城镇密集地区规划的重点命题和对策思路，本文主要内容关键词为：命题论文,密集论文,城镇论文,对策论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[文章编号]1 002-1 329(2008)05-0025-06 [中图分类号]TU 9 8 2 [文献标识码]A
都市圈、城市群等城镇密集地区是国家经济社会发展的先导区，也是目前国家有关部门和省级政府开展区域规划编制的重点地区。根据城镇密集地区的特征、问题、发展目标和需求，笔者将现阶段我国城镇密集地区规划需要重点关注的命题及规划可以采取的对策思路归纳为以下8个方面。
1产业的优化发展
我国的城镇密集地区经济相对发达，产业结构率先升级，但是在产业发展上，问题也很明显，其中最突出的是工业在经济增长中占过高比重，第三产业特别是现代服务业的发展比较滞后①。由于长期依赖制造业对经济的带动，而其中高附加值产业比重较低，城镇密集地区在土地资源供应、能源消耗、生态环境质量、经济增长动力、外来人口等方面都面临压力。随着土地供应成本、住房价格、劳动力工资等投资成本的提高，原有的低附加值、劳动密集型产业必然向外转移，寻求更低的投资门槛。
在市场经济条件下，政府引导经济社会发展将更加依赖空间资源配置的政策和调控手段。编制城镇密集地区规划，需要研究如何从空间调控的角度促进产业结构调整和升级，并进而制定相应的空间发展战略和各项政策。一是要在竞争力分析的基础上明确区域的产业功能和战略定位，充分认识本地区在世界、国家和大区的地位和作用，结合本地区的区位特点、资源特点、人文特点、体制特点等，合理确定产业发展的目标和特色定位；二是要从空间上、政策上加强引导和调控，减少政府对产业发展的不良干预，加强产业政策方面的区域统筹和共商机制，引导和扶持产业集群的生长壮大，促进区域间的产业合作和合理分工；三是发挥城镇密集地区拥有良好的区位和比较优越的技术、人才、信息、资本等要素条件的优势，加快创新产业的发展；四是为现代服务业发展提供引导和支撑，构建城镇密集地区的服务业体系，为各种新型业态提供空间引导和设施的配套，同时促进城市间的错位竞争和联合发展。
2 空间格局的整合
作为城市化的先导地区，城镇密集地区出现了城市区域化的态势，中心城市特别是特大城市的功能空间不断拓展到周边区域。同时，空间无序布局加快了城镇空间的蔓延，也在一定程度上造成了产业空间与居住和各种配套空间的分离，随之而来的是交通压力不合理加大、环境污染扩散、基础设施和公共设施配套成本加大、空间效能降低等问题，降低了空间发展的整体效益。
2.1 结合经济规模化，集聚发展和产业群体协作分工的需要，引导实现紧凑城镇、开敞空间以及大集中、小分散的整体空间格局
紧凑型区域空间结构体现在3个基本层次上：在区域空间组织的层面，通过合理的城镇布局、交通组织，引导人口、产业和各类要素向城镇空间集聚，在城镇周围保留大片的开敞空间，形成疏密有致的区域空间结构；在核心城市层面，积极引导核心城市功能的合理疏散，避免城市规模过度扩张和功能的过于集中，通过都市区、都市圈等组织方式，形成功能互补的城镇体系空间；在建设空间层面，合理控制建设用地的蔓延，提高土地等资源的开发利用效率，并根据城市化进程，引导城镇建设从外延式扩张向内涵式发展转变。
2.2 协调就业和居住两大类空间的布局关系，实现功能空间的相互配套、合理布局
