围绕美国社会保障“私有化”的争论，本文主要内容关键词为：美国论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
虽然连续几年来美国社会保障收支形势始终很好，连年盈余，但是，早在几年前，美国社会保障署就开始在其每年的“年度公告”中连续发出预警。2002年3月份的“2001年公告”再次警告说，美国社保基金将从2017年开始出现赤字，2041年将会完全枯竭；要继续维持美国社保基金的支付能力，未来的前景或是提高缴费50%，或是削减给付1/2；2017-2075年债务总计将高达24.2万亿美元，是2002年联邦预算的12倍(communication from the Board of Trustees,Mar.,2002)。这些几乎每年都公布于众的数字告诉人们：美国的社会保障制度（注：本文中使用的“社会保障”含义均指美国的OASDI（养老、遗嘱与残障保险）中的养老、遗属和残障人的给付。）在未来四十年内行将破产。
基于此，经过美国经济学界和国会近五六年来就是否及如何引入个人养老金投资帐户（或称社会保障“私有化”改革方案）展开无数次激烈讨论之后，布什政府决定将之付诸行动。2001年5月2日，布什总统宣布正式成立由两党成员（各8名）组成的16人委员会，即“加强社会保障总统委员会”（下简称“统委员会”），旨在“研究和提出具体意见，以保护老一代的社会保障，为新一代建立福祉。”在2001年8月发表的“临时报告”的基础上，“总统委员会”在2001年12月最终向总统提交了《加强社会保障、为全体美国人民创造个人福祉》的《总统委员会报告》（下简称“布什报告”）。
在过去的一年半时间里，“总统委员会”的成立和“布什报告”的发表在美国学术界掀起了一场轩然大波，将本来已经持续了几年的关于私有化的大辩论推向了顶点：支持私有化改革的“激进派”和对此持异议的“反对派”针锋相对。
一、“布什报告”的主要内容
1.建立个人帐户的必要性和优越性
“布什报告”认为，建立个人账户是社保改革的核心内容；目前制度下美国家庭资产分布不均，收入不公；从长期来看，家庭持有资产对健康和婚姻可持续性，甚至对收入、种族和教育的可控性都具有积极的作用。
在2001年10月18日的第二次听证会上，经济学家、华盛顿大学的雪拉丹(Sherraden)教授提出：“对绝对大部分家庭来说，摆脱贫困不应该通过收入和消费的途径，而应该通过储蓄和积累的途径。”经济学家的研究认为，建立个人账户是观念上的进步，思维上的变革，行为上的革命。拥有一笔资产（积累制）要比拥有一个权利（现收现付制）更有保证，即拥有一个个人资产的账户被认为比政府对未来几十年以后才能够兑现的承诺更为安全可靠，其主要观点是：
(1)建立个人账户的资产所有权将有利于提高资金保障的能力。传统社保体系可以提供的给付具有被削减的可能性。而建立个人账户以后，其资产将具有可靠性和保证性；账户股票投资虽然具有一定的不确定性，但使其资产丧失贻尽的风险几乎是不存在的，个人账户资金合法的所有权和未来的获取权比目前不可持续发展的制度更有可靠性。
(2)建立个人账户以后社会保障就延伸成为可以继承的资产。现行的社保制度能够留下可以继承的是一次性支付的255美元死亡抚恤金。而改革后的制度允许个人账户里的资产由其配偶和子女继承，这就改善了低收入人群和生命预期较短人群的待遇，提高了资产和财富积累的可能性。
(3)个人账户可以为社会弱势群体增加额外的保护。鳏寡者可以获得继承的个人账户；离婚者可以对婚内积累的资产拥有共同的财产权；低收入群体可以有机会利用目前12.4%工资税的一部分建立个人金融资产。
