建立信任措施：欧洲经验及其对亚洲的启示，本文主要内容关键词为：欧洲论文,亚洲论文,其对论文,启示论文,措施论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧洲的建立信任措施(Confidence Building Measures，简称CBMs)起步于欧洲安全与合作会议，经过赫尔辛基、斯德哥尔摩和维也纳三次会议最终形成。在今天看来，欧洲CBMs不但促成了东、西欧的和解，甚至在某种程度上成为导致冷战结束的重要因素。本文拟通过回顾欧洲CBMs的发展历程，为亚洲构建CBMs提出建设性意见。
欧洲CBMs的形成
“建立信任措施”这一术语通常应用于军事领域，它的广泛使用与上世纪70年代初开始的欧洲安全进程密切相关。欧洲安全进程始于欧洲经济共同体9个成员国的倡议，它们从那时起就开始为今天欧盟的重要组成部分——“欧洲外交与安全政策合作”做准备，目标是在国际政治中突出“欧洲身份”。
在1972年的多边预备会议中，瑞典等一些中立国提议讨论如何从军事领域缓和国际关系，尤其是“建立信任措施”。该提议最终被会议所采纳。1975年，欧洲安全与合作会议(简称欧安会，CSCE)最后文件在赫尔辛基签署，这成为欧洲安全进程第一阶段结束的标志。在《赫尔辛基最后文件》中包含了如下条款：在随后的会议中对CBMs举行进一步磋商。1983年，在马德里举行的第3届欧安会上，上述条款得到了具体化。1986年和1992年，欧安会先后在斯德哥尔摩和维也纳举行了“建立信任措施会议”和“建立安全措施会议”，分别签署了《斯德哥尔摩文件》和《维也纳文件》。这些文件不仅包含了CBMs条款，而且通过具有强制性的现场核查条款进一步完善了CBMs。需要指出的是，无论在《赫尔辛基最后文件》中，还是在《斯德哥尔摩文件》或《维也纳文件》中，CBMs都只具有政治约束力。
欧洲CBMs实质上是冷战时期东西方两大阵营之间的一笔交易。当时，东欧国家普遍非常重视保守本国的军事机密，极不情愿接受任何可能向西欧泄密的安排；但同时，这些国家又急于就边界问题与西欧达成协议。与之相反，西欧国家虽对边界问题没有兴趣，但却很想窥探东欧国家的军事实力，并插手东欧的人权问题。于是，双方最终达成了一笔“以物易物”的交易：西欧国家、加拿大和美国在边界问题上做出让步，而苏联和东欧国家则在人权措施与军事CBMs方面做出让步。
欧洲建立信任是一个漫长过程。在赫尔辛基会议后，西欧与苏联集团之间仍经历了较长时期的互不信任。也就是在这一时期，美国总统里根提出了“战略防御倡议”。一场(短暂的)军备竞赛使双方关系恶化，两大集团重新意识到协商的必要性。双方成立了裁军与安全问题“独立委员会”，由时任瑞典首相奥拉夫·帕姆(Olof Palme)任主席，来自苏联的格奥尔基耶·阿尔巴托夫(Georgij Arbatov)和美国的赛勒斯·万斯(Cyrus Vance)都是其成员。“独立委员会”提出了“共同安全”概念，其基础就是各方都认识到“赢得一场核战争是不可能的”。
这种共识成为欧安会进程取得成功、CBMs被确认为重大步骤的重要前提。在此前若干年中，一些大国在“相互确保摧毁”(Mutually Assured Destruction)观念的影响下，加强核军备，希望赢得核战争，但最终认识到这种努力只能是徒劳。在这种情况下，东西欧都需要、而且也期望获得缓解彼此间紧张关系的具体成果。因此，CBMs在当时具有重大象征意义，并极大地加速了东西欧关系的改善。
