论预算绩效评价与绩效指标，本文主要内容关键词为：绩效论文,预算论文,指标论文,绩效评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.3 文献标志码：A 文章编号：1672-9544(2014)03-0036-12
一、科学管理与绩效评价
为了全面了解绩效评价与绩效指标，本文首先从一些相关概念谈起。
(一)预算绩效管理在我国蓬勃展开
1.中国古代的考绩制度
对绩效评价，我们可从中国古代考绩制度谈起。据史料记载，秦朝在统一六国后，实施了对官员的考绩制度，设计了对朝官和外官两套考绩体系：对朝官采用“五善五失”的人格标准①。对外官采用土地、财政和治安等业绩标准：“在秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷入出、盗贼多少，上其集簿”②。当时秦地广人稀，连年战乱又造成土地荒芜，人口减少，盗贼横行。为此，政府管理的难题：一是恢复经济，实现垦田和人口增殖；二是在信息不通的条件下，中央政府既要授予地方官较大权力，又要防止地方官拥兵自重或骄淫逸侈。而用以上三项来考评县官是符合巩固中央集权、恢复生产力要求，显示官员治理能力的。以后，各王朝的考绩制度大同小异。可见，绩效评价在历史上就存在，是国家管理的重要制度。绩效评价按指标进行，评价的对象是结果。
2.预算绩效评价与绩效管理在我国的实施
我国最早提出预算绩效管理是2003年中共十六届三中全会，会议提出“建立预算绩效评价体系”。2003年，财政部以及广东、江苏等省开始探索预算绩效评价的制度建设。2008年中共十七届二中全会提出了“推行政府绩效管理和行政问责制度”，2010年的十七届五中全会又提出了“完善政府绩效评估制度”。
在行政上，财政部2009年出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》。2011年，国务院召开了第一次政府绩效管理工作部际联席会议，确定了中国绩效管理两大体系：以监察部为主的政府绩效管理和以财政部为主的预算绩效管理。为此，财政部2011年出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，提出了统一领导，分级管理、积极试点，稳步推进、程序规范，重点突出和客观公正，公开透明等四原则。2012年财政部出台了《预算绩效管理工作规划》，各级地方政府也出台了相应办法。目前，预算绩效评价工作已在我国展开。可概括为：
(1)“抓大放小”思路，多数省对重大支出项目与一般项目的划分做出规定，如有的省规定，对支出在100万元以上的为重大项目，应当进行绩效评价；对支出在5000万元以上的项目，应当采用第三方评价的制度；
(2)从实施看，绩效评价已覆盖到所有重点项目，做到了“应评尽评”，评价对象也由本级政府支出，扩展到包括财政转移支付资金在内的全省性支出；
(3)有的省还建立了项目评价与单位评价两套体系，从而将评价工作由重点项目预算，扩展到各项政府职能；
(4)绩效评价逐渐走向规范化、制度化，有的评价报告成为政府决策依据；
(5)绩效管理的专家队伍、评价中介队伍、管理队伍等三支力量基本形成。
以上这些表明，预算绩效管理已成为我国预算改革的重要内容。但是，由于各种原因，我国尚存在着绩效评价质量还不高，评价制度尚不够规范，以及评价结果的采用率不高等问题。这表明，我国预算绩效管理的路还很长。而能走多远，除领导决心外，还取决于技术方法：绩效指标体系的科学化水平。于是，怎样建设科学的绩效指标体系就提上议事日程。这也是本文力图回答的。
(二)绩效管理、绩效评价与绩效指标
1.什么是绩效？
绩效是公共支出绩效(Public Expenditure Performance)的简称，也称为财政效率，早期称为“三E”(经济Economy，效率Efficiency，有效Effectiveness)，本意指怎样将事情做得更完满。由于“三E”概念不清晰，内容含糊，因而在上世纪90年代，人们就逐渐采用了“绩效”一词来替代。
对于绩效，我们可从效率说起。效率是经济学词汇，指投入与产出之比。在中国早期，虽无此概念，但人们发现，效率高的人做事快且好，同等条件下收入高，为此人们用事半功倍、能力、巧手等词汇来描述之，说明其重要性。效率也用于评价政府，西方上世纪初的公共管理科学化运动，就提出了评价政府的标准是效率而非“忠诚”，并提出了“效率政府就是好政府，没有效率的政府就是不好政府”的标准③，它沿用至今。然而，由于当时尚未产生绩效概念，因而多数人将“效率政府”理解为“行政效率高的政府”。直到上世纪80年代政府改革中，随着绩效的产生才获得纠正。