(4)建立个人账户可以使其持有者有机会寻求回报率更高的机会，其预期给付肯定会高于那些没有个人账户的人。传统制度下设定的给付水平只有在大量岁入的条件下才能得以实现。建立账户以后，养老保险的给付分成了两部分：原来传统社保体系即“社会保障A部分”和来自个人账户即“社会保障B部分”；这两个部分的总和比现在制度下的给付要多。
(5)建立个人账户将有利于实现基金积累。人们拥有了个人账户后，其资产不能用于非社会保障的目的，账户持有者可以根据自己的偏好进行投资组合。
(6)建立个人账户将会增加国民储蓄。
(7)建立个人账户将会激励劳动力的参与。赡养比例是涉及到支付能力的一个重要因素，在今后的50年里，赡养比率将从目前的3.4:1下降到2:1，支撑这个制度的成本将会增加69%，所以，保持足够的劳动力供给是社会保障改革之关键。建立个人账户后，个人会把缴费与未来的退休收益直接联系起来，而不会把它看成是一种税，从而会激励他们继续留在劳动力市场上。
2.个人账户的管理与运行
建立个人账户重要的有两条：一是在管理上要有成本效益，二是设计细节要考虑周全。“布什报告”对美国社会保障个人账户系统提出了如下设想：
(1)总体设计思路。个人账户的设计必须满足5个条件：1)行政管理费用合理；2)减少个人风险；3)账户持有者必须有一定的投资选择权利；4)个人投资者有权要求快速和准确，不得对其要求额外的费用；5)政府必须对所有账户系统的运行做出高效与公平的承诺。以往的个人账户的设计有两种极端的模式，一个是“集中管理”模式，即所有的缴费集中进入指定的中央管理机构，由它负责管理所有缴费记录并负责投资，其特点是行政管理费用较低，指数化的基金种类较多。“集中管理”的模式在短期内有一定的优势，但在长期内则不是最佳的选择，因为它不能很好地适应市场规则，对其基金管理人不满意的消费者不能“用脚投票”（指选择别的管理人）。另一个极端是“分散管理”的模式，其中一个重要的“版本”是现在私人部门的401(K)计划，特点是缴费直接从雇主手里转移到私人部门的基金里，这样可以满足不同层次的需求，个人的投资选择是通过其雇主进行的，可供选择的基金种类很多，并随时可以转移，政府的责任只是负责对基金和雇主进行监督。但是，这种“分散管理”模式的问题是“执行程序的成本”较高。
(2)提出了两支柱的“混合”模式。鉴于上述两种极端模式的利弊，提出了一个两支柱的“混合”模式：所有的缴费进入中央管理机构，个人投资由该中央机构统一执行，在初创阶段，全部收入投资于“第一支柱”，个人选择的范围是目前TSP(thrift saving plan)投资的基金范围，再加上另外三个“平衡基金”和一个抵御通货膨胀的债券基金。当个人的积累额超过一定门槛以后（例如5000美元），门槛以上部分可以投资于“第二支柱”即私人部门的基金。
(3)限制投资配额规则。鼓励长线投资，尽量避免“日常短线交易”，以减少交易费用；在股票、公司债券和政府债券的组合中优化投资，以减少投资风险；向不愿意选择任何交易期权的个人提供“平衡标准基金”。
(4)第一支柱应该提供若干标准基金。在第一支柱中，个人可以选择平衡基金和5个指数化基金（目前TSP使用的）的任意组合；基金管理服务应采取竞标方式，以降低管理费用。平衡基金的投资应配比公司股票、公司债券和政府债券之间进行。指数化的平衡基金可以分为三类：“保守型”（购买大量的政府债券和高质量的公司债券）、“成长型”（持有较高比例的股票）、“中间型”（在二者之间）。TSP包括以下几种基金：C基金（政府证券投资基金）、F基金（收入固定型指数化投资基金）、C基金（普通股票指数化投资基金）、S基金（小规模资本型股票指数化基金）、I基金（国际股票指数化投资基金）。此外，政府应该创建一个适应个人账户持有人投资的“抵御通胀型国库券”(TIPS)，即I基金（国际股票指数化投资基金）。