建立信任措施是欧洲安全与合作会议20年进程中最重要的成果。它不仅使东西欧之间建立了相互信任，而且也成为促使苏联解体、两大阵营对峙和冷战结束的重要因素。1992年《维也纳文件》中关于建立信任措施的具体安排包括：(1)参与各国同意，每年不迟于12月15日就军事力量交换信息；(2)信息交流也适用于主要的武器与装备系统；(3)信息交流也适用于主要武器与装备系统的发展计划；(4)参与国应在每年12月12日报告军备预算；(5)参与国同意就非常规军事活动建立磋商与合作机制；(6)上述磋商与合作机制也适用于危险的军事事故(其补充条款中要求就军事活动举行互访，以消除彼此疑虑)；(7)各国应安排关于参观军用机场以及展示主要武器与装备系统的军事交流活动；(8)各国承诺在举行某些军事活动之前进行通报，安排参观军事活动，并提供年度军事活动的时间表；(9)制定自我约束条款及其遵守、核实、检查和评估规则；(10)参与国同意建立特别沟通网络，建立用于评估计划执行情况的年会制度。《维也纳文件》中的这些条款对欧洲的发展无疑具有深远影响。
对欧洲CBMs的反思
在赫尔辛基、斯德哥尔摩和维也纳会议之后，欧洲对其CBMs不断进行反思，总结了许多经验。国际社会对CBMs的兴趣也大为增加。政府管理学者早在1979年就向联合国提交了一份报告，建议把CBMs作为一种模式加以推广。其主要理由：一是不安全主要缘于彼此缺乏对方国家军事活动的信息；二是CBMs有助于军控与裁军进程。然而，一些第三世界国家，尤其是亚洲国家，反对欧洲模式的CBMs。它们认为：第一，不同地区的国家对威胁的感受和认识是不同的，欧洲以外地区的安全问题很少源于直接军事冲突或突然袭击，而是来自一些非传统安全问题，如种族、宗教或经济冲突；第二，建立信任措施不应仅限于军事或某个特定领域，应扩展到更广泛的领域；第三，CBMs的创建应根据各区域的不同情况，并要适用于该区域。
无论如何，欧洲CBMs的发展演变引起了国际安全问题专家们的广泛关注和讨论，不同观点的碰撞为人们提供了颇有价值的参考。
(1)CBMs模式是灵活可变的。互不信任的国家之间需要签署全面协议，且成员必须严格执行协议条款。但如果CBMs的目的仅是政治性而非军事性的，那么成员国为建立相互间的工作关系，可将各项条款的要求设置得略宽松些。这种CBMs的意义在于，当敌我难辨时，CBMs可以为国家采取谨慎行动提供有益的框架，而且它是一种低成本的、将对手分辨出来的战术。
(2)即使对欧洲CBMs模式持批评观点的人也承认，争论、协商以及执行CBMs，有助于促进国家彼此的感知与解读。欧洲模式具有显而易见的优点，它可以通过减少误解与误判，降低战争风险；它还可以确立国家间行为的原则、规范、准则或标准；参与国对其军事行为适当的自我约束，能够减少冲突爆发的危险，推动相互间关系进一步朝良性方向发展。此外，尽管欧洲所有CBMs都是通过宣言形式确立的，只具有政治约束力，但它们显然都已经在发挥作用，特别是在建立互信过程中，因为各方都认为CBMs的启动符合自己的利益。
(3)互信与CBMs是一种互动关系。建立任何机制首先需要有政治意愿，然后还取决于双方能否将这种政治意愿条文化。有的专家认为，建立信任措施的过程比CBMs本身更为重要，因为信任是在CBMs的协商过程中建立起来的，而不是通过CBMs本身。实际上，欧洲CBMs从1972年赫尔辛基会议提出倡议，到1992年各方接受维也纳最终文件，参与方建立信任的意愿与CBMs之间是一种互动关系，彼此互为存在的前提。当然，这个过程充满艰辛：试探对方的想法、确立消除潜在冲突发生条件的共同基础和意愿、搭建适当的协商平台，等等。
