新闻出版业规制及规制变革思路，本文主要内容关键词为：规制论文,出版业论文,思路论文,新闻论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G230文献标识码：A 文章编号：1003-7217(2003)06-00100-07
我国新闻出版业是党的宣传思想阵地，是先进文化的基本载体，是创造精神财富和物质财富的新兴产业。随着政府规制的逐渐放松，融资渠道的分层次、分领域的梯度开放，资本对新闻出版业的作用与影响逐渐显现出来。资本是一柄双刃剑，它既能成为推动新闻出版产业实现跨越式发展的助推器，也可能成为导致新闻出版业衰落的加速器。一方面，扩大融资渠道有助于新闻出版业增强活力，壮大实力，提高竞争力，为坚持正确舆论导向提供物质基础。另一方面，随着产业的高速成长，资本对决策效率、有效运行机制、管理能力、设备配置及相关人才的要求越来越高，这对于市场经营经验不足的中国新闻出版业来说无疑是一种挑战，如果宏观调控不当，将容易产生经营、人才、技术、政治等方面风险，危及产业安全，更事涉我国意识形态安全、文化安全、执政党执政安全乃至国家安全。因此必须未雨绸缪，创新规制，强化监管，确保新闻出版业安全。
一、经济功能与“社会公器”功能平衡协调：新闻出版业规制的理论依据
规制，是由英文Regulation翻译过来的，意为以法律、规章、政策、制度来加以控制和制约，《新帕尔格雷夫经济学大词典》译为管制，其反义词，放松规制Deregulation，译为放松管制或放松规章限制。一般认为，在汉语词汇中，管制使人联想到统治和命令经济方式，而规制更接近英文原来的词义，它所强调的是政府从公共利益出发，通过法律、法规、政策、制度等来控制和规范社会经济主体和事业主体的行为，纠正在市场不健全或市场失灵情况下发生的资源配置的非效率性和分配的不公正性，目的在于促进产业结构合理、资源配置优化，实现公共利益，维护社会秩序和稳定。
新闻出版业规制，是党和政府通过法律、法规、政策、制度等对新闻出版业发展进行规范的总称。党和政府通过规定新闻出版体制，制定有关法律、法规和政策，保障新闻出版行为能为国家制度、意识形态以及各种国家目标的实现服务。
新闻出版业是一种特殊的行业，是党和政府参与和严格控制的行业之一。党和政府对新闻出版业的参与和控制，既基于经济因素，也基于社会和政治的考虑。任何国家都对新闻出版业实施特殊的规制措施，这些规制措施分为两类：
一类是新闻出版内容规制。新闻出版内容规制是对新闻出版编辑出版业务的控制，目的主要是为了保证新闻出版执行正确的编辑方针，避免出现危害国家、社会和公众利益的内容。在中国，政府对新闻出版业实施的新闻出版内容规制政策主要包括：规定新闻出版的内容不得损害国家利益或危及国家安全，控制新闻出版物的政治倾向，禁止或限制出版危害社会道德的内容，避免利益集团对编辑方针的控制而损害社会公正或公众利益等。在特殊时期，例如战争时期，政府往往还要实行严格的新闻出版检查制度。
另一类是新闻出版产业组织规制。新闻出版产业组织规制主要是对新闻出版市场主体经营行为的控制，目的主要是规范和维护报业市场的竞争秩序，促进新闻出版产业的发展。政府对新闻出版业实施的产业组织规制主要包括：产业进入规制、反垄断规制、价格规制、消费者保护规制（新闻出版与广告分开，避免对消费者的误导；不得刊登虚假新闻欺骗读者）等。
新闻出版的内容是舆情民意、文化积累的“化身”，具有意识形态特殊性，这也使新闻出版业规制成为规制中最讲究原则性与灵活性统一的规制之一。在实行行业准入和许可证制度的前提下，新闻出版业规制的方式方法，往往体现着党和政府管理社会的能力和自信，也往往是社会公众用来评价政府“民主、开明”程度的重要标尺之一。
新闻出版业规制是对新闻出版业发展发挥保障、规范、引导、服务作用的可靠前提和坚实基础。新闻出版业要受到政府规制，并且具有特殊的规制政策，是由新闻出版业本身的主要特征所决定的。
（一）市场局限性理论是新闻出版业规制的基本依据