绩效是效率概念延伸，指政府获得的有效公共服务与公共支出之比。
公式(1)是经济学意义上的绩效概念。它表明绩效有三个特性：
(1)绩效指向结果，即有效公共服务。有效公共服务也称为“办实事”，指那些具有公共性、与各部门职能相关，且为服务对象认可的公共事务。这就是说，有效公共服务应具有公共性、与部门的职能相关性和可感知性等三个特点。虽然政府是向社会提供公共服务的组织，但未必提供有效服务。比如，政府修建豪华的办公楼，由于它并未增进对居民的有效服务，只是满足了少数人需要，因而是无效支出。冗余服务、部门间权力斗争和为少数人的服务等都是无效服务，不应当统计入分子。公式(1)还表明，在同等条件下，若提供的有效服务多，绩效就高，反之就绩效低。绩效评价就是按此规则来说明预算资金绩效的。
(2)绩效是相对预算拨款而言的。理论上，决定绩效的因素有两个：A.政府生产了多少有效服务？B.这些服务是用多少钱购买的？就是说，在同等有效公共服务下，拨款越多，绩效就越低。
(3)绩效是评价出来的。绩效并非自然界物质的概念，而是管理概念，这与学生要通过考试成绩来评价，利润要通过会计核算来确定一样，没有评价就无所谓绩效。这给我们的启示为：既然利润是会计算出来的，那么若会计不是按会计准则去核算，就会将企业的“亏损”算成“盈利”，产生误导。同理，若绩效评价没有科学、合理的指标体系，或评价方法不合理，就会将那些无绩效的支出，评成“有绩效”或“高绩效支出”，误导了政府和公众，也使评价失去了公信力。
目前，我国有政府绩效和预算绩效两类。虽然两者原理相同，均来自公式(1)，但前者是采用了“财政拨款是合理的”假定，忽略了分母，而按“政府绩效等于有效公共服务”建设指标体系。后者则严格按公式(1)建设指标体系。这就形成了政府绩效评价与预算绩效评价两大体系。本文重点分析预算绩效评价。
2.绩效评价与绩效管理
绩效是一种理念，也是管理手段。作为理念，指绩效应贯穿于财政活动全过程，做到“用钱必问效、无效必问责”并成为评价政府工作的最高标准。作为管理手段，它要求以绩效为核心，按预算资金运动规律建立相应管理模式——绩效管理。由于绩效管理颠覆了财政模式，因而对政府改革有重大影响。
绩效管理是预算绩效管理的简称，指政府以绩效指标和事业成本为核心，由绩效预算、绩效拨款和绩效评价(监督)等三个环节组成的财政管理模式(见图1)。就是说：(1)绩效管理是一种管理模式。“模式”指由一定理论和方法论、制度组成的体系。预算科目、国库制度、拨款方式等制度都应纳入该体系；(2)它由三个环节——绩效预算、绩效拨款和绩效评价(监督)组成，并形成循环。绩效评价是基本环节之一。预算支出只有经过此环节才可进入下阶段，因而绩效评价应覆盖所有资金；(3)绩效指标和事业成本是该体系的核心。绩效评价是驱动力。
图1 预算绩效管理的流程
绩效评价是预算绩效评价的简称，指评价主体根据“花钱买公共服务”理念，借助于绩效指标，对公共支出的效果做出客观评价，并回答政府花钱是否值得的制度。绩效评价是预算绩效管理的基本环节，是决定改革成败的关键因素，因而建立科学的绩效指标体系十分重要。
(三)绩效管理与政府管理科学化
自上世纪80年代英国政府开展“雷诺评估”以来，绩效和绩效管理引起了各国重视。绩效管理之所以引人注目，不只是因为它解决了“为什么向谁拨款？”的难题，更是因为它与政府管理的科学化有内在联系，为之提供了“抓手”和“支撑”。为此，政府在对绩效管理上的热情，不如说是追求管理科学化的热情。
1.什么是政府管理科学化？
政府管理科学化是20世纪初西方学者提出的。科学化、民主化是我国政府改革方向，也是全党追求。这点，我们可以从2003年胡锦涛同志提出科学发展观，到2005年时任浙江省委书记的习近平同志“不断推进决策的民主化、科学化”④，再到2011年李克强在接见全国机关事务管理工作先进集体时指出，“高效的服务是党政机关运行的基础和支撑”，提出了“管理科学化”，⑤以及2009年财政部谢旭人部长“推进财政管理科学化、精细化”的论述中得到证明。
在西方，管理科学化一词最早出现在上世纪初，有企业管理科学化、政府管理科学化两个分支。经过近百年研究，尤其是上世纪80年代西方“政府再造运动”，其理论接近成熟。我们将其内容归结为：
(1)以效率(绩效)为核心的价值取向。价值取向很重要，是评价公共服务质量的依据。与企业管理关注利润不同，政府关注的是公共服务效率和公共利益。就是说，如果政府提供的服务能增进公共利益，即大多数人的利益，那么，它是符合效率标准的，也是符合管理科学要求的价值取向。
(2)管理上的六项规则。规则即应当做到的。美国学者F.莫休在《民主与公共服务》一书中，提出了政府管理科学化的六项规则⑥。包括：
