品或劳务定价外，其他所有与价格形成有关的因素都无法控制。明知企业的调价要求有“水份”，却拿不出足够的“挤压”依据，其结果能否科学和符合实际，可想而知。价格管制机构不参与市场进入管理，导致了价格监管主、客体关系的颠倒。如垄断性产业新建项目的审批，必须考虑建成后的运营成本能否为消费者承受，由于价格管制机构无权参与，因而“倒逼”定价屡见不鲜。三是价格管制机构缺乏约束。价格管制机构作为行使公共权力的代言人，必须同时兼顾消费者和被管制企业双方的利益。但在行使公共权力的实际过程中，具体的掌权者未必都能克服个人感情倾向。此外，相对于管制企业而言，价格管理机构很难做到始终拥有相应水平和数量的技术，决策失误和受蒙弊的可能也是存在的。显然，一个抑制价格管理机构滥用权力和减少决策失误的监督机制极为必要。
可见，我国对垄断性产业的价格管制，并未脱离计划经济的束缚，而且还由于过渡时期管制环境的巨变而使管制体系处于混沌状态。
三、变革思路
对自然行业垄断价格实行政府管制，其本质是国家干预经济，以弥补市场调节的缺陷与不足。在市场存在结构性缺陷的情况下，可参考其他国家自然垄断行业管制的经验。总体上看，中国自然垄断行业应逐步扩大市场竞争的范围和程度，相应减少政府管制，采取放松管制和改善管制相结合的改革战略。
1.转换价格形成机制，规范价格构成。发挥市场机制的作用，首先应建立与市场经济相适应的自然垄断产品管制价格形成机制，充分发挥市场机制作用。在管制价格形成机制中运用市场机制应具备以下基本条件：第一，自然垄断经营产品的供需关系处于基本平衡状况，不存在长期的供不应求或供过于求；第二，自然垄断经营产品的价格是可变的，能随供求关系的变化而波动；第三，自然垄断经营产品不是完全垄断经营，而是具有一定的竞争性的或可竞争性。从我国自然垄断经营产品的现状分析，其供求关系已趋于基本平衡状况，符合市场机制运行的第一个条件。但由于我国自然垄断产业政府管制体制改革还处于起步阶段，许多自然垄断经营产品的竞争性还比较弱。因此，需要深化自然垄断产业的改革，积极运用市场竞争机制，增强自然垄断经营产品的竞争性。同时，政府要改变对自然垄断经营产品的定价方式，减少固定价格，增加指导性价格，增强自然垄断经营产品价格的弹性。从而为市场机制的有效运行创造良好的条件，以充分发挥市场机制在自然垄断经营产品管制价格形成机制中的积极作用。其次建立有效的成本约束机制，促使企业自觉降低成本，规范价格构成。价格的核心问题是成本，控制住了成本也就控制住了价格。在我国目前的价格管制实践中，基本上采取“成本加成定价法”。但由于政府管制者难以掌握被管制企业的真实成本信息，主要是按照企业上报的实际成本定价，具有类似于“实报实销”的性质，企业缺乏自觉降低成本的动力。因此，必须对自然垄断行业经营企业建立有效的成本约束机制。一是逐步建立企业价格成本台账。在价格非调整时期，按照每月或每季度的期限，由企业上报工资状况、人员构成、各种支出等成本构成因素，由价格主管部门进行审核认定，剔除虚置成本约束，企业自觉降低成本，提高效益。二是确定企业成本控制参数。根据企业产品零售价格指数，参考社会平均职业收入增长率等因素，确定企业成本上升率；根据企业所在行业的技术进步率、实际生产效率和国内外同行业先进生产效率的差距等因素，确定企业成本的下降率。企业成本的变动率就决定了政府为企业确定的成本上升率和下降率的相对数，即只有在成本上升率大于下降率时，企业才能提价。反之，企业就应降价。在这种成本变动硬约束下，企业要取得较高的利润就必须努力降低生产经营成本和提高管理水平。三是积极引入价格竞争机制。自然垄断行业的垄断价格和垄断利润阻碍着技术进步和服务质量的提高，严重损害了消费者利益，抬高了社会成本。引入价格竞争机制是促进自然垄断行业经营企业技术进步，增加服务品种，提高服务质量与降低价格的有效方式。价格主管部门要积极配合有关方面的体制改革，打破垄断，促进竞争，降低企业个别成本，为最终实现市场形成价格创造条件。具体做法可以是在整个行业引入价格竞争机制。如电信、电力、供水等行业，在行业内即引进价格竞争机制，如电力行业中的“厂网分离，竞价上网”；在行业中某些领域引入价格竞争机制。如电信产业中的寻呼、IP电话等。
2.实行政府限价，放松管制，形成高效率的企业运营机制。政府统一定价由于其定价机制的不科学性，不能充分反映市场供需，同时由于其对企业的经营过程监管无力，无法准确地了解企业的经营成本，这些都导致政府管制定价行为的不合时宜，因此放松价格管制是改革的趋势。垄断行业的价格管制放松，并不意味着政府就应该放任不管，为了防止企业的恶性竞争，目前价格管制的最好办法是采用“价格上限制”或“价格下限制”，西方国家不同历史阶段，不同产业结构条件对价格的管制，采取的是三种方法：第一，“福利性价格”定价办法；第二，“公正报酬率”定价办法；第三，“价格上限制”定价办法。“价格上限制”是目前各国对垄断性行业中占垄断地位的企业通用价格管制办法。此制度是管制当局和被管制企业的签订合同的形式，确定价格的上限，从而使价格原则上只能在这个限度内自由变动。其模式为：RPI—X。RPI表示零售价格指数，即通货膨胀率。X是管制当局确定的在一定时期内企业生产效率增长的百分比。如果RPI—X是负数，则企业必须降价，其幅度为RPI—X的绝对值。由于价格受到限制，因此企业存在着向较低成本要效益的激励机制。但“价格上限制”的最大问题便是垄断企业可以通过大幅降低价格，防止新企业的进入，所以美国在实行“价格上限制”时，还给垄断企业制定了一个价格下限。他国的这些经验都值得我们借鉴。
