行政化与回归社会：中国工会体制的弊病与改革，本文主要内容关键词为：弊病论文,中国论文,化与论文,工会论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D412.6文献标识码：A文章编号：1007-9092(2007)03-0029-06
一、角色冲突与行政化：中国工会体制的问题与现实
马克思主义的工会理论认为，工会是一个以维护和代表职工合法权益为职责的群众性组织。因为，“资本是一种集中的社会力量，而工人只拥有自己的劳动力。因此，劳资之间永远不可能在公平的条件下缔结协议”。[1] 因此可以说，工会是随着生产的集中和资本力量的出现而产生的一种以维护工人利益为主要职责的组织形式。只要资本和资本与劳动的那种固有的结合方式不消失，那么工会作为维护和代表工人权益的群众性组织就不会过时。当然，随着无产阶级革命的胜利，由于无产阶级政党夺取了政权、建立了社会主义社会，并且长期执政，从而使得工会的性质发生了一些变化——其中最主要的变化是工会不再作为现存政治体制的反对性组织而存在，而是成为了社会主义国家的体制内组织，因而相应地产生了或者说被赋予了新的功能(例如组织生产和建设的职能)——但是，工会作为工人自己的组织这一点是不会改变的。列宁在社会主义国家中是否需要继续保留工会这一问题上，曾专门指出“由于在社会主义国家中，工人还需要面对官僚主义，因而工会这一组织形式仍然要保持，而且除了配合建设、发动生产外，仍需要承担权益维护的职责。”[2] 由此可见，不论是在马克思主义的经典理论作家那里还是从工会产生的本质来看，工会始终是作为工人的利益维护组织和利益代表组织而存在的。因而，可以说，维权或者说利益代表是工会之所以作为工会的题中应有之义，是工会安身立命之所在。
然而，从中国目前的现状看，工会并不是一个很纯粹的利益维护组织和利益代表组织，相反它是一个本质职能被削弱并且行政化、官僚化和上下断层的组织。
1.职能多重和本职职能被削弱
根据《中国工会章程》的规定，中国工会的主要社会职能有四大项：1.维护职工的合法利益和民主权利；2.动员和组织职工积极参加建设和改革，完成经济和社会发展任务；3.代表和组织职工参与国家和社会事务管理，参与企业、事业和机关的民主管理；4.教育职工不断提高思想道德素质和科学文化素质，建设有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍。这四大项职能又被称为维护职能、建设职能、民主管理职能和教育职能。
组织行为学理论告诉我们，一个具有多重角色的组织，容易发生角色冲突，角色冲突的结果就是使得组织对于自我的认知出现障碍，从而无法对外界环境的变化作出及时、准确的判断，最终导致其功能的弱化、资源的流失和地位的下降。将维护、建设、民主管理和教育四大职能统一吸纳到一个躯体之中，“一身而四任”的工会，往往就因为无法兼顾这四大职能而最终损害其本质功能的发挥，最终削弱了其作为无产阶级政党联系工人的纽带和桥梁的作用。而这一作用不论是对于掌握了政权的无产阶级政党还是在新时期重新面对资本的工人阶级都是非常重要的。
著名的前苏联工会研究专家叶·阿·伊万诺夫在其代表作《发达社会主义政治体系中的工会》一书中曾指出，“在社会主义初级阶段，工人阶级主要是通过组建工会实现其利益维护和利益表达的”。[3] (P21)因为，“如果说，无产阶级政党是工人阶级的社会政治组织的高级形式，因而所联合的只是工人阶级的一部分，即最先进、最有觉悟和最积极的部分，那么，工会便是工人阶级社会政治组织的初级形式，它的构成和所联合的便是全体劳动者，是全体劳动者最广泛、最普遍的联合形式和组织形式”。[3] (P24-25)也就是说，在社会主义初级阶段，工人主要是通过工会和政治系统发生关系的。工会作为连接工人阶级和无产阶级政党的桥梁和纽带，一方面，承担着代表无产阶级政党对工人进行组织、教育并动员工人阶级进行社会主义建设的职能；另一方面，它也是工人阶级的利益表达渠道。工人要通过工会去表达自己的利益，维护自身的权益。此外，工会还是协调劳资关系的重要参与者，因而又是化解社会矛盾，维护社会稳定的重要力量。