①合理性。也称理性，指政策和制度应符合逻辑，合乎公理和正义并具有可操作性。它也指政府管理应符合依法行政、合法行政的要求。
②计划性。指政府应制定具有前瞻性的战略计划和具体、严密的行动计划、应急计划。这不仅为了明确工作目标，更为了合理使用公共资源，防止顾此失彼。为此，政府应制订年度的行政计划和资金计划，后者经批准称为预算。
③专业化。指公共部门应当实现在材料、工具、设备、产品、劳动力和劳动组织上的专业化，将专业工作交给专业部门和专家去做。为此，政府按职能，而不是按解决问题的需要设置管理部门是符合专业化管理要求的。
④定量检测。应尽量充分地运用所有的工作因素(包括个人对具体工作的胜任能力等)，并定量检测他们的工作效果；它还要求广泛应用数量或指标用以政务管理，并以数据来测量公共服务。
⑤确立最好方法。做一种工作只有一种最好的方法、一种最好的工具、一种最好的材料和一种最好类型的劳动力。就是说，最好的方法只有一种。若某一工作既可这样做，也可那样做行，那么，说明它并非科学方法。
⑥标准与标准化。一旦确立了最好的方法，我们就应当将它作为标准作业方式，并将它所需的条件，如劳动力和人员配置、材料和设备等，作为标准配置固定下来，使之具备相应条件。因此，60年代大庆人提出的“有条件要上，没有条件创造条件也要上”是符合科学理念的。
(3)信息化和流程化管理。这是西方80年代提出的管理模式，内容为：①行政管理应由“一项工作，一个人承担”，转变为“多项工作分环节，每个人承担一个环节”作业方式，通过信息流通和流程再造，实现行政管理的流程化、环节化；②通过广泛覆盖的信息网络，重新建立工作流程，使指挥者及时做出针对性决策。
2.预算绩效管理是政府管理科学化的核心内容
(1)预算绩效管理为政府管理科学化提供了方法论支撑。方法论指管理方法上的理论。无论做什么都有方法问题，科学管理更如此。在公共管理学科上，学者们虽然提出了科学管理的三项原理，但却长期缺乏一种方式，将这三部分内容串联起来，形成系统方法论。直到绩效管理产生后，这一问题才获得解决。
从科学管理的三项内容看，首先，绩效管理将以效率为核心的价值取向落实于绩效，从而使之“落地”；其次，绩效管理主张以项目化管理为核心，以资金为红线，将政策、公共工程等视为支出项目，按项目管理流程形成管理环节，这既改变了传统管理，也满足了合理性、计划性、专业化和定量检测等科学管理规则的要求；最后，预算绩效管理采用了三环节管理模式，是符合科学管理流程化、信息化要求的。可见，预算绩效管理将抽象的科学管理，变成了可实施的内容。
(2)政府管理科学化也为预算绩效管理提供了依据。科学管理中的“确立最好方法”、“标准与标准化”、“定量检测”等规则，为预算绩效管理提供了方向和依据，也是绩效指标建设的依据。例如，预算绩效管理“一项拨款，一套指标”是符合合理性要求的。由于不同拨款的目的不同，其有效公共服务指向不同，绩效指标也应当不同。针对不同指标体系缺乏可比性的难题，它还引入了指标框架理论。
综合起来，我们可以说，预算绩效管理是政府管理科学化的支撑。然而，该结论有两个假定：①绩效指标是科学、合理的；②绩效评价过程是客观公正的。若非如此，则不仅不是科学管理工具，还会产生误导。
二、绩效指标体系建设的科学规则
在预算绩效管理中，由于绩效指标承担有价值判断和管理导向两项任务，因而是预算绩效管理的核心，也是最困难的。为弄清绩效指标建设的内涵，我们将对指标建设规则、绩效指标的价值标准和绩效指标体系的框架做一全面研究。
(一)绩效指标建设的规则
1.“绩效公式”难题
在上文中，我们提出了绩效的公式(1)。但在实际应用上有两个难题：(1)测量有效公共服务
上的难题。由于公共支出效果不同于企业，企业可以将经营效果归结为利润等单一指标，而公共服务有外部性，且很难用单一指标来描述有效服务。比如，义务教育的有效服务至少涉及学生入学率、教育质量、家长满意率等三项指标，从不同方面反映教育支出绩效，且不能偏废。但困难在于，因三者的计量单位不同，因而我们既无法简单相加，也无法折合为某一标准值⑦，这就产生了公式(1)的分子计算难题；(2)测量分母(公共支出F)上的难题。公共支出F通常指当年的预算投入，但有时是片面的，因为，为了正确地评价绩效，我们还得考虑条件因素。如配备了DNA实验室和完整监控探头的公安局，破案率将高于未配备的，这是必然的。若不考虑这点，绩效评价结果是不公正的。而DNA实验室、监控探头是以前投入的结果，即条件。由于我们无法将这两项简单相加，因而遇到了分母计算上的难题。两者加起来，就是“绩效评价公式”难题。
2.绩效指标与绩效指标公式
我们要破解“绩效评价公式”难题，应先引入绩效指标概念。绩效指标是指体现预算绩效理念，用于描述绩效状态的指数。“指数”是统计概念，指由指标名称和数值组成的，用于描述事物状态的相对数。引入此概念后，我们可对公式(1)做如下推导。