目前我国对垄断性行业的价格管制定价原则是补偿成本加合理利润，实际上对价格没有限制。首先，补偿成本加合理利润的定价办法，没有对企业的利润率进行限制，没有明确的数字标准，其次，没有对企业的经营成本进行严格约束。针对我国目前现状，价格上下限制，具体操作可以如此进行，对占垄断性的行业中可以开展竞争部分，在引入竞争过程中，对垄断地位的企业，应实行“价格上下限制”，而对不能开展竞争的完全自然垄断部分，应实行“价格上限制”。
政府限价，使得企业可以在一定的价格范围内根据市场需求的变化调整价格，使价格具有一定的灵活性，同时企业在价格制定上具有了一定程度的自主性，可以有效地激励企业为提高利润而降低经营成本，提高运作效率，有效利用社会资源；在限定范围的自由浮动，可以实现政府管制与市场调节同时起作用，有效地克服政府管制失灵和市场的调节失灵；由于限价的空间相对定价来说大很多，要求其对信息掌握的程度降低，降低了政府管制价格的难度，也有利于政府在操作过程实现准确性，科学性的原则。
3.健全立法，规范自然垄断价格。我国处在深化改革和打破垄断的关键时期，原存的《反垄断法》、《铁路法》、《航空法》、《电力法》虽然曾经保证了该行业的有序发展，但随着整个社会的政治体制的变化、经济水平的发展，已不能适应当前发展的需要。垄断行业的改革和管制的放松，不能随心所欲，政府定价和价格监督也必须纳入法制化轨道，这也是提高自然垄断经营产品价格管制科学性的重要制度保证。第一，合理划定自然垄断价格的实体管制权。当前政府严格的价格管制，使得自然垄断企业只有价格建议权，而没有价格决定权，这是不合理的，这种状况可以说在一定条件下忽视了垄断企业主体独立的经济利益，忽略了市场供求关系，而带有计划经济特点。因此，面对自然垄断行业与政府管制之间在定价权上的冲突，应该授予企业参与制定产品或服务价格的权力。政府价格管制只能在合理和有限的范围内，为平衡自然垄断企业、政府管制部门、消费者与社会公众三方的利益。定价权不应倾斜任何一方，法律应解决垄断价格最终决定权的制度安排。第二，应建立价格信息披露制度，实施定价行为公开化。政府定价操作过程的公开化，一方面有利于广泛听取各方人士的意见，另一方面有利于监督政府行为。为解决政府在价格管制中存在的信息不对称问题，在依据企业提供信息和定价理由书的基础上，目前我国实施了价格听证制度。价格听证制度有助于确立政府、企业、消费者三者之间利益的均衡区间，可以使自然垄断经营行业的价格更科学、更民主、更能代表民意，是建立社会主义市场经济条件下政府价格管制模式的一个重要步骤。然而，价格听证会的整个过程，参与人士都没能达到公开化的目的。被邀请专家的建议也未被慎重地参考，打击了此类人士的积极性，同时价格听证会只请有利害关系的各界人士参与，听证办法对于听证会代表尤其是消费者代表不同意定价方案，法律规定最终的定夺权仍在价格决策部门，这极可能在事实层面中形成垄断价格，难以真正落实民主化和科学化。因此，在定价决策利益中引入行政诉讼机制是必要的。
总之，对自然垄断价格的法律调控，首先要坚持促进公平竞争，提高服务水平与经济效率，让利于消费者的原则；其次要结合法制改革，打破资源性垄断，减少政府政策造成的行政性垄断，分离自然垄断领域中的非自然垄断环节，制止和调整垄断地位进行不正当竞争的行业。
4.实行特许价权投标制度，公开招标经营，增加自然垄断企业的经营压力。对于具有地区性垄断业务，如自来水、煤气的网络供应，由于网络铺设要投入大量的资金，这种沉没成本巨大是一般企业所无法承受的。因此可以采用管道铺设由国家作为基础建设投资，而供电、供气可以由公司来经营，地方政府在掌握详细准确的标底后，可允许全国各类相关公司参与竞标，中标者可获得一定期限的特许经营权，并将政府给予企业垄断性的事业特许权限制在一定的时期内，在特许期结束后，再将特许权通过竞标制给予标价较为理想的企业来组织生产。通过这种市场性的公共选择制度，造就一批潜在的竞争者，从而增加垄断企业的经营压力。在一定条件下，这种措施既能促使企业提高内部效率，也能确保垄断产生的规模经济，但由于我国的这些垄断行业属于基础行业、瓶颈行业，关系国计民生，因此，在特许投标过程中，必须保持国有经济的主导地位。
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