(5)为不选择投资“第一支柱”的人建立标准基金。标准基金是投资决策的参考系，有个年龄适应的问题。“成长型”平衡基金对年轻人比较合适，“中间型”基金适合于中年人，而“保守型”基金则适合于老年人。
(6)第二支柱的基金管理公司不但应与第一支柱完全相同，而且应提供种类较多的“共同基金”。由于第一支柱中个人账户的积累达到门槛以后可以投资于私人部门，私人部门应具有竞争性和可选择性，防止出现政府垄断基金的现象。
(7)退休之前不得进入个人账户进行消费，此时它提供的仅是资产的权利；但退休之后要有多种兑现资产的选择权利，包括死亡之后遗赠的选择权。
(8)账户中婚内资产在离婚时要平均分配。婚史10年以上的离婚者，配偶可以有权利或选择“缴费型给付”或选择与其配偶对半分配的权利。婚史不足10年如果要想获得前配偶的给付就不得再婚。
(9)组织架构的设计。为防止受政治的影响，“布什报告”向国会推荐了两个可供选择的组织模式，即TSP模式和“联邦储备董事局”模式：TSP模式的董事局由五名兼职成员组成，由总统任命，董事局主席任期4年，两名成员任期2年，两名3年，分别由参众两院协商之后选举推荐产生；董事局任命一个全职的执行主任行使日常CEO的职能。“联邦储备董事局”(FR)由七名成员组成，由总统任命，参院通过，任期14年；决策完全独立于国会和总统；由于任期较长和交错任期等特点（每两年一次新的轮换机会），其独立性比TSP董事局还要大。
3.三个改革模式的特点及其转型成本问题
“布什报告”称，为使未来的社保制度在财政上具有可持续性并能满足总统提出的改革原则，三个模式都不能导致削减退休人员当前和近期的给付水平，15年之内应收支平衡，并且略有盈余。
模式一：在个人账户中自愿投入税后工资的2%，同时减少传统社保体系的给付，只要账户的收益超过3.5%，个人就可以获取退休给付。由于资金缺口继续存在，如果不改变未来的给付标准和增加新的投入，养老金给付将继续面临某种不确定性，即从2030年开始，需要额外增加社保基金的收入。
模式二：2002年1月1日不到55岁的个人，从2004年开始自愿从工资税（注：本文中“工资税”的概念等同于“社会保障缴费”。）中提取4个百分点（最高1000美元）；同时，在通胀以上部分，按2%复利计算的个人账户的缴费额将抵消传统社保中的给付。对30年工龄的个人，其最低给付标准为“贫困线”的120%。从2009年开始，传统社保体系下的给付将实行价格指数化；到2075年，个人账户持有资金将达12.30万亿美元；2025年至2054年需要一般税收转移支付以保持社保基金的支付能力。
模式三：在这个模式中，2002年1月1日不到55岁的人，从2004年起，每年可以从其社会保障缴费中提取2.5个百分点转入个人账户中（每年最高1000美元）；此外每年再额外投入税后工资的1%作为个人缴费，以“激活”账户，这部分额外缴费将以减税的形式给予部分补助；但是传统社保制度中的给付要减少，减少额度的计算方法是，在扣除通胀率以后个人账户中以2.5%复利计算的缴费额度那部分。对30年工龄的个人，其最低给付标准为贫困线的100%，40年工龄的个人为111%；在今后的75年中，需要增加相当于0.6%税赋的收入，专门用于社保；为保证2034-2063年社保基金的支付能力，需要从一般税收中进行转移支付。
“布什报告”称，上述三模式都将一定程度地改善现行传统社保制度。如果目前传统制度到2075年的缺口为31570亿美元（或每个个人21000万美元），那么，改革以后，“模式一”积累的资产将为103000亿美元，“模式二”为123000亿美元，“模式三”为153000亿美元。“布什报告”的“转型成本”是，在转型过程中不利用社保盈余，“模式一”为11000亿美元，“模式二”为9000亿美元，“模式三”为4000亿美元。第二个设想是，如果目前GDP增长率4.2%和其它条件不变，社保盈余正常继续下去，那么，“转型成本”就会更少一些，“模式一”为7000亿美元，“模式二”4000亿美元，“模式三”仅为1000亿美元，分别仅占GDP的0.29%、0.33%和0.10%。