根据公式(1)可获得：
其中：权值1+权值2+权值3+…=1。
公式(6)称为绩效公式。它表明，管理学上的绩效是由一系列事先确定权值和评价标准的绩效指标，通过计算而获得的数值。这与学生“成绩”类似。
绩效公式是重大突破。公式(6)说明：(1)绩效是可计算的，具备可操作性；(2)它将抽象绩效变成某种规则，由“除法”变成“加法”，实现了“将复杂问题简单化”。也说明，只要我们谨遵规则，计算出的绩效将是真实的，可信的。
3.绩效指标建设规则
在推导过程中我们看到，公式(1)到公式(6)是有条件的。这些条件也就是绩效指标建设规则。
(1)单项指标只反映绩效的某一方面，组合成体系才能全面反映预算绩效。为此绩效指标体系应围绕着有效公共服务和投入来建设，并覆盖被评价资金应当产生的有效公共服务各个方面，做到既不重复，又不漏掉重要方面。
(2)绩效指标应符合指数化要求，采用相对数，分子、分母应符合匹配性要求。其数据应当源自被评价者的统计、会计数据，并通过核查证明是真实的。
(3)在组成指标体系时，必须赋予各指标权值ri。指标权值的确定应符合重要性原则：绩效指标越重要的，ri就越高。“两两对比”是赋值的基本方法。
(4)在计算各指标的绩效值时应建立评价标准值和计算公式，以保证评价结果的公正性和质量。绩效评价标准值可以是行业先进值，但在对象样本较多时，也可用正态分布法获得(参见图2和图3)。当然，在没有其他参考物时，我们也可以用评价对象各指标的上期与本期对比来衡量绩效进步。
图2 绩效标准的正态分布计算
图3 绩效标准的直线分布计算
(5)绩效指标建设应符合“资源不转移”原则。这是指不应将大多数人认为好的评价为差，将差的评价成好，从而导致公共资源转移。若出现这种情况，我们应调整指标权值。当权值调整结果与现实一致时，权值分配就符合“确立最好方法”。这时，我们应通过标准化将其固定下来并成为案例。
可见，以上规则是政府管理科学化体现，是我们建设绩效指标上应遵循的。反之，违背以上规则，绩效评价将是缺乏公信力的“伪科学”和“假评价”。
(二)绩效指标建设上的价值标准：一观三论
上文虽然指出了绩效指标的技术性规则，但因绩效指标有价值判断和管理导向“双重任务”，因而仍无法建设指标体系，为此，我们还必须研究其价值标准。在这方面，本文归结为“一观三论”。这是笔者根据国外经验和中国国情提出的。虽然国外也有“评价结果，而不是过程”、“听顾客反映”等类似说法，但系统地总结和提出来，还是首次。
1.“花钱买公共服务”的理财观
我们知道，预算是政府用于购买公共服务——国防、行政、治安、教育、卫生上的资金计划。因此，花钱买公共服务是理财理念，也是政策基准，即政府在购买具体服务上所花的钱。“花钱买服务”应用于绩效评价上，就是要回答：(1)政府花钱“买回”什么服务？(2)与花的钱相比，购买的服务是否值得？等两个问题。
“花钱买服务”帮助我们从绩效角度厘清思路：虽然行政事业单位要做事就得“养人”，但它只是为了获得有效服务。为此，预算应按“提供多少有效服务”拨款，而不是“养人多的多拨款”。比如，农村卫生院并非每乡都设，而应按其提供的医疗工作量，撤销那些绩效不高的，将资源转到绩效高的卫生院。
“花钱买公共服务”为绩效指标设计提供了依据：我们可舍去复杂运行过程，而将指标锁定在花钱买到了什么服务？是否值得上。若通过评价，甲的绩效是高的，意味着他采取了许多有效措施，因而管理是好的，反之，若乙的绩效差，就应做绩效分析：是决策错误、条件不具备？还是管理不善？并提出针对性的改进建议。可见，绩效评价的作用是发现问题，而不是解决问题。
图4 逻辑分析模型
2.公共委托代理论
公共委托代理(Principal-Agent System)来自“预算是谁的钱？”讨论。应当说，将预算解释为“纳税人的钱”或者“政府的钱”都是不全面的，正确的表述应是“预算是人民委托政府管理的钱”。就是说，在预算背后隐藏着委托代理关系：人民将部分钱交给政府，目的是获得有效服务，做一些人民想做，但又是个人做不了之事。在这一关系中，人民(纳税人)是委托人，政府是受托人，预算法是委托契约。作为受托人的政府，有责任将公共资金计划告诉委托人并请求批准，这就是人大预算审查。
公共委托代理还认为，政府在获得权力后，应将公共事务分解并授予各职能部门，实行专业化管理，预算是委托费用。部门必须在受托范围内忠于委托人(政府)利益，办好公共事务。但由于在信息不对称下，代理人会从“自利”出发，产生“逆向选择”和“道德风险”等机会主义行为，为此，政府需要建立监督机制，绩效评价就是结果监督。由于委托代理分为一般委托和特别委托，为此绩效评价也应当分为单位评价与专项资金评价两类。两类评价目的不同，指标也不同。