目前，在工会众多的职能之间，具有结构性的冲突关系的是生产建设职能和维护职能。这是由于处在社会主义初级阶段，工会作为党的外围组织，有责任、有义务作为配合和动员生产建设的组织。另一方面，由于是社会主义市场经济就不可避免的存在资本和劳动之间的紧张和冲突，于是，工会的实际维权角色和社会期望角色之间的差距就很大。不过，需要指出的是，这种结构性的矛盾并不是从来就有的。很多研究工会的学者都承认，在改革开放以前，中国工会的维权职能并不是很明显，很大的一个原因是因为当时的社会环境并不需要工会去行使那样的职能。在计划经济体制下，由于一切都由国家决定，没有非公有制经济存在，劳动者、经营者，以及企业都没有自主权，企业与工会都处于同一个行政系统之中，不存在今天那样的与资本的冲突。
可以说，在当时那种环境下，工会工作的复杂程度、多变性和不可预测性都远远不能和目前的工会工作相比。相反，在当时那种党国一体、政企不分的社会结构中，党不仅可以通过工会联系工人，也可以直接联系工人。然而，现在不同了：一方面，社会结构转型，工人的政治资源、社会资源拥有量大大减少(表现在社会地位下降，政治地位下降)，从而决定了工人自我维权能力的不足。于是，工会的社会期望角色迅速被树立、提升，这就意味着工会现在的维权要动“真刀真枪”了，而不是像以前一样比较虚。而另一方面，市场经济体制的基本确立和现代社会高度分工的特征(意味着政治职业化、政党科层化)决定了党不可能像在计划体制时代那样通过频繁的群众运动和单位体制(在这种体制下，党、工会和工人是三位一体的)与工人保持血肉联系。[4] 相反，在一个分工日益专业化的社会，作为执政党的政党和作为一般劳动者的工人之间的联系必然淡化、削弱。因此，客观上要求工会作为纽带和桥梁。而我国的国家性质也决定了必须要巩固这种联系。有学者指出，苏联解体、东欧剧变的一个重要原因，是这些国家执政党自己削弱甚至背叛了党的阶级基础。[5] 苏联解体前，前苏联社会科学院曾进行过一次民意调查，被调查者认为苏共仍能代表工人的占4％，认为代表全体人民的占7％，认为苏共代表全体党员的也只占11％，而认为苏共代表党的官僚、代表机关工作人员的竟占85％。[6] 因此，当前苏联的国旗从克里姆林宫的塔尖上落下来时，包括前苏联工人阶级在内的广大人民群众采取了沉默的态度，在一片宁静之中接受了这种剧变的事实。这些深刻的历史教训我们要认真记取。
2.行政化与连接作用的弱化
上文已经提到“在社会主义初级阶段，工人阶级主要是通过组建工会实现其利益维护和利益表达的”，工会作为社会主义初级阶段工人的组织形式，是满足其集团利益的主要手段。迂中丰在其代表作《利益集团》中指出，“当人们的工作、地位、收入、生活和环境由于自身以外的社会力量和时代潮流而发生激烈变化时，他们的愤懑、意见和利益必然要向政治系统发泄。在政治系统将来自民众的反馈作为自身体制不可缺少的要素时，它就表现为利益集团(团体)现象。”[7] 在这个意义上，利益集团构成了连接社会与政治系统的重要中介体。工会作为一个利益集团的说法，在我国或许还有待商榷。但是，无疑我们可以把它看作有效沟通和联结政治系统与社会的重要桥梁和纽带。在当前中国，一方面党和国家需要工会作为承担这种连接作用的纽带而存在，另一方面工人也需要工会作为自己利益、意见和要求的表达渠道。在国家与社会日益分离，政治系统和社会系统日益并驾齐驱，且其统治的合法性很大程度上需要得到社会认可和支持的情形下，执政党和国家需要这种社会中介组织来协调自身与社会的关系。然而，行政化腐蚀了工会作为沟通社会系统与政治系统的连接装置的重要作用，最终导致政治系统与社会系统的彼此疏远、乃至对立。