冷战结束后，国际格局变化和全球化发展赋予了CBMs新的内涵。传统意义的CBMs(欧洲-美国)基本是军事性质的，以多边方式执行，而当今CBMs的使用很少与大战略层面相关，在本质上更多地与经济密切地联系在一起，这与近十多年来全球安全形势的演变密切相关。在当今世界，冲突基本上发生在国家内部，尤其是极度贫困国家，且成本与频率极高，预防冲突已成为人们的关注重点。“9·11事件”后，许多专家大谈“失败国家”(failed states)，联合国也开始关注各种诱发国内、国际冲突的因素，如恐怖主义、大规模杀伤性武器、国家内部及国家间存在的巨大社会经济差距、人口的过快增长，等等。在这种情况下，国际预防性措施开始由临时性措施转向全面性计划，如多边金融发展援助项目等。这类措施或计划也被称为CBMs，尽管它们与传统军事领域的CBMs几乎毫无联系。这就导致了CBMs概念的扩展，它一方面仍然适用于诸多军事领域的安排，另一方面也广泛适用于非军事领域。在探讨CBMs时，注意这种含义上的差别非常重要。就某些领域而言，CBMs的使用已经超出冷战时期的欧洲背景，成为预防冲突、管理冲突以及解决冲突的重要工具。预防冲突主要指对争议问题的和平预防，预防性外交及预防措施经常被作为它的同义词使用。管理冲突通常意味着遏制冲突，但互动方式有所改变，从破坏性方式转为建设性的CBMs。解决冲突被定义为对隐含的势不两立状态的解决，以及彼此接受对方的存在。
另一个变化是，安全概念也在不断扩展和延伸。2005年3月，联合国秘书长安南在题为《更大的自由》的报告中称，新的形势要求人类就重大挑战和优先发展问题达成新的共识。他并提出了一个行动议程，以确保人类“免于匮乏的自由”，“免于恐惧的自由”和“有尊严地生存的自由”。安南表示，在一个联系日渐紧密的世界里，安全、发展与人权的进步必须同步进行；在21世纪，需要各国共同应对的安全挑战不断增多，安全的内涵变得越来越广泛。
尽管今天CBMs概念与冷战时期欧洲CBMs的概念有很大差异，但两者在基本理念上非常一致，即通过所有能够防止冲突的方法建立信任。由于现在的冲突多发生在国内，国际冲突非常少见，而且国家集团间的冲突从来都不是多边的，因此未来的信任建立过程需要通过完全不同的方式。需要强调的是，无论是现在还是未来，双边的或潜在的冲突仍然存在，国家仍需要军事CBMs，在这个领域的协商过程与冷战时期的欧洲CBMs进程没有太大差异。
对亚洲的启示
尽管有欧洲CMBs的成功模式，但在亚洲，实现这种机制并非易事。首先，CBMs对不同国家的影响是不一样的，面积、资源、人口以及军事实力的差异是构建CBMs的重大障碍。在欧安会进程中，北约曾提议各国在调动军队时应进行通报，但遭到了欧洲中立国家的反对，因为它们非常依赖军事调动以防止他国偷袭。在亚洲，1995年东盟签署的《东南亚无核区条约》曾受到中国与美国的批评，因为中国在该地区与他国存在着领土争端，而美国则认为该条约会对其海军活动构成限制。
其次，成功的CBMs需要参与各方不折不扣地执行协议，且机制本身有助于消除各方疑虑。因为启动CBMs推进合作或对话本身并不必然会改善安全状况，只有参与方最配合的行为才能实现良好的目标。欧洲的成功得益于它的制度建设，从而实现了个体和集体的自我约束。比如，欧洲与美国和加拿大共同建立了北约，共同的理想与价值观成为连接大西洋两岸的“锁链”，并且通过“和平合作伙伴关系”计划(PFP)将瑞典、瑞士与奥地利等中立国家整合进来。此外，欧洲还有一些地区性组织或机制，如西欧联盟、欧盟及欧洲安全与合作组织(OSCE)等，内容涵盖人类活动的诸多领域。相较而言，亚洲通向多边主义之路仍处在初始阶段。亚洲的国际组织如东盟，其治理并不是通过规则来实现的，亚洲处理经济事务的机制只有东盟加三(“10+3”)，处理安全事务的是东盟地区论坛，而它只是一个松散的、没有正式决策机制的组织。到目前为止，中国和其他亚洲国家似乎都未将正在浮现的东亚多边主义看作是一种实现自我约束的努力。