在如何建立绩效评价关系上，公共委托代理派生出“谁拨款，谁评价；谁用款，谁接受评价”原则。由于公共委托代理有时是多层次的，如教育局是接受政府委托，管理教育事务的行政部门，而它又将教育事务委托给各中小学，因而按此原理，应当形成政府(财政)——教育局、教育局——中小学校两个层次的绩效评价。在绩效指标上，虽然两者多数重合，但仍有差异。
3.结果导向管理论
在管理学中，过程管理和结果管理是两个概念，过程指办事的过程，而结果指人们对产出的利用而产生的后果(见图4)。以高速公路为例，“过程”指建设高速公路，“产出”指完工的高速公路，可用长度、等级、质量和投资等描述；“结果”指它的使用效果，通常可用车流量指标来描述。
行政管理中，过程管理指基于命令——执行方式的管理。结果管理指采用目标——结果方式的管理，即政府先设定目标，然后以授权方式(含拨款)将过程委托给部门，对结果进行评价。在评价目标上，前者以“无错”为主，后者以“有效”为主，但无错不等于有效，因而两者无法替代。因绩效是对结果而言的，故绩效评价是结果评价。
“结果导向管理”指若我们确立了基于结果的“最好指标体系”，就应固定下来，并将它作为标准，进行标准化管理。这时，绩效指标就是管理目标，对行政部门的行为起导向作用。由于绩效评价是按“只要你能实现目标，且不违规，怎么做都是对的”思路进行的，因而起到了鼓励人们创新的作用。
4.为“顾客”服务论
“顾客”指公共服务的受益人。为“顾客”服务将抽象的为民服务具体化为“为特定的受益人服务”。绩效评价引进“顾客”的意义：(1)明确绩效目标，将为民服务具体化；(2)为绩效目标设定提供依据，去掉累赘、无效率的服务项目。
总之，绩效评价既是价值评价，又是管理评价。若说绩效指标建设规则回答了“怎样设置指标”？则“一观三论”回答了“应设置哪些指标”？这样，在绩效指标建设上，我们有了纵向和横向标准，将两者结合起来就是科学的指标体系。
(三)绩效指标体系建设的信度与效度标准
以上的内容偏重于单项指标建设，那么，我们应怎样将它们组合成科学的指标体系呢？对此，我们应引进测量学中的效度、信度理论。
1.效度标准
效度指测试结果与测试目标的符合程度，是用于评价测试工具科学性的指标。若测试体系的效度为零，就是无效，若为1，则完全有效。它通常在0-1之间。由于测量是主观见诸于客观的东西，若测试工具获得的数值越接近于对象实际，效度就越高。若测试工具的效度太低，即测试目标与指标不匹配，或者测试结果与实际不符，如将高温的测为低温，将无绩效的支出测为有绩效，则无论它在其它方面有多好，仍是无价值的。因此，提高绩效指标体系的效度很重要。
由于绩效指标体系是测量预算资金绩效的工具，也存在效度问题。指标体系效度高，就意味着具有公信力。为此，提高指标体系的效度意义重大。在怎样才能提高绩效评价体系的效度上，我们提出两个原则：
(1)相关性原则。绩效指标应能够正确反映目标的实现程度，将那些与绩效目标直接相关的指标入选指标体系，赋予较高权值，删去那些间接相关或相关性不高的指标。其中，过程性指标就属于后者。之所以提出这点，是因为以间接相关指标来证明绩效，易犯“朋友的朋友，并不一定是你的朋友”的逻辑错误，误导评价。还需指出，为了兼顾管理价值，绩效指标体系也应安排一些次重要和一般指标，但权值较低。
(2)全面性原则。指绩效指标体系应全面反映财政支出的经济、社会和可持续结果，全面诠释预算绩效。但是，由于单项预算支出的效果是有限，而非万能的，为此，我们只需显示其直接效果，而不必人为引申，刻意地寻求其经济、社会和可持续结果。若此，就会犯画蛇添足错误。
2.信度标准
它指测试结果的前后一致性程度，其值在0-1之间。它反映测试工具的稳定性和可靠性。若一个指标体系对同一对象施测多次，尽管测试者不同，但获得的结果是相同的，则测试体系是稳定可靠的，即信度较高。反之，则信度低。因此，提高绩效指标体系信度很重要。按信度标准，绩效指标体系建设应符合以下原则：
(1)定量检测原则。绩效指标体系应尽量采用定量指标。由于定性指标的分值会取决于评价者个人好恶、感情等，因而我们应当尽量少安排或不安排定性指标。
(2)明了性原则。绩效指标是由指标名称和测量值两要素组成的，指标名称决定了取数的范围和数据获取方法，为了提高指标体系的信度，指标名称应简单明了，指向明确，并尽量选择通用词汇，使人一目了然。
(3)非重复原则。若测量某一支出绩效涉及多个角度时，应尽量做到每一角度用一个最适宜的指标，以减少指标重复。由于绩效评价成本与指标数量有关，因而重复指标越多，就成本越高。