二、围绕“布什报告”展开的辩论
从“总统委员会”成立之日起，美国一些经济学家就对其私有化的改革取向提出了质疑。2001年12月“布什报告”发表之前，针对8月份公布的“临时报告”，经济学家向“布什报告”发起攻击的核心人物主要是布鲁金斯研究所的艾龙(Asron)、普林斯顿大学的布兰德(Blinder)、波士顿学院养老金研究中心主任玛乃尔(Munnell)女士和布鲁金斯研究所的奥尔扎格(Orszag)等。在“布什报告”发表之后，反对私有化的经济学家主要是麻省理工学院的戴尔蒙德(Diamond)和奥尔扎格。力主私有化改革的“激进派”学者，其主要代表人物是克里克夫(Kotlikoff)、萨克斯(Sachs)、偏右的费尔德斯坦(Feldstein)、比格斯(Biggs)等。
辩论的焦点或者说反对派提出的问题主要围绕以下几个领域。
1.社保基金的性质及其与国民储蓄的关系
“反对派”认为，美国社保基金资产具有重要的意义，“社保基金储备可以增加国民储蓄、减少公债，进而可以增加每个个人的资本总额从而可以增加生产率”(Aaron,Blinder,Munell,Orszag,2001)；私有化改革事实上削减了社保资产的规模，从而减少了国民储蓄，长期来看对经济增长具有副作用。比格斯对此进行了激烈的批评(Biggs,2002)，认为，社保基金的作用实际上可以归纳为两个重大理论问题：其一，在为未来退休计计预筹资金方面社保基金并没有实际意义；从纳税人的角度看，对联邦政府预算来说，实际上等于负债，而不是政府可以用来支付养老金的“净资产”，这是因为，社保基金所持有的政府债券并不具有推迟税收的作用，更不能起到减少公共支出的作用；即使没有这个基金，从2016年开始也需提高税收或削减养老金给付水平，才能保证养老金给付的正常支付；有了这个基金，同样也要从2016年开始提高税收或削减养老金水平以偿还基金的债务。所以，从预算和纳税人的角度看，有没有这个基金是没有很大区别的。其二，社保基金与国民储蓄之间的关系。比格斯认为，“对社保基金来说是资产，但对政府来说它是等量的债务”的观点意味着社保基金在预筹未来养老金给付方面并没有什么积极意义。80年代中期以来，社保基金的盈余从来没有在真正的经济意义上“储蓄”过。虽然它以政府债券的形式在规模上等同于这些现金盈余，在会计的意义上是“储蓄”起来了，但这些资金本身并没有用于减少政府的借贷或偿还政府的债券，就是说，这些工资税的盈余并没有增加政府的储蓄，而是使国会的预算支出更加庞大了；这样，虽然社保基金仍然以政府债券的形式存在着，但支付未来养老金时还需要增加税收；而将来增加税收以偿还社保基金的债券时个人面对的却是净损失。于是，比格斯认为，这四位经济学家的上述推导是站不住脚的。比格斯还大量引用了国会审计署(GAO)1989年报告中列举的关于国会预算与社保基金之间千丝万缕联系的种种事实，最后得出的结论说，“社保基金的盈余越多，其它方面的赤字就越大。”
2.私有化改革以后美国社保制度的整体支付能力将受到严重削弱