从降低土地开发成本和对城区的污染、保证土地开发规模以及接近岸线，水源、交通干线等角度分析，产业园区的相对独立布局有其存在的合理性。但是其前提是应当从区域的角度对产业居住、交通、配套设施，环境等进行统筹合理安排，而不是通过跳跃式圈地规避城市规划和建设用地指标的管制，或者是从城市到区到镇到村，大家都在各自的地盘上搞开发。规划需要从社会发展、经济效益、生态保护、交通方式等方面出发，认真分析产业发展、社会发展与空间布局模式的相互作用，寻找与发展阶段特点相契合、与产业发展态势相适应、与资源特征和环境要求相衔接的空间组织模式和规划政策，引导产业、居住及各种配套设施的合理布局。
2.3 通过区域设施统筹规划引导空间布局的优化调整，实现集中、集聚、集约发展
充分发挥区域基础设施对城镇、产业布局和区域空间结构的引导和支撑作用，按照规划确定的空间发展战略和组织模式，合理安排区域性设施的规划布局、建设时序、建设标准，向规划确定的增长中心，建设空间进行基础设施建设的投资，通过区域性设施的共建共享，优化设施布局和运行效率，促进建设空间的合理集聚和规模发展，保护生态开敞空间。从区域整体发展的需要出发，通过规划和政策引导乡镇工业、城市工业集中布局，清理不符合规划要求的“园区”用地。
3 资源的高效利用
城镇密集地区的土地等空间资源紧缺，人地关系比较紧张，这是制约区域发展的一个重要瓶颈。而资源的粗放利用，加剧了城镇密集地区的资源矛盾。低水平的产出效益，增加了制造业对土地资源的占有和消耗②。
规划必须加强对土地资源的集约利用和有效保护，结合工业结构调整、提高产业层次的过程和要求，提高工业用地的投资密度和产出效率。制造业的空间布局和土地供应政策应明确投资门槛、效益门槛、生态门槛。通过设置相关门槛，保障和促进发展先进制造业、高新技术等高附加值产业，抑制低水平制造业的布局和用地扩张。合理确定工业用地的开发强度，提高工业用地的容积率。更加重视对存量土地的结构调整、挖潜、整治，通过跨行政区域的联动、合作、集中布局，促进产业用地的合理集聚。对于占地较多，经济总量较大的基础工业(如冶金、钢铁、造纸、汽车、电厂等)，在保障技术要求的前提下，应加强用地管理，提高用地效率。
加强土地政策的区域统筹，将资源成本、生态成本作为衡量经济增长水平，考核城市经济发展成效的重要指标，避免城市间以资源为代价低成本出让土地、恶性竞争。对集约用地和浪费用地实行严格的奖励和惩罚制度。在税费，土地使用等方面实行差别政策，因地制宜地合理限制高耗能、耗水产业的布局。
4 交通的综合引导
区域的交通设施布局、交通结构，直接影响到城市和区域空间的组织方式。交通不仅是发展着的区域结构的联系方式，而且也促成了区域形态的形成。目前城镇密集地区的交通问题突出体现在：区域性交通设施规划与城市和区域空间发展的需求、空间布局的规划目标和布局方案缺乏衔接；各交通方式的规划和建设缺乏协调，相互之间衔接差，很难形成优势互补的综合交通系统；快速客运轨道交通系统还没有引起足够的重视等。
4.1 缩短时空距离，充分利用和扩大密集区的集聚和辐射效应
城镇密集地区的交通需求体现在几个层次：一是传统的中心城市之间、中心城市与外围腹地之间的轴向联系，二是城市间、不同分区之间、外围腹地之间相互沟通的网络状联系，三是城市和区域通过重要的交通运输枢纽如港口、机场等实现对外的快速联系。规划应研究交通和城镇空间、区域空间的相互关系和作用，建构与区域空间布局相适应的交通网络和层级结构。通过区域一体、高效运营、相互衔接、服务优化的综合交通体系的建立完善，进一步缩短城镇间、城镇和区域间、城乡间的时空距离，构建联系区域内各级服务中心体系、产业集聚空间、重大交通节点的开放性交通网络，通过改善区域对外交通系统，加强城镇密集地区整体的对外吸引辐射能力和整体竞争优势。
4.2 优化交通结构，适应城乡、产业的不同需求