在我国，中国共产党是执政党，战争年代靠枪杆，和平年代靠导向。意识形态的重要性决定了所有新闻出版单位必须自觉接受党的领导，在政治上和党中央保持一致。党管新闻出版是社会主义新闻出版业的根本管理体制，坚持正确的主流舆论导向是其根本职能。但“党管出版”与“党的喉舌”是两个不同概念，中共十六大确定扶持党和国家重要媒体。属党和国家重要媒体的“党的喉舌”性质的“宣传导向型”重要新闻出版物，主要包括出版目的在于宣传、鼓动，出版内容比较丰富，严肃健康，但形式比较单调的重要的党报、党刊、党和国家文件、文献、公报、法律文本等，这类出版物除上述要求外，还主要负有政治宣传、舆论导向责任，宣传党的方针政策、国家的法律法规，由于市场的局限性，决定其应由党和政府扶持为主，以财政性投融资为主要融资渠道。当然，喉舌数量也要进行规制。2003年7月中办发关于党政部门报刊治理整顿的[2003]19号文及新闻出版总署落实细则，就规定了党和政府重点扶持“三报两刊”（指人民日报、求是杂志、省级党报党刊、地市级党报）。
在市场经济条件下，市场机制并非能“包医百病”，解决所有问题，也决不是要让市场原则通行无阻。实际上，在发达的市场经济条件下，也存在相当多的项目不属于竞争性领域。在这些非竞争性领域，必须实行不同于竞争性领域的政府管理制度。在经营性与非经营性、盈利性与非盈利性项目划分的基础上，让大量充满活力的“商业运作型”出版单位、“社会公益型”出版单位（产业属性）以及“宣传导向型”出版单位产业经营部分在竞争性领域从事以盈利为目的的出版经营活动；国家则通过税收（施以政策性金融和适当的收费形式）来从事非竞争性的重要的“宣传导向型”出版单位（事业属性）及“社会公益型”出版经营活动，为新闻出版业发展提供良好的社会环境和为公众提供普遍、较好的服务，从而形成新闻出版业发展越快——政府财力越雄厚——政府提供服务越好——新闻出版业发展更快的社会经济循环体系。
改革开放以来，在向社会主义市场经济体制转变过程中，不仅存在成熟市场经济条件的“市场失效”，存在过渡时期的“市场欠缺”，而且还存在完全依靠市场机制作用实现结构变迁、产业化过程太慢的问题，对于发达市场经济条件下大型市场主体可以承担、而我国由于市场主体太弱、无力承担的重大新闻出版项目，特别是重大基础文化学术传承项目如大型辞典、史学修撰等项目的出版，需要政府发挥规划建设、组织投融资的重大作用，这是现在乃至今后相当长时期内我国政府的义不容辞的责任。
（二）新闻出版业传播内容具有意识形态属性，决定新闻出版业规制重在内容规制方面
所谓出版，是指一切为了适应社会受众需要，以一定的方式将作品公之于众的活动。它既包括对作品的选择、编辑、印制等生产过程，也包括赠送、发行等方式的传播过程。国外将出版称为大众传播工具，与广播、电视等相并列。出版从单一的图书出版发展到今天，已是一个规模庞大、多种媒体并存的朝阳产业。横空出世的网络出版，其强劲的发展势头令人刮目相看。出版的长盛不衰以及强大的发展势头，说明它对人类文明的影响是巨大的。由于新闻出版所传播内容的意识形态属性，决定了出版是一种话语权力。每一个统治阶级都十分重视对出版权力的控制，通过对出版的支配和操纵，实现对受众的知识、信息控制，使受众在认知和价值判断上服从支配者的利益要求。可以说，谁掌握了出版，谁就占据了话语权力。马克思主义者认为，媒介权力是由一定的经济基础决定的，它反映的是社会阶级关系的结构，是占统治地位的上层建筑的组成部分。在资本主义国家，尽管他们极力标榜“言论自由”，出版的权力仍然由国家来操纵。
英国著名传播媒介的评论家巴格迪坎谈到资本主义编辑和记者时指出：“编辑和记者都不得不在新闻和评论的内容上屈从于垄断资本的利益。”当然，一旦自由，出版话语权力对于统治阶级也会形成一定的压力，所以才导致政治力量对出版权力的压制和诱导。从一个比较长的历史阶段来看，政治权力在要求出版权力的依赖的同时，也深深依赖于出版来阐明本阶级的政治见解和主张。统治者正是利用出版权力装饰政治权力的社会形象，以证明政治权力的合法性。当然，这种操纵和运用，毫无疑问需要知识、情感、技巧、艺术和谋略。