第三，就地区共性而言，欧洲具有语言、宗教、文化等重要共同之处，而亚洲则包括不同语系的语言、不同种类的宗教和大相径庭的文化氛围，这意味着亚洲首先要解决身份认同问题。因此，亚洲的多边主义进程以及CBMs的创建都需要走一条与欧洲截然不同的道路，需要经历更加艰苦的过程。
目前，亚洲在军事与政治领域创建CBMs的空间似乎很小，其中涉及的主要问题是台湾问题和朝鲜半岛问题。中国大陆与台湾关系的一个前提是，大陆不承认台湾是一个国家，不会接受台湾获得任何多边论坛的席位，由此双方关系中的CBMs在本质上将是双边的。这一前提导致如下结论：台湾与大陆之间的CBMs将不得不从解决冲突开始，即“对隐含的势不两立状态的解决，以及彼此接受对方的存在”。应该说，在某种程度上该问题已经得到解决，因为双方都通过非官方渠道与对方进行交流，这是非常重要的一步。同样，在半岛统一问题上，朝鲜与韩国也迈出了关键的一步。通常在一个分裂国家的内部双方都互不信任，各方都宣称自己才是唯一、真正的国家代表。但今天的朝鲜与韩国不仅克服了上述分歧，展开交流，并在国际关系中的某些领域相互支持。在上述两组关系中，第一步已经迈出，而CBMs就有可能成为解决冲突的第二步，同时也将有助于预防冲突。但是，当我们探讨亚洲问题，探讨台海两岸与朝鲜半岛问题的时候，美国和日本也是问题的一部分：美国明确希望维持在西太平洋的军事主导地位，而台湾与朝鲜半岛处于关键位置；日本期望美国留在亚洲，不希望台湾被中国大陆统一，也不希望统一后的朝鲜半岛成为中国的盟友。因此，目前在亚洲创建军事CBMs的条件并不完全具备。
亚洲或许可以从创建其他类型的CBMs开始，比如经济领域。在这方面，亚洲具备的条件与历史上的欧洲一样好：中国与美国在贸易上相互依存度越来越高，中国与日本的贸易依存度在不断提升，中国大陆与台湾在贸易上的依存度也在提高，朝鲜与韩国之间重要的经济交流已经开始。此外，美国也不大可能反对经济领域的CBMs。
今天亚洲的整体结构让人想起1952年的欧洲，欧盟的建立始于能源领域的合作，当时创建了“欧洲煤钢共同体”。能源安全已经成为亚洲各国共同关心的问题。美中都在积极活动，确保安全获得来自中东的石油与天然气，以及通往亚洲的海上通道的畅通。因此，美国应该对中国大陆与台湾之间在能源领域建立CBMs持积极态度。大陆与台湾的合作完全可以从商业、石油勘探拓展到海洋石油运输等更广泛的领域。这种合作还可以扩展到邻国如日本、朝鲜与韩国的公司，甚至在有争议的地区进行。合作能够促使CBMs的产生，如在预防事故、石油钻井平台周围的预备性演习以及安全操作等方面。当然，选择能源合作作为中国大陆和台湾之间建立良好的CBMs的例子，并不意味着没有其他可行的建议。选择它是因为能源合作非常重要，而且可以恰当地解释本文的观点，即创建亚洲CBMs可从经济开始，让双方都从中获得利益；然后，作为自然而然的结果，双方可能要求建立军事CBMs作为后续措施，如巡逻、共同安全措施、救援操作等。这是一种合适的、谨慎的而且能逐渐增容的方式。
经济领域的信任措施建立将对双方的安全关系产生积极影响。成功的基本前提是双方必须具有积极的意愿，竭尽所能完成这一过程。当然，任何计划都应当具有若干步骤，但每个步骤都应被视为CBMs的一个环节，而不仅仅是“务实的措施”。欧洲战后的历史证明，在安全领域建立互信需要有经济领域CBMs机制的成功作基础。而且，只有一种措施是不足以建立信任的，还需要有更多的措施。同时，应当记住过程通常同措施本身一样重要，因为各方是在不断变化的形势下商讨一个共同行动。
（本文原稿由中国现代国际关系研究院美国研究所张志新翻译，略有删改。）