对各类交通设施进行统筹规划，加强相互间在功能、服务对象、服务范围上的整合和衔接，根据不同交通方式的运行特征，充分发挥不同交通方式的优势，优化区域交通结构。根据城市、乡村、各类产业的不同需求，配置交通设施。
4.3 梳理交通网络，调整城乡空间布局，引导集聚发展和精明增长
把区域综合交通特别是快速交通体系的构建作为引导和推动区域空间结构调整优化、实现城镇空间、产业空间相对集中布局、集约发展的重要手段。对规划确定的不同发展政策分区，在交通设施规划上如交通方式、建设标准、时序等方面实行差别政策，突出政府投资和市场投资的重点，确保交通设施的发展战略和区域整体空间发展战略相衔接，引导区域的集聚发展和精明增长。
4.4 节地节能环保，促进建设节约型社会
城镇密集地区必须坚持公交优先的政策导向。与我国能源、资源、环境的发展战略相衔接，大力推进区域快速客运轨道交通的规划建设，并与城市和区域空间布局、城市公共交通网络体系相衔接，实现城市公共交通区域化服务，区域公共交通城市化运作。
4.5 整合交通资源，推进区域一体化发展
城镇密集地区市场的一体化、空间的网络化，要求交通设施的布局和服务也要实现网络化和区域一体化，以区域整体为对象进行综合交通规划。从传统的区域交通点、线、面规划格局走向城市、区域一体的规划格局。合理预控各类区域性交通设施的用地，集中布置以交通运输为主的基础设施走廊，协调城市间、地区间在交通设施规划建设上的衔接，推进共建共享。加强对城镇空间、交通设施空间、生态空间的整合协调，尽量降低城镇空间，基础设施空间对生态的破坏和分割。
4.6 超前引导解决城市间通勤问题
城镇密集地区区域一体化的态势将带来越来越多的异地通勤和城市间的各种快速交通需求，应发展大运量的快速客运交通系统，打破目前公共交通系统在运营上的体制阻隔，加快实现区域公共交通的系统联合。应根据区域的城镇体系和布局特点，根据城市间相互联系的需求特点，超前预控城市间快速轨道交通的通道，通过城市和区域轨道交通的统筹规划，实现城市间交通和城市用地布局以及城市内部交通的合理衔接和转换。
5 城乡统筹的对策
将规划的着眼点从城镇拓展到城乡的整体空间，关注城乡发展的整体关系、区域城市化和城市区域化进程，城乡在功能、景观、空间利用、设施布局、产业发展、要素流动、服务等方面的一体化态势，重视改善农村地区生活生产环境、优化农村地区空间布局、重塑乡村地区产业和空间结构的发展要求，提出城乡统筹发展的规划引导原则和政策措施，促进城乡的整体发展。
5.1 城市化政策
城镇密集地区的农村也同样处在一个快速发展和转型的阶段，一是农业的发展亟待实现规模化、产业化、现代化，二是还有大量的农村人口需要走出去，实现从农业向非农业、从农村向城镇的转移，三是社会主义新农村建设正在广泛推进，农村的村容村貌、基础设施、人居环境和村民的收入都有待进一步改善。
把统筹城市化政策作为城乡统筹的必要前提，合理制定区域一体、有利于推进城市化和城乡统筹发展的户籍、居住、就业政策，大力引导农村地区的富裕劳动力加快向城镇转移，加快已经从事二、三产业的村民从农村地区拔根，真正转化为市民。以动态和系统的观念统筹城乡建设和发展，把农村居民点布局、新农村建设规划和城市化进程的推进、城镇的规划统筹结合，把城市人口的增加和农村人口的减少、城镇规模的扩大和村庄居民点的整合统筹结合。
在城市化水平较高、城乡居民点布局相对稳定的地区，应适时进行行政区划的调整，将基本从事二、三产业的小城镇、农村居民点等撤镇、撤村设街道办事处或者居委会。在城市化水平相对较低、城乡居民点布局还不稳定的地区，要选准发展点加快合理配套，创造和培育集聚条件，形成凝聚力和增长点；对规划撤并的点，应维持现状条件，控制发展条件，促其易地发展。积极引导以从事第一产业为主的农户在村庄集中居住，鼓励以从事二、三产业为主的农户进城镇居住，合理推进城市化进程。