无论从长期看还是从短期来看，由于社会保障基金的一部分收入转移到个人账户，美国社保体系的支付能力从整体上来说将受到严重的削弱。建立个人账户的结果是用个人账户系统替代了传统社保体系的整体“缩水”。对那些选择了个人账户的人来说，他们的一部分缴费被转移到了个人账户里，换来的是他们在传统体制内养老金给付的进一步削减，社保体系的财政条件将不可逆转地会恶化，并且，社保基金“流失”的这笔基金的数额超过了受益人被削减的养老金给付的数额。据“戴一奥报告”(Diamond and Orszag,2002)测算，（注：2002年6月18日，两位经济学家联名撰写的强烈抨击“布什报告”的两篇重要论文同时发表，一篇题为《削减给付与补助个人账户：对“总统加强社会保障委员会”提交的报告的分析》，另一篇题为《对“总统加强社会保障委员会”提议的评价》。前一篇报告从总体上对“布什报告”提出的三个模式的利弊进行了分析，主要侧重私有化改革对养老金给付标准影响和个人账户性质的研究，指出了其存在的问题；后一篇则更多地在精算的基础上对私有化以后社保基金的支付能力、个人账户的资产和债务、三个模式之间的区别等方面做了更为深入的研究，从技术层面上指出了“布什报告”后两种模式中存在的财政不可持续性等问题。）在“模式二”条件下，今后的75年所需要的转移支付相当于目前社保体系全部赤字的2/3，在“模式三”条件下将需要80%。著名经济学家克鲁格曼在《纽约时报》撰文说(Krugman,2002)，“众所周知，（美国的）社保系统是一个用每一代人的工资税来支撑前一代人退休的制度，如果年轻一代的缴费进入了个人账户，那么问题就显露出来了：谁来支付今天退休者或老年个人的给付？这是一个很简单的2-1=1的算术问题。所以，私有化制造了一个财政黑洞，要填平这个黑洞，就必须削减给予，或提供大量的政府转移支付，或者二者同时使用。”
3.养老金给付标准将大幅度削减
经济学界普遍认为，“布什报告”建议的“模式一”的改革步子不大，没有什么讨论的价值和意义，所以，学界讨论的重点主要是后两个模式。首先，“戴－奥报告”认为，私有化以后，那些不选择个人账户的个人将面临着养老金给付的大幅度削减，其中，“模式二”条件下的给付削减更为严重，以2002年35岁到2032年65岁退休者为例，与现行传统制度相比，届时他的养老金给付标准，将减少17.4%；越往后，减少的幅度越大，例如，2001年出生到2066年65岁退休时将减少41%。
由于得到一部分补助，在“模式三”的条件下，情况稍好一些。同样以今年35岁的未来退休预期为例，届时他将得到的养老金标准削减的幅度为9.5%。
其次，私有化改革将对残障和失去双亲的儿童的津贴标准带来极大的负面影响。例如，对2050年开始接受残障给付的人来说，在“模式二”条件下其养老金给付将减少33%，在“模式”三说下减少19%；到2075年，“模式二”下将减少48%，“模式三”为29%。上述削减幅度对失去双亲的儿童来说也是一样的。对残障人士和失去双亲的儿童来说，他们之所以几乎没有能力来缓解个人账户所导致的损失，是因为这些人职业生涯较短，对个人账户的缴费有限。
最后，那些选择个人账户的人同样面临着给付的大幅度削减。如果这些人从个人账户中获得的回报能够像“布什报告”所预测的那样，削减的幅度可能就要小一些，但不管如何，这些人还是将要面临严峻的形势。
4.个人账户性质的问题
个人账户从本质上讲具有“资产账户”和“债务账户”的双重性质；前者是指个人储蓄和投资的回报功能，后者就比较复杂了：由于转入个人账户的这部分收入不能用以支撑传统的社保体系，所以就人为地“制造”了一个“债务账户”，其债务总额等于收入转入加上利率；退休时，当所获得的传统社保体系的养老金给付被削减或抵消时，这笔债务才能予以偿还，才能“激活”这个“债务账户”；由于每月削减的额度要根据几十年不同的利率计算，所以就会出现一些问题。例如，如果账户持有者在退休之前死亡，幸存者配偶既继承了其个人账户中的资产，同时也继承了其债务账户中积累的债务，这时，其债务的偿还要从其配偶的给付中予以支付，也就是说，配偶所继承的账户：资产可能高于债务，也可能少于债务。再例如，在离婚的情况下，婚内积累的“资产账户”和“债务账户”均应予以分割，同样会出现“资产账户”少于或多于“债务账户”的情况。再例如，如果一个人在退休之前死亡而没有幸存的配偶，而其“资产账户”可以分配给其继承者，“债务账户”却是不能分配的，在这种情况下，个人账户具有某些“隐性”人寿保险的性质，有利于其继承者。