总之，效度和信度是测量学的基本要求，也是绩效指标体系的建设标准。指标建设规则、价值标准与信度效度标准是绩效指标理论的三大内容，应严格遵循。
三、建设科学的绩效评价指标体系
“建设科学的绩效评价指标体系”是根据绩效评价面广，要求高，却又人手不足的难题提出来的。它包括绩效评价分类和建设指标框架两项。
(一)搞好评价对象的分类
分类是管理学的基本要求，指按性质或管理要素，对管理对象进行类别分组。科学的分类，有利于我们对同类对象采用相同或相似的管理方式，简化管理。
绩效评价对象的分类是由有效公共服务引起的。一方面，由于不同拨款的目的——有效公共服务是不同的，因而我们无法用一套绩效指标“包打天下”，而应是“一个部门(项目)、一套指标”和“资金到哪里，评价到哪里”的；另一方面，既然绩效评价不可或缺，那么，预算绩效管理就必须评价所有支出，而不能是“个案支出”。由于财政拨款“上至天文地理，下至鸡毛蒜皮”，就需要设置无限多的指标体系。而要解决指标的专用性与评价对象广泛性矛盾，我们就只能将评价对象科学分类，分类设计指标体系。为此，我们提出“两种对象，三种类型”方案：
(1)从拨款看，财政无非有对单位拨款和对项目拨款两类。虽然两者有交叉，但这符合一般委托与特别委托。为此，按特别委托优先原则，形成了单位评价与项目评价两类(见图5)。
图5 预算绩效评价对象分类
(2)按预算项目性质，可分为事业性项目、政策性项目和公共工程项目等三类。①事业性项目比较特殊，除了参公事业单位拨款外，它是政府“花钱买公共服务”性质的拨款，与单位评价——对事业单位的评价可以合一；②政策性项目。它属于特别委托，具有预算与政策紧密结合的特点。按内容，可进一步分为购买性政策项目和补贴性政策项目。两者的绩效指标有明显差异；③公共工程项目。指政府以建设公共工程为目的，其效果主要通过公共工程的使用而显示。
这样就形成了对单位评价、对政策性项目评价和对公共工程项目评价等三类评价。其中，对政策性项目评价可进一步分为对购买性政策评价和对补贴性政策评价两个子类。图5还表明，对业务费类项目(会议费、购置费项目等)评价的意义不大，应“打包”到对单位的总体评价中。
该分类为绩效指标体系建设提供了思路：首先，对单位评价的绩效指标，重点为：①按职能提供的公共服务是否“到位”？②拨款是否达标？③主要设备、设施的使用是否充分？其次，对政策性项目(含专项)的绩效指标，重点为：①政策是否必要？包括受益人、其他人的评价；②资金使用是否有效？预定目标是否实现？③政策实施是否存在风险？④政策是否有可持续性？最后，对公共工程项目的绩效指标，重点为：①工程的质量和造价是否合适，是否存在着浪费？②工程管护如何？③工程使用效果是否达到既定目标？
还须指出，图5是按支出属性分类的，在实际评价时，政策性项目与公共工程项目有某些交叉。尽管这样，它仍有管理价值。
(二)确立绩效指标体系框架建设
绩效指标体系框架是在评价实践中提出的，指我们在确立了评价对象和评价指标后，按框架将其有效地组合而形成体系。实践中，我们有两种框架：
1.基于投入/结果的绩效指标框架
(1)框架结构。它也称为基于结果导向的指标框架，是西方经常采用的指标框架，它最早来自平衡记分卡。分为投入类、产出与结果类、能力类和满意率类四个指标维度(见图6)。优点：①采用结果导向理论，指标分类符合投入产出和形式逻辑要求，较好地诠释绩效；②适用面宽，三类评价均适用。若能事先框定各类指标分值，不同的评价结果将可比。
(2)案例分析。为了更好理解该框架，我们选择了两个案例：
案例1：义务教育支出的绩效评价指标体系(见表1)。这是对部门支出绩效评价的案例。该案例将所有的义务教育拨款，如教师工资、公用经费和教育部门的其他专项拨款都纳入了评价。①指标框架按投入/结果和义务教育特点，分为经费保障、产出与结果、发展能力、满意度等四类，共14项指标。这是按效度信度要求，从30多项义务教育相关指标中选出的。“经费保障努力程度”指该地区的义务教育经费与人均支出水平之比；②数据来源多数来自教育部统计数据，对评价必须而统计资料中缺少的，如课程质量、学生体育达标率、国家课程开齐率、家长满意度、教师满意度等指标，由中心通过问卷调查收集；③在各项指标的评价标准上，我们严格地按正态分布法计算出各中间值和+-δ值，然后计算出各指标的分值；④在评价对象上，我们依据该框架，做了全国义务教育支出绩效评价和分省评价。
图6 基于投入/结果的指标框架
评价的结论为：2009年度我国义务教育支出绩效是好的，但在管理上还存在农村小学的寄宿制，中心学校与教育点关系未理顺，课程开齐率不高，农村学校教师超编，以及个别省“两个满意率”不高等问题。