所谓行政化，也叫官僚化，它是指一切“半国家半社会”[8] 组织背离其作为联结政治系统与社会系统的中介身份而发生的角色定位上的国家取向化，功能和运作方式上的行政化以及组织成员工作方式的“机关化”。行政化的结果是这种作为中介体的功能性组织成为政治系统的附庸从而最终因为与社会系统相隔膜而弱化其整合社会的功能。行政化(或者说官僚化)是一切非竞争性政治体制中的功能性组织无可逃遁的病变。
这是因为在非竞争性的政治体制中，功能性组织缺乏来自同类组织的竞争压力和来自所联系的那部分民众的社会压力以平衡来自组织内部的上级机构和组织外部的主管政治机构的压力，于是导致组织功能的扭曲和失衡，最终成为上级机构和政治系统的附庸和传声筒。张苏辉在《社区居委会行政化的社会学微观视角》中以社区居委会为例概括了功能性组织行政化的七大表现，即组织设置行政化、组织功能行政化、组织章程和工作制度制定行政化、人事决定行政化、经费收支行政化、运行方式机关化和考核机制的行政化。[9]
根据本文作者的理解，所谓组织设置行政化就是这些功能性组织的组织架构的设置不是适应实际情况、居民需求的结果，而是一种统一的行政干涉或者国家意志的结果。文森特·奥斯特罗姆等学者在《美国地方政府》曾经指出，美国的基层政府组织因其千差万别甚至于有些杂乱无章而被称为“百衲被”(crazy-quilt)，但是正是这种“百衲被”诠释了他们作为民选的公共组织的本质：由于美国各州各地公民的实际需求情况千差万别，因此，决定了满足公民和不同利益集团需求为主要取向的基层组织机构设置必然也就多种多样，没有一致性了。[10] 相反，我国的基层政府和所谓的自治组织(社区、居委会)，其机构设置却表现出了高度的、惊人的一致，可以说，在这种高度的甚至让人难以置信的一致的背后，其实是一种来自行政权力的自上而下的刻意塑造的痕迹。
所谓组织功能的行政化是指功能性组织实际承担的职能大大背离社会需求，而偏向国家需求的趋势或过程。就理想的状况而言，功能性组织在实际承担的功能上应该努力保持国家功能和社会功能的平衡。而且，根据马克思“政治统治应当以有效的社会管理为基础”的原则，其功能的取向应当更多的顾及社会的需求，而非国家的需求。然而，在现实中，行政化了的功能性组织往往主要承担由各级政府自上而下传递、落实下来的任务，比如就居委会而言，像城管爱卫、综合治理、计划生育、迎接考核评比、人口普查等等，都是政府各职能部门向下的延伸，功能性组织于是成了政府的服务机构，而不是社会的服务机构。
所谓运行方式机关化是指功能性组织日常工作的开展方式日趋接近于政府部门。政府部门作为科层组织具有与社会组织截然不同的运作方式。韦伯曾概括了现代科层制组织的六大基本特征：即专门化、等级制、规则化、非人性化、技术化和公私分明化。在这之中，非人性化和公私分明化是科层组织区别于社会组织最为明显的两大特征。我们知道，社会组织以人情而非冷冰冰的理性为基本运行逻辑，因而在政府系统连接社会和社会组织的末梢——一般来说主要是两种，基层政府和上文提到的功能性组织——就本质性的要求其以人性化的方式开展工作。然而，在当前中国基层政府和功能性组织往往以机关化、衙门化的方式开展工作。例如几年前一度流行的用以概括行政机关工作作风官僚化的“脸难看、门难进、事难办”。就工会而言，其工作方式的机关化主要表现在许多地方工会背离了其作为群众性组织的本质身份，不了解职工的疾苦，高高在上，以行政命令的方式僵硬地开展工作，等等。显然，这种工作方式在实际工作中是没有生命力的，其结果是削弱工会的连接作用。