我国是以中国共产党为领导核心、以马克思主义为指导思想的社会主义国家，维护最广大人民群众的根本利益，全心全意为人民服务是我国新闻出版的根本宗旨与责任所在，也是新闻出版工作的出发点和落脚点。为确保马克思主义意识形态的主导地位，为坚持社会主义的正确舆论导向，必须加强党和政府对新闻出版业的规制，并与时俱进不断完善这种规制，这既是新闻出版事业发展的客观需要，也是坚持新闻出版业党性原则的一项重要内容。列宁曾经明确指出：“出版社和发行所、书店和阅览室、图书馆和各种书报营业所，都应当成为党的机构，向党报告工作情况。有组织的社会主义无产阶级，应当注视这一切工作，监督这一切工作。”
（三）新闻出版业运作方式具有文化信息产业属性，决定新闻出版业规制重在结构规制方面
新闻出版业是观念形态特征的精神产品的生产机构与传播机构。新闻出版业传播的内容具有意识形态属性，决定了新闻出版业在规制方面与其他行业的特殊性。同时，新闻出版业与其他经济行业一样具有产业属性，属文化信息传播产业。过去我们由于对新闻出版业传播内容的意识形态属性的重视，而对其产业属性有所忽视。事实上出版不仅是人类利用来交流思想，传播信息，丰富社会成员的科学文化知识和精神生活，启迪民智，促进人类思想、文化的积累，也是整合文化信息的社会性生产。在人类发明文字之前，信息只能依靠口头传播，受着时间和空间的限制。最初文字不是用来传播信息，而是仅用来记事。在社会发展到一定阶段，文字开始用于传播信息，出版才得以产生。从古老的图书出版到现代出版，都是适应社会生产力的发展而发展的，出版总是一定社会的出版。同时，无论是图书、报纸、期刊出版，还是音像、电子、网络出版，都不是为自己的需求出版，而是以适应社会需求为出版的终极目标。新闻出版正是借助于出版物（媒体），传播科学文化成果，并力求扩展其社会影响，发挥更大的社会作用。出版活动的性质本质上是社会性的，其运行过程具有其他产业运行的共性。
在市场经济条件下，新闻出版业被程度不同地推向了市场。新闻出版的产业属性逐渐为人们所认识、所认同。1992年6月，中共中央、国务院发布的《关于加快发展第三产业的决定》中，将历来被认为是意识形态工作部门的新闻出版，摆到了提高人民群众生活质量这样一个层次上，并将其划出党政机关行列，认为新闻出版能满足人民群众日益增长的物质文化需要，在第三产业中有着十分重要的地位。《决定》的发布，是我国新闻出版正式被界定为产业的一个重要标志，同时，也表明了新一轮新闻出版业改革的开始。2001年8月中办发[2001]17号文，从政策上开启了新闻出版业融资大门，新闻出版总署于2002年6月配套颁布了《关于规范新闻出版业融资活动的实施意见》（新出办[2002]715号）等文，标志着新闻出版业改革进入了一个新阶段。而2003年7月中办发关于党政部门报刊治理整顿的[2003]19号文及新闻出版总署落实细则，则从体制上将新闻出版业推向了多种渠道融资之路。
在市场经济越来越发达的今天，面对新闻出版市场的技术和经营变化，靠单纯的行政调节与单纯的市场调节都无法保证新闻出版的经济功能与“社会公器”功能平衡协调地发挥作用，而党和政府规制则可以通过其行政特权调节竞争者之间对新闻出版市场的分割以及利益关系，保证公平竞争，因此，新闻出版产业规制显得格外重要。
二、规制变革：新闻出版业与时俱进的现实选择
在传统规制体制下，党和政府对新闻出版业实行了高度集中的管制，尤其在与意识形态紧密相关的内容产业，更是国有（国营）经济的一统天下。然而，这种传统体制与市场经济中的经济规制有着本质的区别。我国计划管理体制在管制的范围和强度上都是西方经济中的管制所不可比拟的。20多年的新闻出版业改革，已经从很大程度上创新了传统的高度集中的新闻出版业管理体制。改革的方向已经十分明确：向社会主义市场经济体制转变。但是，在市场化取向的改革中，新闻出版业属性如何划分，如何定位，无论在理论上还是实践中，都没有取得共识。毫无疑问，新闻出版业也需要推进市场化取向的改革，让市场机制在新闻出版业发挥资源配置的基础性作用，根据不同的的出版属性以市场为主导、由政府与市场共同来组织新闻出版业的资金融通。这些基本方向和原则无疑是正确的。由此决定新闻出版业发展，在将事业产业属性单位分开的前提下，采取松紧结合，分类监管规制。