案例2：表2是某市对再就业支出绩效评价的指标框架，属于政策类项目绩效评价，由第三方评价。再就业是指政府对失业人口采取的帮助和培训，使之获得就业能力的政策。绩效指标主要有就业率和就业能力指标两类(如培训合格率、职业资格证书通过率)等两类。就业率是用培训后六个月内就业率、就业后六个月内保持率、收入增加的培训者比例等指标诠释的。
通过财政、劳动部门的3年连续评价，该市每个培训机构开始关注绩效，就业率逐年提高。他们还应用评价结果，淘汰了低绩效培训机构。其经验获得了劳动与社会保障部肯定，成为国家再就业工程绩效评价的样板指标。
综上，这两个案例表明：①科学的绩效指标是能承担起价值判断和促进管理“双重任务”的；②虽然在指标体系仍保留了过程性指标，但这是从可持续发展角度提出的，因而是必要的。“视角决定指标”是该框架的优点；③绩效评价的作用是以指标来引导管理。以上案例说明，从绩效评价到绩效管理是可行的。该框架的缺点：一是由于它基本排除了过程性指标，因而不适用于前期和中期评价；二是它比较适用于第三者评价，而不适用于单位自评。
2.单位自评的指标框架
我们能找到单位自评的指标框架吗？对此，我们推荐财政部2009年财政支出绩效评价指标体系(见表3)。该表是按管理过程设计的，形成了项目决策、项目管理、项目绩效等三个维度，重点是回答“我做得怎样？”
(1)虽然表3未规定适用范围，但从三维度看，前两类指标，即“项目决策类”和“项目管理类”是为项目的前期评价、中期评价设计的，采用过程性指标，目的是说明“无错”。而第三类指标，即项目绩效类指标是为结果评价设计的，目的是说明支出“有效”。由于过程指标大量占有绩效分值，因而它较适合用款单位的自我评价，而不适合财政的正式评价。
(2)表3过多地采用定性指标，不符合效度信度要求，难以诠释绩效。且指标的区分度小，难以通过指标发现管理问题，也与绩效指标“双重任务”有差距。
(3)在“项目绩效——项目效果”中，本表列示了经济实效、社会效益、环境效益、可持续影响、服务对象满意度等五个三级指标。虽然都很重要，但仍应指出：①前四个三级指标属于“指标方向”。在绩效评价时，我们应按此指向，确定适用、可操作的具体指标；②由于不同项目的预期绩效不同，为此，除大型项目外，通常不会同时产生经济、社会、环境和可持续效益，因而指标设计不必求全；③一旦选定了指标方向，我们应重新拟定权值配置方案。对民生类项目，满意率应提高到15分，在此前提下再分配其余分值。
(4)为说明公共资金使用效果，自评单位应提供与各指标相关的基础资料，如内部管理制度、会计、统计数据、决算资料、工程设计资料、施工和验收资料、满意度调查资料等，以证明评价是真实、可信的。财政部门可委托专家审查报告，并对自评的各指标分值做出认可度打分。
四、深化预算改革，为预算绩效管理创造条件
在这方面，财政部《预算绩效管理工作规划(2012-2015年)》提出了“建立一个机制”：预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的绩效管理机制；“完善两个体系”：预算绩效管理制度体系和预算绩效评价体系；“健全三个智库”：专家学者库、中介机构库和监督指导库；“实施四项工程”：扩面增点工程、重点评价工程、质量提升工程和结果应用工程等目标。该规划经过专家、实际部门反复讨论，是符合中国实际，操作上可行的。本文谨就自己体会，从绩效管理条件角度提出如下建议：
(一)我国绩效管理上的主要问题
虽然绩效评价在我国广泛开展，但总体判断，它仍处在试点阶段。
1.相关法律不健全，评价“上热下冷”。我国虽出台了绩效管理相关管理规定，但操作性较差，且缺乏上位法。从全国看，绩效评价在中央和省本级层面普及度较高，但主要用钱的政府——市县却薄弱，在中西部省区尚属空白。
2.绩效评价资金覆盖面小，绩效观念未普及。虽然绩效评价开展了10年，但从全国看，绩效评价的资金约占预算资金20%-30%，离“应评尽评”还很远。此外，预算单位绩效观念、成本观念淡薄，在项目决策上，政府尚未建立科学的前期评审制度，“拍脑袋”决策普遍，绩效不高；评价结果采用率低，“累评累犯”突出，离“用钱必问效、无效必问责”要求甚远。
3.绩效指标体系的信度、效度尚需提高。我国预算绩效评价尚处探索阶段，现行指标体系只是部分地反映绩效，而不能诠释绩效，其信度效度还不高。技术性缺陷是阻碍我国预算绩效评价发展的直接原因，也影响了评价结果的公信力。就已开展的地区看，指标体系较侧重于技术、工程和资金使用的合规性，对资金使用的效益指标不足或缺乏针对性。
(二)完善绩效管理的建议
总之，我们虽然开展了绩效评价，但忽视了方法论上的科学性，未为之创造必要条件。为此提出如下建议。
1.搞好评价结果信息的公开工作