至于人事决定行政化、经费收支行政化和考核机制的行政化简单来说就是各级地方工会的领导、财政供给和人员考核主要是由上级工会和同级党委行政委派，由于篇幅的关系，本文就不一一展开论述了。不过，需要指出的是，上文提到的像工会这样的功能性组织由于缺乏来自同类组织的竞争压力和来自所联系的那部分民众的社会压力，从而无法与来自组织内部的上级机构和组织外部的主管政治机构的压力相互平衡，进而导致组织功能的扭曲和失衡，最终使其成为上级机构和政治系统的附庸的变化机理从制度安排的角度讲，也就是一个授权来源问题。由于人事、财政和考核都被一些政府部门或者行政上级所完全控制，从而使得工会不得不成为它们的办事机构。常凯在《工会何为》一文中就指出，目前的中国工会，仍然是一种官方性质的行政化组织，工会的负责干部的产生主要还是“任命制”和“委派制”，而不是由工人选举，这种状况决定了工会在劳动关系中难以真正向会员负责，而只能向委派或任命他们的上级负责。[11]
中介组织行政化之后有什么后果呢？一般来说，就是影响政治系统与社会系统的沟通与交流。这种负面影响的后果就是削弱政治系统对于社会系统的渗透力，大大降低政治社会化的程度，从而在基础上动摇社会系统对政治系统的理解和认同(用比较通俗的话讲就是削弱民众对于执政者的认同和支持)，造成政治系统与社会系统的裂痕，一旦遇到非常时期，这种裂痕就会迅速扩大，最终导致两者的对立与对抗。
3.组织体系上下断层与基层工会的病变
长期以来形成的行政化，还使得工会的组织体系发生上下断层。陈剩勇曾经撰文指出，工会行政化的典型特点就是上级工会干部的官僚化、衙门化和基层工会干部的底气不足的并存。[12] 这样的工会从上半身而言是执政党科层化组织网络的横向延伸，换言之是执政党的“腿”；从下半身而言，它是嵌入到企业之中但由于上级工会行政化而被切断了资源供给和政策、制度支持的瘫痪终端。
这样，作为构成整个工会体系有机整体的上半身(全总和各级地方工会)和它的下半身(基层工会)就无异于被拦腰截断：一方面，上级工会无法及时获知来自一线工会的最新信息，因而也就意味着无法对来自工人群体的困难、要求和利益诉求做出及时的回应，从而削弱其作为维权组织的本职职能，最终导致党与政府的工会工作陷入被动；另一方面，对于基层工会而言，面对企业利润最大化的要求，在没有上级工会及时、有力的支持或全面、有效的监督的条件下，往往就会向企业的同盟而不是工人的代表转化，最后成为站在工人群体权益对立面的组织。在各地屡见不鲜的职工状告所在单位工会主席的现象(如，2004年8月，广州市番禺区市桥街文化宫陈明华等4名职工状告该单位工会主席袁礼升案)，[13] 以及基层工会主席由私营企业主的亲属担任，不向职工负责而向企业主负责的现象，从这个意义上说，正是工会组织体系发生上下断层导致基层工会发生病变的必然后果和典型体现。
二、去行政化与回归社会：中国工会改革的思路与目标
结构—功能主义的组织理论认为，在社会的有机体内，一个功能性组织若想长久地存续下去，必须承载与特定的社会需求相适应的社会功能，否则必将由于其特定社会角色为其他组织所替代而衰败。这一规律不仅适用于采用竞争性的政治体制的社会，也适用于采用非竞争性政治体制的社会。因而，就中国工会而言，同样面临着由于本质功能被替代而逐渐衰败的命运。需要提请引起注意的是，这种替代性的组织在不少地方已经悄悄产生：如柏宁湘笔下的“工人非正式组织”的大批涌现就是明证，据报道，仅1999年上半年，北京就发现30多个此类组织，[15] 而近年来也多有报道称在深圳、广州等地发现这些以地缘、血缘为纽带的松散组织。[16]