（一）市场化趋势
新闻出版业具有文化信息组织、利益组织、控制对象三重属性。信息属性的发展、利益属性的扩张、控制对象属性的弱化，三者交织形成了我国新闻出版业走向产业化发展的动因。长期以来，我国新闻出版业作为文化信息组织和利益组织的属性基本被忽略和弱化，而基本作为一种单纯的意识形态媒体进行运作。新闻出版部门作为政府部门的一个附属机构和事业单位存在于我国政府的行政系统之中，处于党和政府从宏观到微观的严密控制下。以市场化为取向的改革使新闻出版业的文化信息组织属性和利益组织属性凸现出来。同时，传统社会主义政治体制和经济体制中，以政府是社会经济生活的万能中心为理论假定的“中心人”政府行为出现了严重危机，这种危机实质上是一种短缺危机。具体反映在新闻出版上，就是国家财政再也无力承担新闻出版业运行的全部开销。在这种情况下，政府承认了新闻出版业文化信息组织和利益组织的身份，实现了对新闻出版业双重属性的调和，1978年底，财政部批准《人民日报》等7家首都报社实行“事业单位企业化管理”，使原有的“利益—控制”的平衡状态被破坏，新的“利益—控制”模式逐渐形成，我国新闻出版业由纯粹事业化的意识形态阵地向产业化的大众经济行业转化，这也是我国新闻出版业市场化进程的开始。
随着中国加入世贸，新闻出版业对外开放已成不可逆转之趋势。新闻出版市场是一个由内容市场、受众市场、发行市场、广告市场、印制市场等组成的整体。目前我国对外资进入的限制，主要集中在内容市场上，发行和广告、印制市场已经承诺有次序地放开。根据《中国加入世界贸易组织法律文件》，在销售方面，我国在入世1年内允许外资企业从事书报刊的零售，3年内允许外资服务提供者从事书报刊的批发，允许外资控股，并取消所有数量限制；在广告服务方面，入世2年内，允许外资控股广告企业，入世4年内，允许外国服务提供者在华设立外资独资子公司；印刷业在我国属于特种行业，实行印刷经营许可制度，2001年8月修改的《印刷业管理条例》确定“国家允许设立中外合资经营印刷企业、中外合作经营印刷企业，允许设立从事包装装璜印刷品印刷经营活动的外资企业”等等。这意味着，我国新闻出版的发行、广告和印制市场开放已成定局。众所周知，发行和广告是目前我国新闻出版业的主要收入来源。换句话说，发行和广告是我国新闻出版业的生命线。随着书报刊、音像制品分销领域、印制领域、广告领域的逐步放开，市场力量在出版市场的渗透，新闻出版业逐渐将失去国家财政拨款的资金来源保障，进入市场自主经营、自负盈亏，遵循市场经济“优胜劣汰”的竞争法则，国内一些小的出版单位面临生存危机。因而，不少有识之士指出，中国新闻出版业在21世纪面临她诞生以来最严峻的市场考验。
面对日益严峻的挑战，我们必须研究新闻出版业发展的新变化，适应新闻出版业发展的新形势，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，实事求是，解放思想，与时俱进，深化改革，才能实现新闻出版业从内容到形式，从运行机制到管理体制的创新，实现新闻出版业产业空间的提升。从发展趋势看，政府对新闻出版业规制，将由重管理转为重服务，由重审批转为重监管，由重权力转为重责任。
（二）规范融资行为