阳光是最好消毒剂，路灯是最好警察。信息公开是预算绩效管理的重要条件。信息不透明，评价结果就不会影响官员升迁，也就无人重视。一旦信息公开，他们就有了绩效压力。为此，我们应按国务院《信息公开条例》要求，下决心将绩效评价结果纳入信息公开范围。
但应注意：①信息公开的内容应是介绍评价过程、主要结论、问题及建议信息，而不应公开那些涉及国家安全、个人隐私、商业竞争、被评单位排位等敏感信息；②信息公开可采用公示方式。通过公示，听取各方意见并修改后，形成正式报告。正式报告只向人大代表公开。人大代表对评价结果有意见的，可通过申请公开，有条件地提供原始数据。
2.推进部门预算的项目化管理
项目化管理指政府将政策性、工程性支出视为预算项目，按每个项目建立专款专用、环节化管理、跟踪监督等制度。其核心是实施对预算项目的前期评审、中期评价和结果评价制度。
项目化管理既是政府决策科学化的要求，又是预算绩效管理的条件。可以说，我国预算绩效管理进程，最终取决于能否削减项目，实现绩效评价全覆盖。由于一个政府的绩效评价能力只能评价30个—50个项目，为此，预算管理必须采用削减项目，扩大单个项目总预算的方针，将预算项目削减到50个—80个以内。而目前，我国一个县有上千个项目(含转移支付专项)，若多数项目未经评价就“过关”，就不是绩效管理。要做到这点，我们就必须实施项目化管理。
(1)重建部门预算模式。确立新的部门预算公式：部门预算=基本支出预算+业务费预算+项目预算(见图7)。其中：基本支出预算指用于保障行政部门(含参公事业单位)基本经费的预算，含人员工资和公务费预算。预算编制方式不变；业务费预算是从项目预算中分出的大类，由基本业务费预算(如会议、购置、修缮、出国经费等“三公经费”)和专业业务费预算(业务培训费、课题调研费，特别费等)构成。它采用“总额核定，明细支出由部门编制，纳入人大审查，专款专用”的管理方式。总额由财政按各部门前三年平均数核定；项目预算指部门用于发展性项目的预算，分为事业费类、工程类和政策类项目(含转移支付专项)预算。在采用新的部门预算公式后，财政将重点转向项目预算，按三项制度要求严格地实行项目化管理。
图7 项目化管理下的部门预算分类
(2)规范项目命名方式。①以战略性项目来命名预算项目，由于每一战略性项目包括了许多行动性项目(子项目)，因此，财政若受理的是战略性项目，就可以大大减少预算项目数，集中目标；②建立项目管理的国家制度，多数中央项目可以国家来命名，并按“统一规则，资金各自筹措，统一绩效评价”来设计制度，从而将地方资金纳入；③规范项目名称。对长期项目可用“××项目第×期”来区分；④建立对项目的流程管理，尤其是前期评审机制。
3.完善“单位自评”制度，充分发挥其作用
在绩效评价上，虽然单位自评饱受诟病，但在我看来，这主要是对此缺乏合理的制度设计造成的，是可以完善的。从世界范围看，它仍是重要制度。
(1)建立规范的自评办法。这包括：①自评单位的绩效指标和评价方案应经财政批准，以避免隐瞒不利信息；②实施自评后，单位应将评价结果，连同支撑资料送财政部门，接受财政初审；③财政应以公示方式，将初审的评价结果公开。自评单位有责任对公示中提出的问题做出解释和回答，必要时应公开评价依据。
(2)建立“信任度再评价”制度。信任度再评价也就是在单位自评之后，由财政委派中介机构核查数据资料，聘请专家对自评报告做出信任度再评价的制度。通过核查和专家信任度打分，将自评纳入规范体系。
总之，经过10年努力，我国预算绩效管理的基本条件已具备，尚缺的部分是可通过创造条件弥补的。可以预见，一个预算绩效管理高潮将在古老的中华大地上兴起，它将彻底改变政府与人民的关系。对此，我们充满了自信。
①《云梦秦简·为吏之道》。
②《后汉书·百官志》补注湖广曰。
③石庆环.引自：Frederick C.Mosher.Democracy and the Public Service[M].New York:Oxford University Press,1982.
④习近平强调：不断推进决策民主化科学化.浙江在线，www.zjol.com.cn 2005年09月21日。
⑤李克强副总理接见中央和国家机关事务工作先进集体先进工作者表彰大会代表并作重要讲话.国管局门户网站，www.ggj.gov.cn，2011年11月20日。
⑥Frederick C.Mosher.Democracy and the Public Service[M].New York:Oxford University Press,1982.
⑦在绩效指标建设历史上，曾经有人试图将三者折算为某一标准值，但结果是“外人看不懂，自己说不清”，由于不符合科学管理上的理性规则，因而最终失败。
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