5.个人账户的行政管理费用问题
对私有化改革以后管理个人账户的行政成本，“反对派”提出了较多的疑问。“布什报告”假设“支柱一”的年行政管理费用比率为资产的0.3%，以40年积累为计算周期来看，显然是不够的。首先，在个人账户初创阶段，需要额外支付一笔一次性的成本；其次，大部分成本是“固定成本”，即每个账户的成本；如果账户规模扩大的话，边际成本会下降。但问题是，账户的平均规模取决于从“支柱一”向“支柱二”转移的规模，如果转移的账户数量较多，“支柱一”的账户规模就会下降。假设每个人在超过5000美元的门槛以后都想转移到“支柱二”中去，0.3%就意味着每年不到15美元（0.3%×5000美元）。如果没有人愿意进入“支柱二”，这个比例的管理费从长期来看似乎还是合理的，与TSP就很接近。最后，还需要一笔宣传教育费用。401(K)的经验教训显示，资本市场的宣传教育也需要大量的资金。
6.私有化改革以后美国社保体系的可持续性问题
可持续性问题是“反对派”强烈抨击“布什报告”的一个重要内容。他们认为，这项改革并没有完全解决社保基金的可持续性问题，因为它需要一般税收转移支付的支撑：在“模式二”下，假定参加的人数为100%，如果不注入一般税收的转移支付，其枯竭的日期在2025年就要提前到来；在“模式三”下，假定加入的人数为2/3，其枯竭的日期为2039年。而在目前传统社保法律制度下，其枯竭的日期应该是2041年。如果注入资金，“戴－奥报告”精算的结果令人十分吃惊：“模式二”下的财政借贷到2010年是8020亿美元，2030年39280亿美元，2050年38890亿美元，2070年63820亿美元，2076年129560亿美元；“模式三”下的情况差不多，分别是4750亿美元、20090亿美元、8540亿美元、78660亿美元和129550亿美元。对“布什报告”私有化改革三个模式的评价结论，“戴—奥报告”总的认为有较大的风险。从经济风险来看，较高的回报预示着较大的风险，股票市场的风险是难以预测的，而“布什报告”中“蛊惑人心地使用的那些数据是被曲解了的”。所谓“政治风险”是未来立法条件的不确定性，它“是一个政治风险还是政治保值，这还是不明确的”，“戴一奥报告”还批评“布什报告”没有使用传统体制下的给付标准即“计划中的给付”概念作为其比较的参考标准，而“创造地使用”了“可支付的给付”这个新的概念，从而使人们失去了与目前体制下给付标准作比较的参照系，是在误导舆论。
7.股票投资风险问题
“布什报告”引起的另一个争论是对未来股市投资风险的预测与评估。该报告对建立个人账户以后可以较大幅度提高退休金水平的预测与分析是建立在一个既定的股市回报率的基础之上的。近十几年来，美国大多数经济学家对过去200年来股票年回报率的统计结果是7%左右。但是当前股票市场表现出来的前所未有的“本质”使人们不可能仅仅根据历史模式来预测未来，目前股票市场如此糟糕的状况是股票溢价的结构性滑坡，它既可能来自人们对风险概念的调整，又可能来自中小投资者入市门槛的降低，等等，情况非常复杂。坎布尔的初步估计是，未来股票回报率很可能在5%～5.5%之间。
三、美国社会舆论的反映及私有化改革的前途
社会保障税是美国人支付的最大的单项税种，80%以上的美国人支付的社保税要多于他们的联邦所得税；社会保障的岁入占联邦预算的23%，是联邦政府最大的财政计划，因此它是世界上最大的政府计划项目。2002年8月20日《西雅图邮报》说：1935年8月14日《社会保障法案》诞生至今正好67岁了，这是一个人命关天的计划，为一代代美国人做出了巨大的贡献；尽管人们对“布什报告”毁誉不一，见仁见智，但它毕竟涉及到千家万户；尽管学界对它提出了一些问题，但毕竟它是一场重要的大变革。在一些人看来，它是“新政的一次改革探索”，是对“罗斯福幻想”的重塑，是对“美国之梦”的再造。