在宏观调控层次上，资金融通在新闻出版业改革与发展中起着举足轻重的作用。进入21世纪的新闻出版业，新闻出版本身再也没有白手起家的可能，资本密集、劳力密集、人才密集、信息密集、科技密集，这五个密集已成为新闻出版生存与成长的关键，而要达成这五个密集，没有资本的力量就如汽车没有汽油，根本无法激活，就此而言，资本是新闻出版业运行的动力。鉴此，2001年8月中办发[2001]17号文，从政策上开启了新闻出版融资大门，新闻出版总署于2002年6月配套颁布了《关于规范新闻出版业融资活动的实施意见》（新出办[2002]715号）等文，标志着新闻出版业改革开始了一个新阶段，而2003年7月中办发关于党政部门报刊治理整顿的[2003]19号文及新闻出版总署落实细则，则从体制上将新闻出版业推向了多种渠道融资之路。但在资本大举进入新闻出版的同时，新闻出版本身在享受资本动力的同时，也不可避免的要面对资本运作轨道所产生的冲力，最直接的挑战是，新闻出版作为思想文化领域的特殊商品，资本的趋利本性与新闻出版的意识导向职能如何能相辅相成。因此，资金来源渠道与性质、资本说话范围与力度，即融资领域及其对出版方向的影响等就成为我们重点关注的问题。为此，立足于从新闻出版产业视角观察和研究中国新闻出版业融资规制问题就显得非常必要和及时，它既涉及到我国国有资产安全与效益，改善出版业经营机制，更事关我国意识形态安全、文化安全乃至国家安全。
在微观运行层次上，新闻出版业的发展，关键仍是要解决融资问题。但是，融资问题的解决，需要具备一定的体制条件，需要有相应的微观运作基础。不论是向民间融资（商业银行、金融市场等渠道），还是通过政策性金融渠道融资及财政性投融资，对于新闻出版业而言，都必须首先解决自身的自我积累问题。换言之，需要界定新闻出版业产品和服务的性质，经营性与非经营性、盈利性与非盈利性的划分，盈利性的实现程度，自我积累与自我发展的能力。只有在此前提下，才能实现市场机制的资源配置问题，根据安全性、流动性、盈利性“三性”原则运作的现代商业银行，才可能自主地、积极地去寻找新闻出版业的投资机会，政策性银行也才可以在民间金融作用的基础上，决定政策性资金的投资方向和投资力度。简言之，新闻出版业的融资问题，需要建立在市场经济中微观经济规制的基础之上。
（三）分类监管
传统新闻出版管理体制下，新闻出版业管理基本实行“一刀切”，管办不分，政事不分，政企不分，政资不分，因此长期有事业、产业属性之争。高度集中的管制的结果是：新闻出版违规事件不断，管理者长期忙于“救火”，而新闻出版业发展严重滞后其他经济部门。结合中国国情，笔者认为可以按出版目的、出版物性质将新闻出版业划分为三大类型：“宣传导向型”、“社会公益型”、“商业运作型”。作为“产业”，“商业运作型”最具典型，“社会公益型”次之，“宣传导向型”基本为事业性质。与之相应，融资分别以“财政性投融资”、“政策性融资”、“商业性融资”为主要形式。这种分类法，一是可以解决长期以来新闻出版业事业产业属性纠缠不清、融资失范等问题；二是可以各按自己本来属性运作，便于监管。为此，必须出台与此配套的分类监管激励新闻出版业发展的规制体系，规范新闻出版业融资活动。
通过放松结构规制，改革行为规制，强化内容规制，引入竞争机制，提高新闻出版企业的经营效率和服务质量，满足人民群众不断增长的精神文化需求，这是政府经济规制的主要目标和要求。但是，这并不意味着政府将以新闻出版业的盈利率和利润作为衡量其效率的唯一标准。新闻出版业由其社会经济与意识形态属性所决定，其货币收入并不能充分反映其经营效率。新闻出版业因其具有广泛的社会公益性、外部经济效应，这就需要政府在实施合理的经济规制之后，还要给予更多的“关怀”和帮助，主要有：财政支出补贴、政策性金融扶持、灵活方便的资金融通政策等。
三、新闻出版业规制变革的基本思路
（一）分类运作、松紧结合、区别监管：新闻出版业规制变革的重要方向
在传统规制体制下，新闻出版业的生产与经营被管得过宽、过严，造成了很多弊端，有碍于新闻出版业的发展。同时，由于时代的进步及观念的创新，过去被视作“意识形态”行业的新闻出版业，现已可以引入市场竞争机制，可以实施多种经营与跨地区跨媒体经营战略。为解决传统规制存在的问题，必须进行规制改革。在将新闻出版业事业产业属性分开的前提下，分类监管，分层次、分领域梯度开放融资渠道。可以沿着两条思路展开：一是采取放松规制(deregulation)的政策，取消某些不合理规制条款，引进市场竞争机制；二是对现有规制规则进行改良，引入激励机制，促进经济规制更加合理、有效的运作。