由此可知，中国工会若要恢复活力，重新发挥连接作用、社会整合作用和维护社会稳定的作用，必须回到自己的本质职能中去，这就必须要进行改革。
中国工会改革的出路在于强化维权职能、去行政化和回归社会。其基本思路是落实和强化其维权的本职功能，将维权提到工会工作的首位——这是工会改革始终必须紧紧围绕的中心点，也是工会行使辅助职能的基础——与此同时，以“三服务”的理念确立和再造工会工作的方式和机制；引入职工的参与，上下互动地推动工会的去行政化，解决工会组织体系的上下断层问题，重心下移，转变职能，真正成为一个具有中立性、自主性和社会性的功能性组织。
1.落实和确立维权作为本职功能的地位
任何一身而多任的功能性组织，都可以对其所承担的职能进行划分，划分成为两大类：本质职能和辅助职能。所谓本质职能就是这个组织用以界定自我性质的职能，它往往是随着社会发展自发形成的；而辅助职能则是由于外界环境的变化附加、衍生的职能，相比于本质职能，它更多体现出具有“人为设计”的特点。由于辅助职能的实现从根本上说有赖于本质职能的发挥，因而从这个意义上说，它是第二性的。例如就国家而言，其对内的两大基本职能是政治统治和社会管理，一般来说学者可能会将政治统治当作国家的本质职能，但事实上社会管理才是国家的本质职能。因为离开了有效的社会管理，国家的权威就会被削弱，政治统治的合法性就会下降，国家就只是一种暴力机器而不是社会管理组织。而就工会而言，它的本质职能是维权——这是在本文一开始就被明确了的。而像生产建设、民主管理和宣传教育等职能，则不仅其功能的有效发挥有赖于维护职能的有效发挥，而且，它们也都是由于外界环境(无产阶级革命胜利、无产阶级政党夺取国家政权建立社会主义社会、无产阶级政党成为新生国家的执政党并将长期执政)的变化而被附加上去。因此，要巩固工会的地位，强化工会的功能，根本之道在于强化和巩固工会的本职功能——维护职能，确立其作为基础性和中心职能的地位。这不仅要体现到国家有关政策法规的精神中去，也要体现到地方党政领导和各级工会工作者的思想和行动中去。必须牢固树立“维权工作有作为，工会工作有地位”的观念，同时积极探索与市场经济和各地实际相适应的维权机制。①
2.以“三服务”的理念重塑工会的组织体系与工作网络
所谓“三服务”，即“党政机关为工会工作服务，上级工会、地方工会为下级工会和基层工会服务和工会工作者为职工服务”。“三服务”的工作理念既明确了改革后工会与党、政府的关系，也明确了其内部自身各层级之间的责任和分工，指出了工会工作的重心。它可以用来指导工会处理各方关系，同时也能有效解决工会组织体系的断层问题。落实“三服务”原则，要做到三点：其一，地方工会要与同级政府建立良好的联系，要千方百计地确保党政对于工作的积极支持，可以通过联席会议等方式建立制度化的联系，从而使得工会对于行政系统的借力落到实处；其二，地方工会要做好基层工会工作的后勤保障和幕后支持工作。上级工会组织要甘居幕后，让工会特别是下级工会、基层工会唱主角，同时确保各种工作资源的输送。这里浙江省的做法值得借鉴。其三，整个工会体制要为职工服务。要确立服务原则，一切工作围绕服务职工而运转。事实上，“三服务”的根本还在于确保对于职工的服务。
3.激发职工参与，以中立性、自主性和社会性为目标，上下齐动，共同推进工会改革