5.2 空间政策
城乡的功能特点、产业特点、空间特点是不同的。城镇是二、三产业集聚点，村庄就是为第一产业服务。不同产业对交通需求特点也不一样，二、三产业需要高速公路、轨道交通来支持，第一产业则需要便捷的等级公路，其他配套设施的特点也是各具技术特征的。城乡统筹要推进城乡经济社会发展和市场的一体化，但在空间特点上应当把握城乡之间的差异。城乡居民点的布局要和产业空间、就业人口的分布相衔接。建制镇要考虑二、三产业布局和发展的特点和要求，村庄集聚要根据经济社会和地区城市化发展水平和农业现代化进程，考虑地形地貌、区域性基础设施条件、农业产业结构特点，根据合理的耕作半径来确定。
5.3 服务政策
规划应当加强城乡设施的统筹规划，加强城市各项基础设施、公共设施向农村地区的辐射和延伸，并根据乡村地区的特点，合理确定服务的内容和配套的标准。具体的规划需要在县(市)城镇体系规划层面进行。城镇密集地区规划可以从区域的层面，根据不同城市和分区的发展特点，提出城乡基础设施和公共设施统筹规划、合理布局的目标、原则和标准。各项设施的配置，必须和规划确定的区域、城乡空间结构的优化调整的目标相一致。对于规划重点发展的镇村、保留发展的镇村、实施规划撤并的镇村，应采取不同的基础设施和公共设施配套政策。
5.4 经济政策
依托城镇调整农村的经济结构和农业的产业结构。原则上村庄不应再布局工业，现有工业应逐步向镇以上工业区集中，以利于污染的集中治理。村庄现有工业已经形成规模并且具有较大发展潜力的应结合镇级工业集中区统一考虑。利用工业化和城市化的有利条件，加大城市对农村的资金、产业和技术扶持，推进农村经济结构的优化和调整，促进农业的现代化、规模化、提高农业的产出效益，提高农民的收入水平。鼓励大农业的发展，积极发展外向型农业、都市农业、观光农业以及乡村地区的旅游度假产业。
5.5 文化政策
提升农村文明，保护乡土文化，是城乡统筹的一项重要任务。在城市化和新农村建设的过程中，特别要防止对农村地域文化、历史文化、乡土民俗的破坏和忽视。要重视保留和保护好现有的古村落，保护历史文化遗址，充分利用地形地貌和历史文化遗存，突出地方特色，包括地方的乡土习俗、建筑特色、布局特点。在保护和传统优秀的地方文化、乡土文化、历史文化的同时，要积极提升农村地区的现代文明，加强农村地区文化事业的发展。
6 生态安全的保障
城镇密集地区城镇、产业密集、污染的扩散和相互污染严重，各种污染不仅影响当地、也存在相互的影响和对区域整体的不良影响。规划需重点关注当前区域发展中普遍存在的上下游污染、能源结构、产业结构与布局不合理、生态空间受到破坏、农业面源污染、农村地区的环境基础设施匮乏等问题，提出解决问题的途径、方法、措施和保障机制，明确区域各方的行政责任、法律责任、经济责任、申诉的权利和途径等，并加强有关内容的强制性。
6.1 合理确定区域开发总体目标，保障生态安全的底线
在对区域的土地、水、生态资源和环境污染等进行全面分析的基础上，合理确定区域人口和开发建设的总体环境容量，从生态安全的角度为规划制定发展目标和战略提供重要的决策依据。规划需要理性地认识资源环境对区域发展的制约作用，在通过增长方式调整等途径减少建设对环境和生态的破坏的同时，实事求是地确定区域城市化和城镇规模的总体目标，合理确定区域开发的总量和结构，确保区域发展的生态安全底线。
6.2 因地制宜的生态共建目标和策略