1.分类运作。“宣传导向型”重要新闻出版单位主要包括出版目的在于宣传、鼓动，出版内容比较丰富，严肃健康，但形式比较单调的重要的党报、党刊、党和国家文件、文献、公报、法律文本等单位，这类出版单位负有政治宣传、舆论导向责任，属事业单位性质，由党和政府扶持为主；
“社会公益型”名牌出版物单位主要包括读者面窄、社会效益好而经济效益差，出版目的在于为全社会公众服务，出版内容多为新闻、知识、教育、服务等方面的学术理论报刊、民族文字出版物、古籍整理出版物、文史资料、学术专著等单位，“社会公益型”名牌出版物具有文化积累、传播、引导、教育等功能，负有为社会服务、繁荣学术责任，由国家财政补贴、社会团体、事业单位扶持为主；
“商业运作型”出版单位其出版物与意识形态关联较小，出版目的在于赢利，出版内容丰富，形式多样，诸如体育、IT、财经、娱乐休闲、儿童、技术专业等类出版物单位，此类出版单位按“市场主导，社会投资，共同发展”原则运作，公平竞争，优胜劣汰。
2.松紧结合。改革开放以前，中国实行的一直是比较严格的计划经济体制，新闻出版业作为党的意识形态阵地，更是受到高度集中严格的政府规制。政府规制的行为集中表现为计划经济体制下的直接命令和严格控制。改革开放以后，随着市场化改革的逐步深人，尤其是社会主义市场经济体制目标的确定，以往传统新闻出版管理体制开始逐步放松，适应新体制的规制政策逐渐建立。政府从市场准入、税收等方面直接调控新闻出版产业，在内容、结构、资本等各个方面来影响新闻出版产业的资本运作。但总体来说，适应新闻出版产业化运作规制政策还远未形成，越是接近于新闻出版运作的核心部分，其规制的市场化因素就越稀少。
西方规制改革的经验表明，放松规制并不意味所有规制措施的终结。西方国家在放松对新闻出版业预防性规制的同时，追惩性规制反而得到加强；在新闻出版产业组织领域放松规制，引人竞争因素，并以激励性方法对传统规制方法进行改革。从西方规制改革的经验和我国转型时期新闻出版业的特殊性看，中国都必须建立松紧相宜的规制制度，放松规制与强化规制并重。
转型时期的新闻出版业规制变革，应在将事业、产业单位分开的前提下，松紧结合，分类区别监管。一方面逐步放松原经济体制时期所遗留下来的高度集中的管制体制；另一方面则逐步建立起适应社会主义市场经济体制的新闻出版业规制政策与制度。
放松规制，培育产权多元化市场。可以分层次、分领域梯度放松对新闻出版业的产业组织政策规制，允许探索多种公有制形式，如集团公有制、国有独资、国有资本相对控股与绝对控股等多种公有制形态。在条件成熟时，对新闻出版企业进行股份制改造，吸收其他资本。同时，要强化新闻出版内容规制，政府通过法律和政策，对投资者的资格及投资行为进行规制，确保产业安全。总之，一句话，出版要管得住，经营要放得开。
3.区别监管。在放松规制同时，区别情况，强化市场监管规制，规范市场秩序。
“宣传导向型”重要新闻出版单位，如“三报两刊”（人民日报、求是杂志、省级党报党刊、地市级党报），系党的喉舌、党的舆论宣传阵地，实行事业单位管理。对此类单位监管规制需把握三点：喉舌性质、党管于部体制、舆论导向职能。要减轻其市场竞争压力，高标准，严要求，让其专司宣传导向工作，提高宣传导向效率，增强宣传导向权威。
“社会公益型”名牌出版物单位，因其出版物的严肃性、学术性、专业性、文献性等特点而致受众面窄，经济效益差，实行公益性事业单位管理。对此类单位监管规制需把握三点：公益性质、党管方向体制、积累传承文化职能。实行项目预算和绩效管理，提高投入效益。加快内部管理体制改革，重点是改革领导体制、人事制度和分配制度，建立高效的内部运作机制。