正是由于这个原因，一年多来，美国各种平面和多媒体的舆论都被卷入进来，各种评论文章铺天盖地，有的网站设立了评论专栏，有的专设了BBS版块，有的还设立了网上民意测验等。讨论的气氛如此之热烈和针锋相对，卷入的社会阶层如此广泛，在许多美国人看来是空前的；舆论界支持私有化改革的声音较少在“布什报告”三个模式方案的细枝末节纠缠，更多地是“呼吁”改革的重要性和迫切性。
1.面对私有化改革的世界性潮流，是顺应潮流，还是甘愿落后？
世界各国社会保障制度所面临的基本问题是赡养率不断下降，预期寿命不断提高，这是当前挑战各国现收现付社保制度、推动全球改革的两个基本动因。2002年，拉美已有10个国家从DB（给付确定型）转向DC（缴费确定型）制，完成私有化或部分私有化的改革；转型国家紧跟改革潮流，已有一多半国家建立了个人账户，从现收现付制转向完全积累或部分积累制：近几年来，英国、意大利、德国甚至被认为福利慷慨度最高的瑞典也建立了“名义账户”，对传统制度进行了结构性的改革。由此我们可以看出，拉美的某些经验、欧洲的最新发展、转型国家的大胆尝试，所有这些外部的改革环境和压力是“布什报告”出台并导致这场大辩论的直接原因之一。
2.建立个人账户是“筑一个投资的巢”，还是权宜之计？
美国几年来关于社保改革争论的焦点巳越来越明朗化，学界和政界提出的建议大致有三：提高税收，减少给付，或“使一部分资金高速运转起来”。在“激进派”看来，只有第三个办法即“保留一个安全的退休留窝鸡蛋”才是根本的出路，而不只是延长或推迟社保基金寿命的权宜之计。美国的社会保障历来被称为“三条腿的板凳”，即除了社会保障以外还有公司退休计划和个人储蓄。但对后两条腿而言，公司计划的覆盖面不到就业人口的50%，家庭平均储蓄只有1000美元。《国民评论》认为(Moore,2002)，建立个人账户可以为明天的退休者预筹一部分给付，将今天的储蓄与投资并用起来以避免这场灾难。
3.投资股票市场究竟是利大于弊、还是弊大于利？
股市投资风险问题成为一个热门话题。《国民评论》报道(Moore,2002)，德州一个民主党议员认为“在个人账户下，退休人员将被置于变化无常的股市上……”，另一议员感叹道，“经过这几个星期的股市，我认为个人退休账户是一个可怕的坏主意。”但也有人反驳这两个议员，股市行情虽然波动幅度很大，但长期来看，在过去的128年里，每35年为一个周期的年回报率为6.4%，即使在最差的1921年之前的35年，年均回报率也为2.7%，也就是说，长期投资是很划算的，甚至在熊市里也能保住账户。还有人撰文说(Coyburu,2002)，关键是“长期”二字，因为从“标准普尔500”建立以来，每20年就肯定会有收益，即使在1929-1938年大危机时，其还是上升了1.1%。自“标准普尔500”1926年建立以来的75年里，有51年是收益大于损失，年均收益率为7%；如果以30年为一个周期的话，收益率从未跌过4.4%。
4.改革的任务是从这一代人开始，还是留给后代解决？
在“激进派”看来，改革的任务已经迫在眉睫。2002年8月12日的《华盛顿邮报》指出(Kerry and Rudman,2002)，如果国会现在通过一个《无所作为法案》(Do Nothing Act)，那么，现在30岁的人将来退休时就将减少退休金16%，现20岁的人减少29%，刚出生的人将减少40%。但到2041年，社保税将提高40%。从这个意义上讲，“在大危机时，社会保障制度为美国人民提供了一个温暖的毛毯，但现在这个毛毯已经出现了许多破洞，必须做些变革。布什总统提出的不是危险的计划，危险的是什么也不做和希望我们的子孙他们自己来解决这个问题。”