中立性 作为“半国家半社会”的功能性组织，工会必须坚守其半国家半社会的组织本性。这是因为，处于两大系统之间的位置决定了它向任何一个方向的功能偏差都必然会损害其另外一个功能的发挥，从而最终削弱其整体功能。当然，工会的中立性不能脱离各种来自于体制、制度的支持和保障(例如应当规定地方党政机关不得干预工会的具体事务)，此外，地方各级党政机关也要积极的支持工会工作，尽可能地给予多方面的帮助；最后，工会工作者必须要树立其不偏不倚的工作态度，要努力学习掌握工会作为沟通党政和工人的中间人所必需的政治技艺。而考虑到处于非竞争性的政治体制的事实，中国工会还必须做到自主性和社会性。
自主性 工会的自主性意味着它在法律和政策允许的空间里，可以免于行政干涉。当然，这种自主性自主到什么程度还有待实践工作的检验，但是无产阶级政党的工会工作已经证明，工会工作要顺利开展，必须要在保证党的领导的前提下保持工会的自主性和独立性。
赋予工会以自主性就意味着工会在其本职工作领域内是主要的行为主体，在财政上，要给予工会以一定的自主性，党政机关要依法督促企业完成《工会法》所规定的工会经费义务，但必须也要保证工会对于这些经费的自主支配权；在人事上，工会的自主性主要的体现是职工和下级工会能够根据工会负责人和上级工会对于自身需求的满足状况和程度来决定其任免情况。因此，工会自主性在人事改革的方向是推动工会自身的民主化。
社会性 社会性关系到的其实是工会与社会如何相处的问题。工会本质上是一个社会性组织，社会性意味着它源于社会，高于社会，同时又联系社会的特点。作为无产阶级政党整合社会的外围组织，工会又具有国家性。不过正如马克思曾经所揭示的那样，有效的政治统治是以有效的社会管理作为基础的。和国家性相比较，工会的社会性更基本，更现实，也更本源。这就意味着工会必须首先以社会为取向，而不是以国家为取向；必须以社会评价为主要评价，而不是以行政评价为主要评价，要把主要的精力放到面向社会，服务社会上。
在这里需要指出的是，工会功能的加强和这个组织规模的扩张之间也没有必然的联系，因为，功能的加强很大程度上是靠工会的职能转变来实现的，而不是单纯的靠组织规模的扩张。这也就意味着如果脱离“切实维权”而单纯提倡“组织起来”，就始终不能回归工会的本质。
因此，以回归社会为目标的工会工作必然要求开发下级工会特别是基层工会的积极性，同时也必然要求激发职工的参与热情。事实上，工会功能的加强和单纯的给予行政上的支持没有必然的联系。因为工会所担负的是联系政党与群众、国家与社会的纽带作用，因此，光有自上而下的推动还是不够的。必须要注意开发下级工会、基层工会的积极性，注意引导普通职工的参与热情，上下齐动，形成合力，共同推动工会改革，使其去行政化，回归社会。
总之，历史在发展，社会在进步。随着市场的发育，中国社会的民间力量已经逐渐成长并不断壮大，作为政治系统主要组成部分的党和国家已经不能像过去那样完全渗入社会，相反随着社会的发展，政治系统正日益需要得到社会系统的认可和支持。在这种情况下，工会作为以维护工人利益为主要职责的组织形式——相比于无产阶级政党，它所联系的劳动者更为广泛、更为普遍——必然应当承担起沟通党与工人、国家与社会的管道作用，帮助执政党保持与其阶级基础的联系作用以及维护社会稳定和整合社会的作用。因此，对于有志于推动中国工会改革的人而言，都会认识到破除行政化，回归社会是中国工会改革的必然选择。
注释：
①这里值得一提的是浙江省义乌市总工会的“党委领导、政府支持、工会主抓、各方配合、职工参与”的“社会化维权”模式，较好的理顺了工会与党政的关系，并最大限度的开发了能够调动的资源，从某种程度上讲，这种模式和下文提到的“三服务”的工作模式很契合。
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