“商业运作型”新闻出版单位属于独立企业法人单位，主要功能在信息沟通、娱乐休闲、启迪民智等，实行经营性企业单位管理。对此类单位监管规制需把握三点：产业经营性质、党管方向体制、整合文化信息职能。重大失误，以追惩性规制为主，实行管办分离，政资、政企、政事分开，切断利益纽带，让其独立经营，照章纳税，自负盈亏，使其增强活力，壮大实力，提高竞争力。
（二）多种规制手段并用：确保新闻出版产业健康发展的重要条件
以法律规制为基础，以行政规制为辅助，综合运用多种规制，并培育和发展行业协会，提高规制的社会监督能力，确保新闻出版产业健康发展。
在放松与强化规制并举、由预防制转变到追惩制的同时，管理手段也要随之发生变化，即由单一的直接的行政管理办法为主，转变到综合运用多种手段、直接管理和间接管理相结合的办法。这些手段包括法律的、行政的、经济的、舆论的、行业的、社会监督的多种形式。
在管理出版的诸多手段中，法律手段是基础，行政手段为辅助。同过去实行预防制时相比，在实行追惩制以后，国家运用行政手段也要依法行使。与此同时，突出行业协会的管理职能。新闻出版行业管理，从维护会员利益到协调会员之间以及会员与其他部门之间的关系，从规范新闻出版经营活动到评审监督出版物的内容，从加强职业道德、行业自律到要求会员遵守国家法律，从组织出版物的评奖活动到从业人员的培训工作，从组织出版展览、交流出版信息、开展出版科研到组织会员单位进行对外出版活动，几乎涉及到了出版全部内容。加强行业管理，不仅减少了政府一些行政事务，减少政府与出版部门容易发生的某些矛盾，而且这种管理在一定程度上更方便、更有效。
（三）规制规制者：提高新闻出版业规制效能的重要保障
1.规范规制行为。规制行为应规范化。规制规制者的制度建设是现代规制制度建设中不可或缺的组成部分。首先，要建立一套监督约束规制者规制行为的制度。在现行新闻出版业规制制度中，没有有效抑制规制机构权力使用不当和减少决策失误的监督制约机制。除被处罚者可依法提请行政复议和行政诉讼外，其他各项审批等行政行为是否合理，基本上是由规制机构自身及其行政上级做出判断，并没有消费者、被规制者等利益相关者实施民主监督的正常渠道。为此规制法律中必须要对规制内容加以明确和清晰，要有开放和透明的规制程序，并建立一套较为完善的申诉仲裁机制以处理规制者与被规制者之间的分歧矛盾。在现有法律法规和规制机构的运行体制下，要把握好规制力度需要各方面力量的综合作用；其次，规制者应守法。新闻出版的行政活动必须按照法律规定的权限、手段方式和法律责任去进行，一切行政活动都必须以法律为依据，严守法律对新闻出版管理权力的规定，避免执法和行政过程中的随意性；再次，规制行为要合理。新闻出版管理机关不仅应按规制条件、种类和幅度范围行政，而且要求各种决定符合法律的意图，符合公平正义的法律理性，也就是新闻出版规制行为必须符合法律的目的，必须具有合理的动机，必须符合国家和人民的根本利益。
2.增强规制权威。规制政策应法制化。市场经济是依法规制的经济，它是在相应的法律制度框架内运行的。规制政策要具有较高的透明度、可预见性和稳定性，特别是在新闻出版融资活动中，所有政策法规都要经过法定程序，在指定媒体上公布，保持公开性，而且要提高制定与执行政策程序的透明度。实行听证制度，避免立法的随意性与盲目性，提高政策的稳定性和权威性，建立统一的法律政策咨询机构，统一对外解释法律与政策的具体内涵，保证业界能够随时了解政策变动。
3.提高规制效能。规制运作应效能化。市场经济是亲商经济，新闻出版行政主管部门重要职能之一是为企业参与国内外竞争创造良好条件、提供服务。行政管理寓于服务之中，服务又寓于管理之中，特别是面临激烈的国际国内竞争，政府公共服务水平是一国国际竞争力的重要方面。同时，主管部门要更新管理理念，党和政府对新闻出版业的调控要实行三个转变：从政策主导型控制转向法律主导型调控；由直接决策转向以间接决策为主；由直接全面管理转向间接宏观引导。提高政府监管水平，改进管理规则，及时发现问题，及时个案处理，方便大多数守法者，严厉处罚个别违法违规者。
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