(Coyburu,2002)经济不景气的时候，对许多美国人来说，他们希望看到变革，尤其是年轻人，他们喜欢冒险，一年来各种各样的民意测验结果就是一个佐证，（注：例如，2002年9月20-22日“今日美国”民意测验的结果是赞成私有化改革的52%，反对的43%。引自：http://www.usataday.com/news/nation/0924-poll-page.htm在2002年11月中期选举的前一周，盖洛普民意测验的结果是支持私有化改革的比率已从一个月前的52%上升到57（引自《华盛顿时报》2002年11月21日。）月份中期选举“一党独大”的结果无疑更是一个先兆。
5.这场大辩论究竟是两党之争，还是学术之争？
毫无疑问，经济学界的辩论必然具有浓厚的政治背景：私有化支持者大多是共和党人士，或是共和党的智库成员；反对派们则多是民主党人士，或是他们的智库成员。当然也有一些经济学家声称无党派之见，不参加党派之争，但事实上他们必然属于某个学派营垒，并且界限分明。据《纽约时报》透露，“总统委员会”执行主任布拉豪斯(Blahous)说，“戴－奥报告”“似乎是精心策划的，对包含个人账户的这三个模式的讨论存有偏见”。与学界情况差不多的是，在这场大辩论中，共和党基本上处于“守势”，布什总统对此一言不发；民主党处于攻势。
首先，两党都不承认自己搞“私有化”，而相互指责对方在搞“私有化”。在美国政治中，“私有化”显然是个很肮脏的词，2002年9月的一篇文章就是以《论“私有化”这个词》为题，专门描述两党之间如何避免使用该词以避免引火烧身的“故事”。在这场大辩论中，民主党指责共和党推行社会保障“私有化”将会为“弱势群体”带来极大的伤害，而共和党则反唇相讥说，布什总统从未建议将社保基金投资于股市，而只是建议年轻个人将他们职业生涯中的一部分社保税用于投资，带头搞“私有化”的是民主党，因为早在克林顿执政后期就提出要将社保基金用于投资。
其次，社保制度改革历来是两党拉拢选民的重要砝码之一。在历史上，民主党就曾多次采取指责共和党企图“分裂和破坏社保制度”的办法赢得了中期选举。舆论界普遍认为，共和党不可能把“布什报告”的立法行动推迟到2004年以后，因为他们会将社保改革作为大选的一个砝码；但同时，他们也知道安然事件对他们不利，现在也不是将之列入日程的好时机。
最后，两党围绕社会保障改革的话题在较长时期内，至少在布什任期内将会继续下去。美国社会保障制度诞生75年以来，经过多次修订和补充，但舆论界和学界一致认为，如果这次“布什报告”得以立法通过，那将是最大的一次修订和改革。“布什报告”最终能否成为立法行动，能否得到国会的通过，在未来的一两年时间里肯定还有许多变数。不管其结果如何，在经过这么多年学术辩论和5年来国会各种官方场合的讨论（近年来曾有多位议员提出类似的私有化提案）之后，私有化方案现在毕竟正式拿到桌面上来，并公之于众以供讨论，本身就说明共和党已经取得了第一个胜利，这个结果不仅对学界将产生重大的影响，而且在较长时期内也必将继续成为两党争斗的重要内容。面对民主党的激烈抨击，共和党在媒体上提出的最多问题是，民主党到底拿出了什么具体的、可以替代的方案？“如果现在民主党反对个人投资，那么他们有义务告诉我们他们欲提高多少税和削减多少给付。”(National Review,2002)共和党提出的这个问题既是民主党的“软肋”，也是对民主党最好的回应；正是由于民主党对“布什报告”批评有余，建议不足，所以，关于社保改革的争斗在两党之间还要继续下去；在这个意义上讲，两党的争斗在客观上推动了私有化进程，并将促使改革方案不断成为优化和妥协的产物。
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