提出建构区域生态网架的目标和要求，例如由自然保护区、森林公园、水源、山体、风景名胜资源、区域生态走廊等构成的重要的生态敏感或者开敞空间的布局和保护要求，划定非建设用地和控制开发用地的范围，对控制和禁止开发的用地提出明确具体的管制原则和要求，以指导下层次城市规划的编制。提出各方共同遵守的区域生态环境建设目标，各种开发行为应尊重生态规律，最大限度地减少对自然生态的不良影响。
6.3 环保优先，确定环境准入门槛，实行排污权交易制度
根据减少污染、保护生态环境的要求，明确区域或不同分区产业的环境准入门槛。对于具有严重的水、大气污染的项目应明令禁止进入；对具有一定污染的项目应制定严格的排污收费政策，强迫企业加强新技术应用和清洁生产，加强污染的治理，实现达标排放。根据区域生态环境保护建设和产业升级的要求，逐步提高企业的污染排放达标标准。完善领导干部特别是基层领导干部的政绩考核机制，在测算经济增长生态成本、资源成本的基础上加强对经济增长效益、效率的考评。
排污权交易制度是用市场经济的手段控制企业污染的排放，前提是保证区域总的污染排放量上限不被突破，变谁污染谁治理与谁污染谁付费相结合，污染少的企业也可以从中获益。
6.4 环境共保，加强对相邻权的保护
除了前面提到的划定生态隔离空间、提高污染排放和治理标准、限制污染企业进入等措施外，还可以采取其他的途径，例如要求污染企业在布局或建设对景观有破坏性时必须征求相邻地区政府的意见；对造成流域性、区域性污染，损害周边地区生态环境安全的行为，明确其高额的经济赔偿责任和严厉的法律责任。
6.5 符合生态环境保护要求的能源政策
结合产业结构调整升级和产业特点，在加快经济结构调整的同时，加快城镇密集地区能源结构调整步伐，大力发展清洁能源，逐步降低煤炭消费比重，积极推广和使用优质、高效的清洁能源、新能源和可再生能源。将节能放在突出地位，提高能源利用效率。根据能源政策、生态环境保护的要求，合理控制小汽车的使用，大力优先发展城市和区域公共交通。
6.6 流域环境治理和保障政策
对城镇密集地区的水体必须采取更严格的环境政策，严禁在大型湖泊、水体的周围布局化工、造纸、造船、印染等污染项目，对于水体自净能力较强的江河，也应严格控制污染项目的布局，禁止污水超标排放。
加强流域环境保护和污染治理的区域协调和整体行动，明确有关各方的责任和义务。统筹协调流域的取水和污水的排放、包括取水口、污水排放通道及相关设施的布局和总量的合理控制。结合环境保护的要求、对围网养殖、农村面源污染等应提出相应对策。
7 人口和社会发展
城镇密集地区外来人口不断的高增长，拉动城市化水平继续攀升，但是城市化的质量并未和城市化人口比例同步增长，外来人口在就业、生活居住、教育、医疗、社会保障等方面并没有享受到真正的城市待遇，城乡基础设施、公共设施、社会保障机制的缺口仍然很大，因此带来的社会问题也比较多。必须正视区域发展中存在的社会问题，重视社会发展进程中人的需求层次和社会发展需要的变化，将促进社会事业的发展和区域发展中的社会公平纳入规划的范畴。
7.1 人口流动和就业引导
一方面城市的生活成本提高使外来劳动力对收入的期望值相应提高，外来劳动力不再等于廉价劳动力；另一方面，随着经济增长方式的转变，特别是高新技术产业、创新产业、现代高端服务业的发展，城镇密集地区对劳动力的需求结构将发生重大转变，对熟练工人、技术工人、高层次管理人才、创新型人才的需求将更加突出。城镇密集地区对流动人口的户籍、居住、服务、就业等政策应当适应这一转变。规划还应要求各地制定相应的就业培训和就业指导政策。
7.2 妥善解决外来人口居住问题
规划调查研究外来人口聚居的特点、分布的状况、需求的特征、存在的问题等，在住房政策、居住用地布局 就业与居住用地布局关系上，采取相应的措施。结合城市廉租房、经济适用房、打工楼的建造，积极推进城中村的改造和郊区村的整治，提供适合外来人口消费能力和就业岗位分布特点的居住设施。规划主要从区域整体的角度出发，共同研究制定相关的政策。
7.3 适应不同人口需求的公共服务体系
中国的城镇密集地区虽然没有国外那种尖锐的种族问题，但是外来人口同样来自不同省份、地区，有着不同的教育、文化背景和民族、宗教习俗，在城市的就业层次也差异很大。多元化赋予城市活力和创造力的同时，也会加剧社会冲突，因而必须进行适宜的社会规划的引导。规划需要研究人口结构多元化、老龄化等对本地消费市场的影响、对交通、教育、医疗、文化等公共设施的需求以及社会保障体系的需求等，针对不同群体的不同需求，在空间规划中予以体现，并为城市规划、相关政策制定、法律和制度建设等提供引导。
8 文化的保护传承
城镇密集地区的经济快速发展和城市化进程的快速推进，使整个区域处在一个文化变化、更新的历史时期，各城镇之间、区域内外的广泛交流，也使得不同的文化在城镇密集地区相互交融，使区域文化更加多元。整个区域共同面临着如何在发展中保护和延续传统文化、地方文化的难题。
8.1 保护的对象和内容
各种物质和非物质文化元素，是形成地方特色、塑造区域标识感、归属感的重要因素，也可以在一定程度上展现出不同时代区域和城市的历史格局以及政治、经济、文化、居住等状态特征，留下区域发展的历史足迹。规划保护的对象，是整个区域的历史文化遗存，包括物质遗存和非物质遗存，区域内的传统文化、地方特色文化、乡土风情、城市和乡村的风貌特点等。对于在区域层面上有影响的、保护中存在矛盾和问题的特色文化资源，规划应当作为重点关注的对象。
促进城市间在文化遗产保护与利用方面的联合，例如通过规划引导相关城市共同保护好古运河、古镇群，地方文化等具有区域性特征的文化遗存。
8.2 保护的对策措施
区域性规划主要是提出区域共同遵守的保护目标、保护原则、保护政策，对保护和利用文化遗存的技术方法，法律要求等提出建议，并就区域性文化遗产的共同保护制定相应的措施。
当前最重要的是合理确定对历史文化保护和利用的目标导向、价值趋向和政策引导。历史文化的保护首先是一种公益行为，不能以经济利益为驱动，政府必须有相应的资金投入和引导激励社会参与的政策机制。
注释：
①根据国家发改委京津冀都市圈产业发展布局专题研究报告(2005)，2004年长三角、珠三角的三次产业结构分别为4.6∶55.8∶39.6、4.4∶53.3∶42.3，呈现明显的二、三、一特征，第三产业发展比较滞后，京津冀的三次产业结构为8.4∶47.5∶44.1，其三产比重较高主要得益于北京在经济中的比重。2004年北京市第三产业比重达到60％，除天津外，其他8个城市的三产比重都低于40％。
②笔者曾对江苏省12个国家级开发区的土地利用产出效益进行过分析，2002年国家级开发区中仅苏州工业园区、南京和无锡高新技术产业开发区地均GDP产出超过10亿元，加上省级开发区在内，全省开发区的地均GDP产出每平方公里不到4亿元，地均工业产值每平方公里仅10亿元。应该说，部分城市现状的土地利用情况已经有了明显的改善，一些国家级开发区的土地产出效益也达到了相当的水准，例如上海、深圳的高新区、苏州工业园、无锡高新区等，其成熟工业用地的单位用地产出可达到每平方公里30亿元以上。但是从区域整体层面看，城镇密集地区的土地利用特别是工业用地的产出效益仍然很低。据《江苏省沿江城市带规划》统计分析，2002年江苏省有沿江岸线的2 1个城市单位面积工业用地平均工业产值为8.34亿元/km[2]，按照30％的工业增加值比例估算，其地均工业增加值每平方公里不到3亿元。
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